Descripción del modelo de pilares múltiples

La estructura central del modelo presentado por el Banco Mundial gira en torno a la determinación de las tres funciones básicas que desempeñan los regímenes de pensiones, la función de redistribución, la de ahorro y de seguro120. Un objetivo prioritario, que conecta con la misión institucional del Banco Mundial de erradicación de la pobreza, es garantizar que el sistema proporcione un nivel de ingreso mínimo a los ancianos en situación de necesidad y, para ello, debe cumplir una función de redistribución de los recursos de los grupos sociales más favorecidos económicamente hacia aquellos que no pueden generar por sí mismos un ahorro suficiente para financiar su consumo en la vejez. Al mismo tiempo, los regímenes de pensiones de jubilación deben cumplir una función de ahorro que permita instrumentalizar la distribución del ingreso vitalicio del trabajador, de manera que se traspase parte de los ingresos generados en los años de trabajo activo a la vejez. Por último, tienen que proteger, mediante una función de seguro, a los ancianos contra los numerosos riesgos a los que están expuestos como la longevidad, la inflación, baja rentabilidad de la inversión del ahorro destinado a la jubilación,… Al separar las tres funciones (ahorro, redistribución y seguro) de los planes de seguridad económica en la vejez en tres pilares se diversifican los riesgos, y, a su vez, cuando se limita cada pilar a la consecución de un objetivo concreto se consigue maximizar la eficiencia de cada uno de ellos.

La distribución de las funciones de la seguridad social en tres niveles de administración y financiación diferenciadas permite repartir la responsabilidad del sostenimiento de los ancianos en tres pilares121, cumpliendo cada uno de ellos con una

120

WORLD BANK, Averting the Old Age Crisis. Policies to Protect the Old and Promote

Growth. Op. Cit. Pág. 9.

121

La configuración de los pilares del Banco Mundial no se corresponde con la terminología utilizada en la Unión Europea, donde el primer pilar se identifica con el nivel de protección público contributivo y profesional y el segundo y tercero constituyen los sistemas de previsión complementarios. El segundo pilar integra los planes de pensiones ocupacionales o de empresa y el tercero los planes de pensiones individuales y seguros de vida privados.

función determinada, y su combinación permite la protección a los trabajadores frente a los diversos riesgos generales122. La función de ahorro y la de redistribución se ejercen por dos pilares distintos como medida de diversificación del riesgo y la función de seguro se comparte entre los tres. Los beneficios básicos de la arquitectura del sistema en tres niveles elementales aparecen al propiciar una desvinculación entre el objetivo de lograr una adecuada tasa de reposición de los ingresos en la vejez y el de redistribuir la renta entre los trabajadores pertenecientes a diferentes grupos de ingresos. La diversificación de los riesgos tiene dos dimensiones, a nivel individual, permite a los trabajadores configurar mediante una decisión personal, el nivel de protección apropiado en cada etapa de su vida y atender las circunstancias personales de cada trabajador en el diseño del sistema ya que no todos los grupos sociales integrados en un mismo sistema de seguridad social están expuestos a los mismos riesgos económicos y demográficos123. Por otro lado, permite asegurar un nivel mínimo de ingresos en la jubilación ya que esta función se reparte entre el pilar capitalizado y el primer pilar, cuyas prestaciones están sujetas a diferentes mecanismos de financiación y éstos no aparecen condicionados por las mismas circunstancias económicas y demográficas124. En los sistemas mixtos, la tasa de reposición de los salarios en el régimen de reparto depende de la evolución de los salarios, por el contrario, la tasa de reposición generada por el pilar capitalizado está generada por el rendimiento del capital ahorrado en las cuentas individuales en los mercados financieros, y la correlación entre estas dos clases de tasas de retorno es muy débil125. A nivel colectivo, la diversificación de los riesgos

122

JAMES, ESTELLE. “New systems for old age security. Theory, practice, and empirical evidence”. Policy Research Working Paper, nº 1766. WORLD BANK. Policy Research Department. 1.997. Pág. 8.

123

HOLZMANN, ROBERT. “Comments on Rethinking Pension Reform: ten myths about social security systems” en New ideas about old age security. Toward sustainable pension

system in the 21 Century, HOLMANN R.; STIGLITZ, J., The World Bank, Washington DC,

2.001. Pág. 59.

124

NATARAJ, SITA; SHOVEN, JOHN J. “Comparing the risk of social security with and without individuals accounts”, American Economic Review, 93 (2). 2.003. Pág. 348-353.

125

Así lo destaca HOLZMANN, R. en “The World Bank approach to pension reform”,

International Social Security Review Nº 53 (1), 2.000, Pág. 11-34, señalando que “Correlation

coefficient for long time schemes of wage growth and equity returns were not found to be significantly different than zero in Germany, Japan, The Netherlands, United Kingdom and USA.” (El coeficiente de correlación en regímenes a largo plazo entre el crecimiento de los salarios y las tasas de retorno de los valores de renta variable, no ha resultado significativamente diferente a cero en Alemania, Japón, Países Bajos, Reino Unido y Estados Unidos). Este argumento apoyó la reforma polaca bajo la denominación de “Security through diversity”, a este respecto v. GÓRA, M.; RUTKOWSKY, M. “The quest of pension reform: Poland’s security through diversity”, Op. Cit. OFFICE OF THE PLENIPOTENCIARY GOVERNMENT FOR

también produce efectos positivos ya que mejora la capacidad de evaluación de los componentes de las fuentes de financiación del sistema, lo que permite aplicar medidas de racionalización al régimen público, con los consiguientes resultados en su sostenibilidad financiera y sus derivaciones en el mercado laboral. Por su parte, la incorporación de un pilar capitalizado se va a traducir en un desarrollo importante de los mercados financieros126 y permite a los países repartir sus responsabilidades derivadas del régimen de pensiones a una base económica mayor127. Este efecto será especialmente importante en los países más pequeños. Al confiar parte de la protección económica en la vejez al sector privado, el Estado se ve aliviado de parte de sus obligaciones en cuanto a la financiación de las pensiones. Este reparto de responsabilidades entre el Estado y el mercado también va a beneficiar de forma directa a los trabajadores, en cuanto que no existe una vinculación directa entre los riesgos derivados de la acción política sobre el sistema de seguridad social128 y aquellos derivados del mercado financiero. A su vez, el trabajador podrá optar entre confiar la rentabilidad de sus ahorros al Estado mediante su inversión en bonos o deuda pública, o su inversión en valores privados, y será el propio trabajador el que elija el nivel de riesgo que sus ahorros pueden asumir para lograr el objetivo de alcanzar una determinada rentabilidad129.

Este esquema multipilar se contrapone al modelo tradicional dominante en el entorno de los países de la OCDE, caracterizado por un pilar único basado en un

SOCIAL SECURITY REFORM, Security through diversity. Reform of the pension system in

Poland, Warsaw, Junio, 1.997. CLON, A.; GORA, M. RUTKOWSKY, M. “Shaping Pension

Reform in Poland: Security through diversity” Social Protection Discussion Paper nº 9923, The World Bank, Washington D.C., 1.999.

126

HOLZMANN, ROBERT. “Toward a reformed and coordinated pension system in Europe: Rationale and potential structure”. Social Protection Discussion Paper Series, nº 407, 2.004. Pág. 8.

127

HOLZMANN, ROBERT; MAC KELLAR, LANDIS; RUTKOWSKI, MICHAL, “Accelerating the European Pension Reform Agenda: Need, Progress and Conceptual Underpinnings”, Pension Reform in Europe: Process and Progress, op. cit. Pág. 9-10.

128

Aunque, como señala ASSAR LINDBECK, los fondos de pensiones de carácter privado no son inmunes a la acción del gobierno, que puede imponer restricciones a las opciones de inversión, o incluso producir distorsiones mediante la diferenciación a nivel impositivo de las inversiones de los fondos de pensiones. LINDBECK, ASSAR; PERSSON, MATS, “The gains from pension reform”, Journal of Economic Literature, 41 (1), 2.003. Pág. 23-25.

129

Por lo que será esencial incorporar al pilar capitalizado un número suficiente de fondos para posibilitar esta diversificación en las posibilidades de inversión de las cuentas de ahorro individual. BÖRSCH-SUPAN, AXEL “Comments on Rethinking Pension Reform: ten myths about social security systems” en New ideas about old age security. Toward sustainable pension

régimen de reparto de beneficios definidos vinculados a los ingresos en el que se entremezcla la función redistributiva en sus tres niveles, intergeneracional, intrageneracional e individual. El esquema teórico propuesto se estructura en dos pilares obligatorios, uno de administración pública y financiado mediante impuestos generales, un segundo de administración privada financiado mediante un régimen capitalizado de ahorro individual, y uno voluntario basado, igualmente, en la capitalización. En la implantación práctica del modelo se podrá observar numerosas variantes que, aún respetando la estructura en niveles, los pilares se configuran y combinan de forma diferente al modelo teórico.

La función de redistribución de la riqueza y de asistencia social se centra en el pilar público. Debido a su objetivo general de alivio de la pobreza entre los ancianos y a la universalidad, por tanto, de los sujetos destinatarios de sus prestaciones (aquellos individuos cuyas bajas tasas de ingresos durante su vida laboral no han alcanzado un nivel suficiente de ahorro), su financiación se realizaría mediante impuestos generales y sería gestionado por la administración pública. Al tener un objetivo reducido, esto es, el alivio de la pobreza entre ancianos, disminuye la tasa impositiva necesaria para afrontar la financiación de este pilar. De manera complementaria, las prestaciones que ofrezca este nivel posibilitan el coaseguro contra numerosos riesgos que pudieran impactar en la tasa de retorno obtenida a través del segundo pilar: épocas inflacionarias, recesión económica, malas inversiones,…

El segundo pilar obligatorio cumple con la función de ahorro individual, mediante el traspaso de parte de los ingresos generados durante la vida activa de cada trabajador hacia el periodo jubilatorio. Su financiación responde al modelo capitalizado y se gestiona por entidades privadas. Este nivel es el que más controversias suscita no sólo entre la OIT sino entre los propios expertos del Banco Mundial130.

130

Así, PETER R ORSAZG, JOSEPH E., STIGLITZ, incluso exponen que esta caracterización del segundo pilar corresponde a una interpretación excesivamente rígida y errónea del planteamiento expuesto en Envejecimiento sin crisis, que ha desplazado otras formulaciones en las que no se elimina de forma tan tajante la administración pública o el modelo de prestaciones definidas en este segundo pilar, en ORSAZG, P.; STIGLITZ, J.E. “Rethinking pension reform: Ten myths about social security systems”, New Ideas about Old Age Security: Toward

sustanaible pension in the 21 Century. Dirigido por HOLZMANN, R.; STIGLITZ, J.E. World

Bank, 2.001, Pág. 18. En el presente trabajo nos atenemos a la literalidad de las propuestas expuestas en el informe de 1.994, donde, además de insistir en la idoneidad del sistema chileno como modelo para futuras reformas, reiteran la anterior formulación del segundo pilar, así, y a

El tercer pilar es voluntario. Proporciona una protección adicional a las personas que quieran obtener una mayor tasa de reemplazo mayor de sus salarios que la proporcionada por el pilar contributivo mediante la suscripción de planes de ahorro ocupacionales131 o personales. Al igual que el segundo pilar está capitalizado y su gestión está encomendada al sector privado.

En el cumplimiento de estos objetivos, los programas de seguridad social no deben suponer un obstáculo al desarrollo económico, antes al contrario, según las tesis del Banco Mundial, son un instrumento para el desarrollo de los mercados de capitales, de seguros y del sistema bancario nacional. El régimen de pensiones tiene que potenciar el empleo, el ahorro global, no pueden implicar una carga fiscal excesiva y deben reasignar el capital eficientemente, evitando siempre un incremento excesivo de los gastos administrativos. Para lograr la mayor eficiencia en la adaptación del sistema de seguridad social al cumplimiento de estos objetivos resulta imprescindible la

modo de ejemplo, en su pág. 292 se expone que “(…) the best way for most countries to meet constructively the challenge of an aging World is through a multipillar system featuring: A mandatory tax-financed public pillar designed to alleviate poverty. A mandatory funded, privately manager pillar (based on personal accounts or occupational plans) to handle people’s savings. A supplementary voluntary pillar (again based on personal saving or occupational plans) for people who want more protection”. (La mejor manera para que la mayoría de los países se enfrenten de forma constructiva con el desafío del envejecimiento mundial es a través de un sistema multipillar: Un pilar público financiado con un impuesto obligatorio y destinado a aliviar la pobreza. Un pilar obligatorio de gestión privada (basado en cuentas personales o planes de empresa) para administrar el ahorro de la gente. Un pilar complementario voluntario (igualmente sobre la base de ahorro personal o planes ocupacionales) para las personas que quieren más protección). Este diseño de un sistema de pilares múltiples es el defendido mayoritariamente por los expertos del Banco Mundial como ROBERT HOLZMAN en “The World Bank approach to pension reform”, International Social Security Review, vol. 53. Nº 1. Año 2.000, HOLZMANN, ROBERT. “Comments on Rethinking Pension Reform: ten myths about social security systems”. Op. Cit. Pág. 59. JAMES, ESTELLE. “Proveer una mejor protección y facilitar el crecimiento: una defensa de Envejecimiento sin crisis.” En Revista

Internacional de la Seguridad Social, vol. 53, nº 1, año 2.000.

131

Aunque en el diseño teórico del sistema los planes ocupacionales de este pilar se caracterizan como voluntarios, la constitución de estos planes de pensiones pueden compeler al trabajador a participar en ellos en la medida en que se incorporen a una empresa, grupo de empresas o sector productivo en los que se hayan implantado. Como señalan LOUISE FOX y EDWARD PALMER “from the point of view of society, participation is voluntary, but is mandatory for anyone who wants to be an employee”. (Desde el punto de vista de la sociedad, la participación es voluntaria, pero es obligatoria para todo aquél que quiera ser empleado). En FOX, L; PALMER, E. “New approaches to Multipillar Pensions Systems: What in the world is going on?” New ideas about old age security. Toward sustainable pension system in the 21st Century.

diversificación del riesgo que sólo un diseño basado en el esquema de pilares múltiples puede promover.

La OCDE ha valorado positivamente las reformas basadas en un sistema de pilares múltiples como medida de diversificación del riesgo, y, siguiendo las líneas básicas trazadas por el Banco Mundial, defiende una serie de principios básicos que deben presidir cualquier intento de reforma. Estos principios giran en torno a la contención del gasto público destinado a las pensiones y hacia el fomento de un “envejecimiento activo”, es decir, impulsar una flexibilización del acceso a la jubilación mediante el incremento de la edad requerida para percepción de la pensión y el fomento de la jubilación parcial132.

132 _{QUEISSER, MONIKA, “La reforma de las pensiones de jubilación y las organizaciones} internacionales: de la crítica a la convergencia” en Revista Internacional de la Seguridad Social, vol. 53, nº 2, año 2.000, pág. 50-51, resume los 7 principios que, a juicio de la OCDE, deben uniformar las reformas:

“Habría que ofrecer a los trabajadores incentivos financieros para que continúen en actividad más allá de la edad de jubilación estatutaria: es preciso concebir sistemas tributarios y programas sociales que garanticen la inexistencia de desincitaciones (sic).

En el mercado de trabajo se necesitan reformas de vasto alcance para reforzar la formación de los trabajadores de edad y lograr su efectiva inserción.

Los sistemas públicos de pensiones deben ser consolidados: la reducción de las prestaciones y el aumento de las cotizaciones serán inevitables.

Los ingresos que a la vejez perciba una persona deben consistir en una combinación de impuesto y transferencia de prestaciones, tanto capitalizadas cono sujetas al método de reparto, así como en el ahorro privado y otros ingresos. Procediendo así se dispersará el riesgo, la carga se distribuirá mejor entre las generaciones y el momento de la jubilación será más flexible.

Las prestaciones pagaderas en el marco del seguro de enfermedad y la asistenciales de larga duración deben sujetarse más a la relación de costo-eficacia.

El desenvolvimiento de los sistemas previsionales capitalizados debe estar acompañado de mejoras en la infraestructura del sector financiero.

Hay que establecer ahora a nivel nacional el marco estratégico necesario, a fin de que las muchas medidas de reforma diferentes puedan ser coordinadas y armonizadas.”

Sistema de Pilares Múltiples del Banco Mundial133

Gestión Financiación Modalidad Finalidad Pilar 3 Voluntario Pilar 2 Obligatorio Pilar 1 Obligatorio

a. Configuración del pilar público obligatorio.

El Banco Mundial adjudica esencialmente a este pilar dos funciones, la asistencial o redistributiva y la de coaseguro, y así, se convierte en prioritario de este nivel el objetivo de aliviar la pobreza en la vejez, proporcionando recursos económicos para aquellas personas a las que le haya sido imposible ahorrar durante su vida laboral.

Paralelamente a la caracterización de asistencial de este nivel, se añade toda una serie de mecanismos que responden a la función de coaseguro, y así, mediante este pilar, el Estado proporciona una red de seguridad que complementa al pilar de ahorro

133_{A partir de las teorías expuestas en su informe WORLD BANK Averting the Old Age Crisis.}

Policies to Protect the Old and Promote Growth, op. cit. y WORLD BANK, Social Protection Sector Strategy. From safety net to springboard, op. cit. Se trata de un esquema básico y

teórico, ya que en la implantación práctica el modelo propuesto sufre importantes modificaciones.

Ahorro individual Ahorro Privada Capitalización

Plan Ocupacional Coaseguro

Ahorro individual Ahorro Privada Capitalización

Plan Ocupacional Coaseguro

Pensiones mínimas Redistribución Pública Impuestos Garantías del sistema

individual obligatorio. Para asegurar los riesgos y efectos que el comportamiento de los mercados financieros pueda ejercer en la acumulación del capital necesario para constituir pensiones de cuantía suficiente, (bajo rendimiento de las inversiones, recesiones económicas, períodos inflacionarios,...) se incorporan a este pilar una serie de mecanismos de garantía para los cotizantes que les aseguren un nivel mínimo de ingresos en su jubilación.

Es imprescindible que su financiación y, por tanto, su administración, sea pública debido a la generalidad de los sujetos hacia los que está dirigido134. El Gobierno tiene que establecer las prioridades de protección a determinados grupos de población mediante programas políticos específicos dentro de sus facultades de diseño de políticas sociales. También va a ser competencia exclusiva del Gobierno el establecimiento del nivel de protección mediante la determinación de las cuantías de las prestaciones derivadas de este pilar, que, en general se aproximarán a la línea de pobreza o al salario mínimo135. Su fijación va a ser especialmente trascendente por las repercusiones en el pilar de ahorro obligatorio con el que interactúa. Una errónea elección de la cuantía de las prestaciones generadas en este pilar puede incentivar comportamientos tendentes a la evasión del pago de cotizaciones, al igual que a un aumento ineficiente del gasto social.

Este nivel se puede configurar mediante 4 modelos: a) los planes de beneficios supeditados a la necesidad, b) un beneficio universal uniforme, c) un beneficio uniforme pero vinculado al empleo o d) la garantía de una pensión mínima. Cada uno de ellos va a requerir un determinado nivel de financiación (obedeciendo a la cuantía de las prestaciones, al nivel de cobertura así como la flexibilidad de los requisitos de concesión) y una mayor o menor capacitación administrativa, fundamentalmente para el control de los requisitos de adquisición del derecho, en su caso, así como para la gestión de las prestaciones. La elección del modelo va a estar estrechamente vinculado