En el planteamiento de una reforma tan profunda y radical del sistema de seguridad social, como es la de permitir la gestión y control de un volumen significativo de las cotizaciones sociales y de las pensiones por entidades de carácter privado y la de optar por una pensión capitalizada, entran en juego muchos factores. Cobra gran importancia la valoración social que se dé a la asistencia a los ancianos y a los ciudadanos desprotegidos ya que los principios y valores predominantes uniformarán el sistema de seguridad social. Por otro lado, no se pueden olvidar las repercusiones económicas de los sistemas previsionales. El régimen de financiación, el modelo de gestión y el porcentaje de ahorro global y de riqueza nacional que se destine al sistema de seguridad social influirán directamente sobre las variables macroeconómicas y sobre los mercados de trabajo. Asimismo, hay una serie de riesgos a los que hay que hacer frente y que repercutirán de una forma más o menos grave en el sistema dependiendo de su configuración. Los que cobran más importancia son el riesgo demográfico, el económico, las decisiones de carácter político, los riesgos administrativos e institucionales y los riesgos personales derivados de incapacidades, desempleo,…
Los riesgos que plantea la evolución demográfica se deben al incremento de la esperanza de vida que, junto con la disminución de la natalidad, producen un aumento de las tasas de dependencia entre los trabajadores en activo y los pasivos. Los riesgos económicos a los que se enfrentan los sistemas de seguridad social se producen por las variaciones en las magnitudes macroeconómicas, que influyen directamente en su funcionamiento (precios, salarios y rentabilidades imprevistas de los mercados financieros). Los riesgos políticos se presentan cuando los compromisos por pensiones no están razonablemente fundamentados en razones técnicas y se prometen pensiones superiores a las económicamente viables o cuando no se afrontan reformas necesarias para la regeneración de la estructura del sistema de seguridad social por miedo a su
impopularidad. Los administrativos e institucionales son consecuencia de la falta de capacidad para reglamentar los mercados financieros, controlar eficazmente las entidades gestoras de los planes de pensiones y para ejercer una gestión eficiente de los recursos.
La nueva configuración de la Seguridad Social se va a traducir en una modificación de la distribución competencial entre el sector privado y el Estado, con la consiguiente modificación del entramado de relaciones entre éstos y los ciudadanos. El Estado se retrae y abandona su competencia exclusiva en la gestión y administración de las diferentes prestaciones satisfechas por la Seguridad Social. El sector privado va ocupando el espacio liberado por el Estado y sus competencias, y, aunque el grado de participación dependerá del modelo elegido en la reforma, superarán con mucho las funciones ejercidas hasta ahora.
Desde el comienzo de la década de los 90 el debate internacional sobre la reformas de los sistemas de pensiones ha estado dominado por dos posiciones doctrinales enfrentadas.
La primera está liderada por las teorías surgidas en el entorno del Banco Mundial, y que han ido suscitando el interés de otras instituciones como el Fondo Monetario Internacional y la OCDE. Las investigaciones del Banco Mundial sobre la naturaleza y modelos teóricos de los sistemas de seguridad social se desarrollan paralelos a los programas de apoyo al desarrollo y estabilización económica financiados por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, fundamentalmente en el área de América Latina y en Europa del Este y en los que las reformas de los regímenes de pensiones se encuentran en el eje de su actuación. Su enfoque es predominantemente económico. Propugnan una reforma estructural de los sistemas de pensiones mediante la introducción de la capitalización individual como base fundamental del sistema y su administración por el sector privado. Postulan, como finalidad principal de los sistemas de seguridad social, la promoción de los mercados de capitales mediante los sistemas de pensiones y sus argumentaciones son fundamentalmente de carácter macroeconómico. La gestión de las pensiones se confía al sector privado para dotar de mayor eficiencia su administración. El Banco Mundial propone un sistema de pilares múltiples donde el pilar principal se configure como un régimen obligatorio de
cotizaciones definidas, sujeta a una financiación capitalizada y gestionada por entidades privadas.
En el otro extremo se encuentran las teorías basadas en principios sociales y que son sostenidas principalmente por la OIT y otras organizaciones internacionales como la Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS). Su objetivo es fundamentalmente social, esto es, ofrecer protección a ancianos, sobrevivientes, inválidos y a los que tienen familiares a cargo. Fundamentan su postura en que los riesgos resultantes de las reformas que proponen el Banco Mundial y el FMI no resuelven los problemas actuales y generan otros añadidos, como es la falta de certidumbre en la cuantía de las pensiones al dejar su cuantificación en manos del mercado financiero y asegurador. La OIT recomienda reforzar los sistemas públicos de reparto mediante la eliminación de los posibles efectos negativos que manifiesten y ajustándolos a las circunstancias económicas actuales. Para ello proponen un sistema de pilares múltiples donde el pilar principal se corresponda con un régimen de reparto sujeto a prestaciones definidas y de administración pública, junto a un nivel básico de carácter asistencial y otro complementario configurado a través del ahorro individual. También defienden la aplicación de reformas no estructurales con el objetivo de racionalizar el sistema donde se mantienen las características básicas y objetivos esenciales del sistema público de reparto. Las reformas no estructurales se caracterizan por las reducciones en la cuantía de las pensiones mediante la modificación de los parámetros que inciden en su cálculo (aumento de los periodos de cotización computables), así como el endurecimiento de las condiciones de acceso a la jubilación (principalmente el aumento de la edad de jubilación)102.
102 SOLORIO, CARMEN en “Los regímenes de pensiones, su evolución y características de reforma. Países seleccionados de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE)”, Pensiones en América Latina, Dos Décadas de Reforma, OIT, 1.998, pág. 245-252, caracteriza las reformas no estructurales mediante los siguientes factores:
-Reducciones de las prestaciones generales o específicas, como forma de compartir los costos crecientes de la relación de dependencia. En su mayoría, están dirigidas a jubilados de altos ingresos.
-Modificaciones en la fórmula para el cálculo de las prestaciones: en general aumentan los años. -Aumento de la edad de jubilación en combinación con la jubilación parcial y anticipada. -Ajustes por costo de vida y otras variables.
-Incrementos en las tasas de cotización. -Igualdad de trato entre hombres y mujeres.
-Incentivos a los regímenes complementarios en los sistemas de seguridad social. A estas características podríamos añadir:
Del debate han ido surgiendo algunos puntos en los que las diferentes organizaciones han suavizado su postura inicial, acercando paulatinamente sus posiciones. La OIT ha asumido que las pensiones se deben analizar dentro del contexto macroeconómico con el que interactúa, y, a su vez, el Banco Mundial comienza a añadir en sus razonamientos factores de índole social como es la equidad en la redistribución de los ingresos.
-Progresividad en la implantación de las medidas -Fomento del consenso entre todas las fuerzas sociales.
II. EL SISTEMA DE PILARES MÚLTIPLES PROPUESTO POR EL BANCO