El desarrollo rural

Las políticas de desarrollo rural en el mundo son tan variadas como son los propios espacios rurales. En primer lugar, para llevar a cabo una política de desarrollo para las áreas rurales, es necesario inicialmente identificar cuáles son estos espacios, es decir, entender qué es lo rural en cada país o región en el que se llevan a cabo cada conjunto de políticas. No obstante, una de las cosas que tienen en común todas estas políticas son sus objetivos más generales: mejorar las condiciones de vida de las poblaciones que habitan las zonas más ‘oscuras’ del planeta, y dotar de infraestructuras estas áreas. Pese a su denominador común, las políticas de desarrollo rural varían según las condiciones de estos espacios en cada continente. Así, en América Latina, África, Asia o en cualquier otra región pobre, el desarrollo rural va a estar vinculado con la disminución de la pobreza extrema, del hambre, y con el establecimiento de condiciones mínimas básicas para la supervivencia, como la disponibilidad de agua potable y saneamiento. Ya en otras regiones más ricas del planeta los problemas de los espacios rurales se relacionan con las desigualdades espaciales, el estancamiento económico de ciertas zonas, el decrecimiento poblacional, la existencia insuficiente de algunos servicios (como salud y educación), la movilidad, etc. En la Unión Europea (en adelante UE), por ejemplo, los objetivos estratégicos del desarrollo rural se asientan en tres ejes principales (Bessaoud, Antonelli y Pugliese, 2009): modernización y competitividad de las producciones agrícolas; la protección y valorización del medio ambiente y los recursos naturales; y la mejora de la calidad de vida de las poblaciones, incluyendo la diversificación de sus actividades económicas.

En segundo lugar, como resalta Pintus (2009), “es imposible considerar las zonas rurales como un conjunto homogéneo” (p. 233). Por ello, cualquier política de desarrollo rural a escala nacional o supranacional pasa, primero, por la determinación de las zonas sobre las que se enfoca, y segundo, por el planteamiento de los objetivos que se desea alcanzar en función de los problemas específicos de cada zona enfocada (Bardají, Ramos y Ramos, 2008).

Uno de los principales inconvenientes de las políticas nacionales y supranacionales de desarrollo rural es su ‘generalización’ en contextos que son normalmente marcados por especificidades (Lazarev, 2009). Una gran dificultad suele ser la regionalización de las acciones de forma a tornarlas más específicas para las

problemáticas de las áreas a las que se destinan. Como explica Pintus (2009), existe una riqueza de criterios para la caracterización y clasificación de estos espacios, tanto entre los países como dentro de ellos. Además, hay una infinidad de enfoques que buscan, justamente, dar cuenta de la variabilidad de situaciones y de problemáticas.

En líneas generales, los enfoques y estrategias de desarrollo rural varían, no solo en función de las regiones del mundo, sino también a través del tiempo. Delgadillo (2006) resume las tres tendencias habituales de estos enfoques en los últimos años:

(…) las primeras intervenciones incidieron de modo casi exclusivo en el incremento de la capacidad productiva agraria; posteriormente, éstas se verán relegadas por una línea de trabajo de marcado carácter sociocultural; finalmente, se adopta un papel centrado en la multiplicidad de enfoques relacionados con la sostenibilidad (sustentabilidad) y el desarrollo humano y territorial (p. 101). Entre las últimas estrategias, hay diferentes formas de territorializar el desarrollo rural, como señala Lazarev (2009). Existen estrategias enfocadas en territorios previamente delimitados, como el enfoque de los parques naturales o zonas de protección ambiental, o las estrategias de los “proyectos de desarrollo” (Lazarev, 2009) muy característicos de instituciones internacionales de ayuda al desarrollo. Pero también hay aquellas estrategias basadas en la construcción del territorio por los propios grupos de interés que se identifiquen con ello, y estas son generalmente calificadas de estrategias de desarrollo rural con enfoque territorial, que es la adoptada por el presente trabajo de tesis doctoral.

5.2.1. El desarrollo rural en Europa: políticas de múltiple propósito

El desarrollo rural en Europa no está orientado a combatir la pobreza extrema, como ocurre en los países pobres del mundo, sin embargo, la UE admite la existencia de la pobreza rural en sus límites geográficos. La Comisión Europea enumera los cuatro círculos viciosos que la explican (Garrido, 2014):

1) Demográfico: población vulnerable, economía débil, baja tasa de nacimientos y emigración; 2) Aislamiento: escasas infraestructuras, economía débil, emigración y baja densidad de población; 3) Educación: bajo nivel educativo, baja tasa de empleo, alta tasa de pobreza;

4) Mercados de trabajo: escasas oportunidades de empleo, emigración, oferta de trabajo poco cualificada, poco atractivo para la inversión.

Las actuaciones en el mundo rural europeo están ubicadas dentro del marco de su Política Comunitaria de Desarrollo Rural. En la actualidad, el mundo rural ha alcanzado el centro de las políticas agrarias europeas, y la actual Política de Desarrollo Rural está considerada como el segundo pilar de la Política Agraria Común (PAC). Esto se explica en la propia descripción del entorno rural europeo por la Comisión Europea, en la justificación para su anterior política de Desarrollo Rural 2007-20013: “más del 91% del territorio es "rural" (en la acepción más común del término), y en él reside más de un 56% de la población”, considerando los 27 Estados miembros de la UE. En su informe de 2011, la Comisión Europea informa que 1 de cada 6 personas de la UE están en riesgo de pobreza, y por ello resalta el combate a la pobreza y a la exclusión social como una de las grandes prioridades de la UE.

La misma Comisión afirma que la agricultura y la silvicultura siguen siendo fundamentales en la gestión de los recursos naturales de estos espacios rurales, y que además estos espacios son una importante reserva natural de la gran variedad de paisajes y de la fauna que caracteriza la UE. Sin embargo los niveles de ingreso per cápita son más bajos en las zonas rurales que en las zonas urbanas. En un trabajo de EUROSTAT del año de 2005, algunas cifras muestran que las tasas de desempleo eran generalmente mayores en las zonas rurales que en las no rurales, y la media europea de desempleo era del 10,1% para zonas rurales, y 7,5% para las no rurales. Es por ello que las Políticas de Desarrollo Rural de la UE buscan el equilibrio y la disminución de las diferencias entre los niveles de desarrollo de las distintas regiones, así como la reducción del retraso de aquellas regiones menos favorecidas.

La preocupación por el entorno rural europeo se inicia justo tras la constitución de la Comunidad Económica Europea, cuando se aprobó oficialmente por primera vez en 1962 la PAC, que en aquel entonces tenía como objetivo la estabilización de los mercados agrarios con la finalidad de garantizar precios adecuados y suministros, y además aumentar la productividad de las explotaciones agrarias, asegurando un nivel de vida digno para los agricultores europeos (Arroyos, 2007). Alrededor del año de 2003 los informes de evaluación de la PAC demostraban que la mayoría de los objetivos iniciales de esta política se habían cumplido, ya que la productividad agraria de las zonas rurales había crecido gracias a la tecnificación y modernización de las explotaciones agrarias (Arroyos, 2007). Además, la garantía de suministros ya no era un problema dentro de la Comunidad Europea. Sin embargo la situación externa empezaba a cambiar, y la alta competitividad de los mercados agrícolas mundiales obligaba la UE a repensar sus políticas de subsidios rurales hasta entonces aplicadas en el espacio rural europeo. Juntamente con esto, nuevas demandas sociales emergían del espacio rural, como la necesidad de su dinamización económica, la disminución de las disparidades en el nivel de ingreso y de empleo comparado con las zonas urbanas, y la necesidad de una mejor gestión del patrimonio natural y del paisaje que se concentran sobretodo en estas áreas. Así se elabora la Política de Desarrollo Rural a ser aplicada entre los años de 2000 a 2006, y reformulada en 2003, en el marco de la PAC, que en líneas generales tiene objetivos de protección del medio ambiente, de garantizar la sanidad y calidad de la producción agraria, de fomentar la viabilidad económica de las áreas rurales y establecer ayudas a los agricultores para aplicar las normas ambientales (Tolón y Lastra, 2008).

En la actualidad, los objetivos estratégicos para la Política Desarrollo Rural vigente del período de 2014 a 2020 está orientado a:

• mejorar la competitividad de la agricultura;

• garantizar la gestión sostenible de los recursos naturales y la acción por el clima; y

• lograr un desarrollo territorial equilibrado de las economías y comunidades rurales incluyendo la creación y conservación del empleo.

Es importante resaltar el cambio de rumbo de las políticas de desarrollo rural europeas a partir de los años 90. La superación de la visión sectorial predominante entre los años 60 y 80 se debe a “la necesidad de ligar las estrategias de desarrollo rural a la articulación social y a la calidad de los recursos humanos, apoyándose en la identidad local como argumento aglutinador” (Garrido, 2014, p. 31). Con esto se inicia una nueva etapa – que pervive hasta los días actuales – en la que la inclusión del concepto de territorio se hace más presente en las políticas europeas. La materialización de las primeras políticas con un enfoque territorial se da en 1991 con la iniciativa LEADER (Liaisons entre activités de Developement de L'Economie

Rural), que proponía “una metodología «ascendente», asociativa, multisectorial e integrada para el

desarrollo de las zonas rurales, dando prioridad a la promoción de la competitividad de los territorios y la aplicación de estrategias territoriales de desarrollo rural” (Lazarev, 2009, p. 212). Esta es la primera política europea de desarrollo territorial rural, dado sus objetivos explícitos de construcción del territorio por las poblaciones de interés. Otras políticas que han aplicado la misma metodología se han puesto en marcha a raíz del éxito de estas experiencias en la UE (como es el caso de las iniciativas URBAN y EQUAL), pero la importancia de la metodología LEADER es tal, que en la actualidad el “enfoque LEADER” está incluido en las bases de la Política de Desarrollo Rural de la PAC para el período de 2014-2020.

La visión territorial del desarrollo en Europa también se ha extendido en la utilización de diferentes herramientas consideradas como benéficas para el mundo rural, como la promoción de etiquetas de calidad agroalimentaria. Destaca entre estas figuras las Denominaciones de Origen, enfocadas por la presente investigación y tratadas en un apartado correspondiente. Las figuras de calidad agroalimentarias forman parte de la Política de Desarrollo Rural de la PAC por su potencial en la dinamización de estos espacios.