2. Fases de la evaluación ambiental estratégica
2.6 Fase 3ª: Modelo de Evaluación
2.6.2 Definición y desarrollo de las herramientas de la evaluación
herramientas de evaluación y análisis ambiental estratégico
En esta tarea se deben diseñar y elaborar las herramientas de evaluación y de análisis ambiental estratégico para las próximas fases de la EAE, según han quedado definidas en la tarea anterior.En esta guía se recomienda para llevar a cabo esta actividad de evaluación, el uso de modelos sistémicos. Los modelos sistémicos de análisis facilitan las tareas de integración de información y de conocimiento no formalizado, y resultan muy útiles a la hora de identificar y describir cuáles son los procesos que pueden reforzarse o debilitarse como consecuencia de optar por determinadas opciones estratégicas.
La aproximación a los efectos ambientales de planes y programas, más que con el análisis de sus supuestos efectos puntuales mensurables en el tiempo y en el espacio, está relacionada con el análisis de las dinámicas ambientales sectoriales que estimulan y que tienen capacidad para modificar el medio. Este análisis requiere naturalmente instrumentos analíticos propios, muy distintos a los tradicionales de evaluación de impactos, como la elaboración de ‘mapas sistémicos’ que faciliten la obtención de indicadores cualitativos y cuantitativos de evaluación de opciones.
El Sistema Ambiental Sectorial (SAS) personifica este tipo de modelo sistémico, adaptado para un proceso de EAE. El SAS resulta de poner en relación el conjunto de dinámicas ambientales sectoriales identificadas para el ámbito de política de la planificación en cuestión (ver Gráfico 3 Sistema Ambiental Sectorial, p.19). Una vez construido, este modelo constituye la referencia ambiental fundamental para todo el proceso de formulación del plan, desde la fijación de los objetivos ambientales del plan, la definición de opciones estratégicas y operativas, hasta el establecimiento de las medidas de mitigación de los potenciales efectos ambientales y de seguimiento de la ejecución posterior del plan aprobado. Y eso es así, porque el SAS refleja la dimensión ambiental estratégica del plan evaluado.
La tarea de identificación de la dimensión ambiental estratégica del plan llevada a cabo en la fase de Definición del Marco Ambiental Estratégico es un insumo de partida para el desarrollo del modelo del SAS.
En el apartado de herramientas de esta guía se describe de forma más detallada la elaboración del SAS y su utilidad como herramienta de apoyo a la evaluación ambiental al nivel estratégico (Ver “Elaboración del sistema ambiental sectorial (SAS)”, p. 103).
Si el modelo de evaluación ha incorporado otras herramientas de evaluación, tales como SIG, indicadores, paneles de expertos, en este momento esos instrumentos deben ser desarrollados para que se puedan aplicar luego.
Al respecto existe una profusa literatura sobre este tipo de herramientas que hace innecesario abundar en ellos, no obstante, es importante recalcar que su aplicación a procesos de decisión estratégica, como son planes y programas, requiere ajustar la escala de trabajo en que normalmente esos indicadores son utilizados, en general de mucho detalle, y poner sus resultados en el contexto de evaluación definido en la tarea anterior4
La cuestión esencial aquí es que no se puede separar la escala de trabajo para la identificación de efectos ambientales de una opción alternativa cualquiera del proceso de decisión que se está evaluando, y de las medidas que es factible tomar a partir de esa evaluación de efectos.
Esto es importante en una EAE cuando se utilizan indicadores cuantitativos, porque ellos sólo se pueden utilizar para estimar efectos de opciones alternativas generando un escenario virtual de la concreción de esa alternativa, pues al tratarse en general de opciones alternativas gruesas se requiere un ejercicio de simulación para poder vislumbrar su posible efecto sobre el territorio y el ambiente. Es decir, es preciso llevar a cabo un ejercicio de escenificación virtual de la posible materialización de la opción alternativa en el territorio y el medio.
Pareciera en ese contexto que mientras mayor es el grado de detalle y el nivel de concreción, mejor. Y eso es un error que hay evitar. Porque las medidas que es posible tomar a partir de una evaluación de efectos en ese momento, no podrán referirse sino que a la opción evaluada con el grado de generalidad que está definida en este momento de evaluación.
Por mucho que sea el esfuerzo de alcanzar mayores cotas de detalle mediante el escenario virtual, las recomendaciones no se podrán referir a ese escenario, pues esas modelizaciones pueden ser todo lo complejas que sean, pero no dejan por eso de ser la construcción de un escenario virtual. Y no tiene sentido realizar recomendaciones sobre un escenario virtual de lo que puede llegar a ser una alternativa, porque su materialización real puede perfectamente ser muy distinta de lo simulado.
Entonces las medidas que se derivan de un análisis de efectos en una EAE, por muy grande que sea el esfuerzo de escenificación de la materialización de una alternativa se referirán a aspectos genéricos de la alternativa tal cual ella está definida en el momento de evaluarla, y no al modelo o escenificación con que se ha construido para simular los efectos. Por lo tanto, no tiene sentido llevar a cabo esfuerzos de simulación exagerados, para concluir medidas a las que se puede llegar con modelos más simplificados que permitan generar recomendaciones a la escala propia en la cual está diseñada la opción alternativa evaluada.
Esto tiene mucho sentido si se observa que entre la decisión llamada plan y su materialización en acciones concretas sobre el territorio y el medio, hay un espacio de decisión significativo, y no sólo temporal. En ese espacio de decisión se van materializando y haciendo operativas las decisiones que se toman en el plan. Es decir, hay un interregno entre la alternativa que se está evaluando y su efecto ambiental efectivo.
La EAE, para que sea útil, debe entrar en acción lo antes posible, lo que supone que ese espacio debe ser razonablemente amplio. Entonces, no tiene sentido que los efectos ambientales en el
4 Los modelos de información meramente descriptivos de los factores del medio y las acciones del proyecto, comunes en evaluación de proyectos y diagnósticos del medio físico, no permiten explicar las relaciones causales y mutuas de influencia que se establece entre los instrumentos de la planificación y los mecanismos de intervención y actuación que desencadenan, cuyo funcionamiento tiene claramente un carácter sistémico que debe ser comprendido y analizado en la evaluación del plan.
marco de una EAE, por muy detallado que haya sido el escenario de concreción de la alternativa utilizado para su estimación, resulten en una recomendación sobre el modo concreto en que esa alternativa se espera se materialice, es decir, sobre su diseño, porque de ello lo único disponible es ejercicio virtual que se ha realizado.
Los resultados de la evaluación de efectos en una EAE deben dar lugar a recomendaciones al proceso de materialización real de la alternativa que tiene lugar en ese espacio de decisión que se abre cuando se aprueba el plan. Se tratará de recomendaciones que ayuden a ir previendo los riesgos que se han detectado en el proceso de evaluación de efectos a medida que la alternativa se vaya materializando desde una decisión estratégica hasta acciones operativas concretas sobre el territorio. Obviamente eso si por la propia evaluación de efectos se obtienen indicios de efectos tales que se considera la alternativa inapropiada.
Es necesario adaptar los requerimientos en cuanto a necesidades de información, a la escala y al carácter de la estimación de efectos en este nivel de decisión. Por tanto, si se van a utilizar modelos para la estimación de efectos con base cuantitativa, estos no necesitan tener un alto grado de detalle. Basta con que con un grado razonable de certeza señalen indicios de efectos, para que sea posible proponer una medida que en general será de gestión de ese proceso que viene luego, sin que ello constituya un gran riesgo o una irresponsabilidad.
Otro tipo de herramientas útiles a la EAE son las de evaluación del nivel de cumplimiento, en el propio proceso de formulación del plan5, de actividades que vengan determinadas por el proceso de EAE y que sean relevantes de acuerdo a los objetivos ambientales del plan, las que deben quedar igualmente definidas en esta fase.