SANCIONADOR (Denominación modificada por el Artículo 2º del Anteproyecto)
CAPÍTULO I: PROCEDIMIENTO TRILATERAL
MODIFICACIONES PROPUESTAS
JUSTIFICACIÓN
Artículo 228.4En virtud de la naturaleza del procedimiento trilateral y dada la posibilidad de que el reclamante y el reclamado puedan optar por vías alternativas de solución tales como la Conciliación o Transacción extrajudicial situación que supondrá consecuentemente un desestimiento por parte del reclamante, en caso de haber acuerdo. La presente incorporación considera dicha posibilidad remitiéndonos a las disposiciones contenidas en los artículos 189 y 190 de la LPAG.
Cabe señalar que el acuerdo y desestimiento no enerva la posibilidad de la Administración de continuar con el procedimiento de oficio si del análisis de los hechos considera que podría estarse afectando intereses de terceros o la acción suscitada por la iniciación del procedimiento entrañase interés general; conforme lo dispone el numeral 3 del presente artículo de la LPAG.
¿CÓMO SE REGULA EL DESESTIMIENTO EN EL PROCEDIMIENTO TRILATERAL?
PROYECTO DE REFORMA(Artículo 228.- Conciliación o transacción extrajudicial Numeral 4)
“(…)
228.4 Procede el desistimiento conforme a lo regulado en los Artículos 189° y 190° de la presente Ley.”
DESESTIMIENTO
ARTÍCULO 189
ARTÍCULO 190
EFECTO FORMA OPORTUNIDAD ALCANCE LEVANTAMIENTO DESESTIMIENTO DE ACTOS Y RECURSOS ADMINISTRATIVOSCAPÍTULO II: PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
MODIFICACIONES PROPUESTAS
JUSTIFICACIÓN
Artículo 229.2A través de esta modificación se hace explicita la referencia a la aplicación de las pautas generales del procedimiento administrativo sancionador a procedimientos como los de carácter tributario, reforzando la disposición con carácter general ya vigente. Además y por resultar innecesaria, se elimina la referencia- hasta entonces existente- a que la potestad sancionadora disciplinaria, sobre el personal de las entidades públicas, se rige por la normativa específicamente prevista al respecto.
¿QUÉ PROPONE LA PROPUESTA DE MODIFICACIÓN RESPECTO AL ÁMBITO DE
APLICACIÓN?
LPGA VIGENTE
(Artículo 229.- Ámbito de aplicación de este Capítulo)
PROYECTO DE REFORMA
(Artículo 229.- Ámbito de aplicación de este Capítulo)
“ (…)
229.2 Las disposiciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con carácter supletorio a los procedimientos establecidos en leyes especiales,
incluyendo los tributarios, las que deberán observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa a que se refiere el artículo 230, así como la estructura y garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador.
Los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados, que las previstas en este Capítulo.
(…)”
“ (…)
229.2 Las disposiciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con carácter supletorio a los procedimientos establecidos en leyes especiales, las que deberán observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa a que se refiere el articulo 230, así como la estructura y garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador.
Los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados, que las previstas en este Capítulo.
(…)”
LPAG
Aplicación Supletoria
LEYES ESPECIALES
menos favorables a los administrados No podrán imponer condiciones que las previstas en norma generalINCLUYE PROCEDIMIENTOS
TRIBUTARIOS
Deberán observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa así como la estructura y garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador.
CAPÍTULO II: PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
SUBCAPÍTULO I: DE LA POTESTAD SANCIONADORA
MODIFICACIONES PROPUESTAS
LPGA
(Artículo 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa)
PROYECTO DE REFORMA
(Artículo 230.- Principios de la potestad sancionadora administrativa)
“La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:
(…)
2. Debido procedimiento.- No se podrán imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.
3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deberán
ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, observando los
siguientes criterios que se señalan a efectos de su graduación:
a) El beneficio ilícito resultante por la comisión de la infracción; b) La probabilidad de detección de la infracción;
c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido; d) El perjuicio económico causado;
e) La reincidencia, por la comisión de la misma infracción dentro del plazo de un (1) año desde quedó firme la resolución que sancionó la primera infracción; f) Las circunstancias de la comisión de la infracción;
g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.
4. Tipicidad.- Sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las
infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas
conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que por ley o
decreto legislativo se permita tipificar por vía reglamentaria.
(…)
10. Non bis in idem.- No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una
pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7.
Se entenderá que hay identidad de fundamento cuando la infracción penal o administrativa que se castigó con la pena o sanción precedente proteja el mismo bien jurídico frente al mismo riesgo que la infracción que se esté considerando; o, cuando existiendo ciertas diferencias entre los bienes jurídicos protegidos o los riesgos contemplados, estas no tengan la naturaleza suficiente como para justificar la doble punición, por referirse a aspectos cuya protección no requiere la segunda sanción.
En cualquiera de los supuestos antes mencionados, la autoridad que conozca de un procedimiento sancionador deberá abstenerse de proseguir con su tramitación, archivando los actuados.
11. Culpabilidad.- La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.
(…)” “La potestad sancionadora de todas las entidades
está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:
(…)
2. Debido procedimiento.- Las entidades aplicarán
sanciones sujetándose al procedimiento
establecido respetando las garantías del debido proceso.
3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deberán ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, debiendo observar los siguientes criterios que en orden de prelación se señalan a efectos de su graduación:
a) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;
b) EI perjuicio económico causado;
c) La repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción;
d) Las circunstancias de la comisión de la infracción;
e) EI beneficio ilegalmente obtenido; y
f) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor."
4. Tipicidad.- Sólo constituyen conductas
sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir
interpretación extensiva o analogía. Las
disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar por vía reglamentaria.
(…)
10. Non bis in idem.- No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7.”
JUSTIFICACIÓN
Artículo 230.2 (Principio del Debido Procedimiento)Se introducen importantes modificaciones en los alcances de lo consignado sobre debido procedimiento, donde el texto de la LAPG ya no solamente se limita a precisar que no pueden imponerse sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, y con respeto a un marco garantista ya establecido. Se aclara también que los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán establecer una necesaria separación entre la fase instructora y la fase sancionadora, etapas que se encomiendan a autoridades distintas. Esta última referencia, la cual bien podría inferirse de la mención general ya establecida, deviene en absolutamente indispensable en la realidad, por los múltiples problemas existentes en el Perú al respecto.
Artículo 230.3 (Principio de Razonabilidad)
Pasando a especificar algo más a lo vinculado con el principio de razonabilidad, expresión del denominado debido proceso sustantivo (o la expresión “sustantiva” del derecho a un debido proceso) se precisan mejor los criterios a utilizarse para graduar sanciones, especificándose mejor los ya previstos e incorporando a un tercero. Ahora se habla, con mayor rigurosidad, del beneficio ilícito resultante por la comisión de infracción (y no del más genérico y difuso “beneficio ilegalmente obtenido”): y es que si lo que se quiere es distinguir si la sanción impuesta o por imponer es o no arbitraria, debe determinarse con claridad cuál es la situación en base a la que se estableció el examen de proporcionalidad correspondiente, situación que ahora si se encuentra debidamente especificada en el texto de la LPAG.
Artículo 230.4 (Principio de Tipicidad)
En lo referido a tipicidad, se aclara, tal como ya ocurre en el Derecho Comparado, que es posible habilitar, vía Ley o mediante Decreto Legislativo, la tipificación de infracciones y el establecimiento de sanciones por vías reglamentarias. Esta vía reglamentaria no podrá usarse para establecer obligaciones que no cuenten con un previo respaldo legal o reglamentario, dependiendo de cada caso en particular. En cualquier caso, se explicita además que en la configuración de los regímenes sancionadores se evitará la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidas en las leyes penales o respecto de las infracciones tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras, para así evitar incurrir en vulneración del non bis in idem.
Artículo 230.10 (Principio de Non bis in ídem)
El estudio del principio non bis in idem y la determinación de sus alcances ha sido siempre un tema cuya comprensión ha causado polémica. En algún momento se pensó que con la consignación de este principio en el artículo 230.10 de la LPAG se contaría con elementos suficientes para resolver los problemas interpretativos existentes. Sin embargo, lamentablemente continuaron las dificultades en la comprensión de este principio.
En cualquier caso, debe tenerse presente, como se ha dicho en más de una oportunidad, que con el non bis in idem se busca evitar que el ciudadano(a) sea sancionado(a) dos veces por un mismo hecho o pueda ser objeto de dos procesos distintos por un idéntico acontecimiento, limitándose así la labor estatal y encuadrando de manera adecuada el ejercicio del ius puniendi por el Estado.
Ahora bien, la existencia de por lo menos dos investigaciones sobre una sola persona no implica necesariamente una vulneración del non bis in ídem. En ese sentido, y ante la confusión conceptual existente al respecto, se añaden dos párrafos al anterior texto del artículo 230.10 de la LPAG. En el primero de ellos se hace una precisión de lo que debe comprenderse como identidad de fundamento. Se señala con claridad que existe identidad de fundamento si la infracción penal o administrativa con la cual se castigó con la pena o sanción correspondiente tutela el mismo bien jurídico frente al idéntico riesgo que la infracción que se esté considerando. También se reputa que hay identidad de fundamento cuando encontrándose diferencias entre los bienes jurídicos protegidos o los riesgos contemplados, estas diferencias no se refieren a aspectos cuya protección no demanda una segunda sanción (y por ende, no tienen entidad para justificar una doble punición).
Y así como se hace, en clave que pudiésemos calificar como pedagógica, una precisión conceptual, luego se pasa a resaltar como, y en cualquier escenario, la autoridad que conozca un procedimiento sancionador deberá abstenerse de proseguir con su tramitación, archivando los actuados.
Artículo 230.11 (Principio de Culpabilidad)
Se incluye ahora una referencia al principio, antes no incorporado, de culpabilidad, señalándose que la responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo en los casos en que por ley o por decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.
Como seguramente podrá recordarse, con la dación de la LPAG, así como con la aprobación del Decreto Legislativo 1029, norma que en su momento modificó la Ley de Normas Generales del Procedimiento Administrativo, volvió a plantearse si puede hablarse de la existencia de una responsabilidad subjetiva o de una objetiva en materia sancionadora en nuestro país, así como si resulta factible involucrar al principio de culpabilidad. Frente a este tema, de suyo polémico, se ha optado hoy por reconocerle una entidad propia al principio de culpabilidad independientemente del ámbito penal, y, en base a las diferencias conceptuales y dificultades prácticas para materializar una posición alternativa, pasar a un reconocimiento del concepto de culpabilidad como uno a tomar en cuenta dentro de un prisma en el cual, a diferencia de lo que muchos desprendían del texto original de la LPAG, la comprensión de la responsabilidad en estos procesos solamente será en clave objetiva cuando una ley o un decreto legislativo expresa (y no implícitamente) así lo establezca.
Legalidad
Debido
Procedimiento
Razonabilidad
Tipicidad
Irretroactividad
Concurso de
Infracciones
Continuación
de Infracciones
Causalidad
Presunción de
Licitud
EJEMPLO
Debido
Procedimiento
Tramitación conforme a
las garantías del debido
procedimiento
Obligación de separar la
fase instructora y
sancionadora,
Razonabilidad
El beneficio ilícito resultante por la
comisión de la infracción.
La probabilidad de
detección de la infracción.
La reincidencia, por la comisión de la
misma infracción dentro del plazo de un
(1) año desde quedó firme la resolución
que sancionó la primera infracción.
Inclusión en
el Principio
La comisión de la conducta
sancionable no debe ser
más ventajosa.
Inclusión en
el Principio
Regulado para el procedimiento
general, consiste en una serie de
garantías vinculadas principalmente
al ejercicio del derecho de defensa y
exposición de pretensiones por parte
del administrado en un
procedimiento.
Tipicidad
Sin constituir nuevas conductas sancionables
a las previstas legalmente, salvo los casos en
que por ley o decreto legislativo se permita
tipificar por vía reglamentaria
Non bis in idem
Identidad de fundamento cuando la infracción penal / administrativa que se castigó con la pena o sanción
precedente
proteja el mismo bien jurídico frente al mismo riesgo que la infracción que se esté considerando
Cuando existiendo ciertas diferencias entre los bienes jurídicos protegidos o los riesgos contemplados, estas no tengan la naturaleza suficiente como para justificar la doble punición, por referirse a aspectos cuya protección no requiere
la segunda sanción.
Culpabilidad
La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetivaInclusión en
el Principio
Sólo constituyen conductas
sancionables administrativamente
las infracciones previstas
expresamente en normas con
rango de ley mediante su
tipificación como tales
En cualquiera de los supuestos antes mencionados, la autoridad que conozca de un procedimiento sancionador deberá abstenerse de proseguir con su tramitación, archivando los actuados.
MODIFICACIONES PROPUESTAS
JUSTIFICACIÓN
Artículo 232.1En lógica consecuencia con otros preceptos incluidos en esta ley, se busca reforzar una comprensión de la responsabilidad y eventuales sanciones en sede administrativa, conceptos que pueden coexistir con el dictado de medidas con finalidades distintas, como aquellas que expresamente se establecen en el nuevo texto del artículo 232.1 de la LPAG. Podrán entonces dictarse también, al lado de las sanciones administrativas que se reputen pertinentes, medidas correctivas, en tanto y en cuanto sean razonables, y apunten a fines distintos a los de las sanciones administrativas, como pueden ser las de ordenar la reposición o la reparación de la situación alterada por la infracción producida a su estado anterior, incluyendo dentro de ello lo referido a los bienes que hayan sido afectados.
Esta práctica, cada vez más frecuente en el Derecho Comparado, es y será beneficiosa para, al mismo tiempo, consagrar un accionar eficiente de la Administración sin que ello implique descuidar un escenario garantista de los derechos e intereses ciudadanos involucrados.
También se van a introducir otras modificaciones a lo dispuesto en el artículo 232.1 de la LPAG. Y es que en ese precepto hoy además se establecen diferencias y compatibilidades entre la sanción administrativa y los actos de restitución o reposición de la situación alterada como consecuencia de la infracción cometida. Se regula así la posibilidad de que concurran una sanción administrativa con otras medidas (medidas de reposición, medidas resarcitorias, o medidas de coacción), las cuales sin duda son gravosas para el administrado, pero que, en cuanto buscan fines de interés general complementarios a los de la sanción, no implican una violación del non bis in ídem, ya que reponer la situación alterada no constituye una sanción, sino una lógica consecuencia de la obligación de cumplir con una norma.
LPGA VIGENTE
(Artículo 232.- Determinación de la responsabilidad)
PROYECTO DE REFORMA
(Artículo 232.- Determinación de la responsabilidad)
“232.1 Las sanciones administrativas que se impongan al administrado son compatibles con el dictado de medidas correctivas conducentes a ordenar la reposición o la reparación de la situación alterada por la infracción a su estado anterior, incluyendo la de los bienes afectados, así como con la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados, los que serán determinados en el proceso judicial correspondiente. Las medidas correctivas deben ser razonables y, además, ajustarse a la intensidad, proporcionalidad y necesidades de los bienes jurídicos tutelados que se pretenden garantizar en cada supuesto concreto. (…)”
“232.1 Las sanciones administrativas que se impongan al administrado son compatibles con la exigencia de la
reposición de la situación alterada por el mismo a su estado anterior, así como con la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados, los que serán determinados en el proceso judicial correspondiente.
¿QUÉ ASPECTO DE LA DETERMINACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD SE MODIFICA EN
LA PROPUESTA?
JUSTIFICACIÓN
Artículo 233.3Ante la necesidad de proporcionar elementos de seguridad jurídica (vinculados con la necesidad de no prolongar indefinidamente situaciones que eventualmente podrían ser sancionables) y de oportunidad (un largo período sin el castigo correspondiente lleva a que el tiempo configure las cosas de diferente manera, y a veces en forma irreversible), se ha llegado a establecer un plazo de prescripción ordinaria para el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública.
¿CÓMO SE MODIFICA LA PRESCRIPCIÓN EN EL ANTEPROYECTO?
LPGA VIGENTE(Artículo 233.- Prescripción)
PROYECTO DE REFORMA (Artículo 233.- Prescripción) “(…)
233.3 La autoridad declarará de oficio la prescripción y dará por concluido el procedimiento cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar la existencia de infracciones. Asimismo, los administrados plantean la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos.
En caso se declare la prescripción, la autoridad iniciará las acciones necesarias para determinar las causas y responsabilidades de la inacción administrativa. (…)”
“(…)
233.3 Los administrados plantean la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos, debiendo en
caso de estimarla fundada, disponer el inicio de las acciones de responsabilidad para dilucidar las causas de la inacción administrativa.
(…)”
ADMINISTRACIÓN ADMINISTRADO
IMPONEN
SANCIONES CORRECTIVAS MEDIDAS
INDEMNIZACIÓN POR DAÑOS Y PERJUICIOS FIJADOS POR EL PJ
Son compatibles
Deben ser razonables y, además, ajustarse a la intensidad, proporcionalidad y necesidades de los bienes jurídicos tutelados que se
pretenden garantizar en cada supuesto concreto. Conducentes a ordenar la reposición
o la reparación de la situación alterada ADMINISTRACIÓN
PRESCRIPCIÓN
Declara de oficio ADMINISTRADOPor vía de defensa Resolución de la autoridad sin
mayor trámite que la sola constatación de plazos CONCLUYE EL PROCEDIMIENTO
Vencido el plazo para determinar infracción
Si se declara la autoridad determina causas y responsabilidades de la