Determinación y cobro irregular de impuestos territoriales que carecen de soporte

Los concejos municipales al momento de implementar el estatuto de rentas del municipio ha adoptado ilegalmente tributos que se encuentran derogados y por consiguiente no pueden ser objeto de regulación, como son: el impuesto de pesas y medidas, impuesto de extracción de materiales, ocupación del espacio público, registro de marcas y herretes y tasa por coso municipal.

Para el efecto práctico, se realizó una revisión de los estatutos tributarios de 53 municipios de Cundinamarca, de los cuales 30 han adoptado estos impuestos de manera improcedente. Es decir, cerca de 60% de la muestra incurre en el error de adoptar impuestos sin soporte legal, contraviniendo el principio de legalidad en materia tributaria.

Llama la atención que en los equipos multidisciplinarios de trabajo de los asesores de los concejales se cuenta con contadores públicos. Así mismo, el Secretario de Hacienda del municipio o sus colaboradores son contadores públicos. Sin embargo, permiten la implementación y efectúan el cobro de impuestos derogados como los mencionados. Esto denota que existe una falta de conocimiento sobre el tema tributario, que puede incidir en el desempeño de las labores del profesional de la disciplina contable.

Enseguida se hará una explicación de las razones por las cuales no es posible adoptar estos tributos y que tampoco puedan ser objeto de recaudo por las Administraciones de Impuestos. El concepto “registro de marcas y herretes” surgió como una práctica antigua generalizada en los municipios, donde se registraba ante la autoridad municipal el hierro con el que se marcaría el ganado, para que fuera fácilmente ubicado si fuera hurtado. Sin embargo, dicho concepto no tiene fundamento legal para su adopción por parte de los concejos municipales, porque no fue contemplado en una norma con rango de ley. De manera que adelantar el proceso de determinación y su cobro resulta ilegal y atentatorio contra el principio de legalidad de los tributos consagrado en el Artículo 338 de la Constitución Política.

En igual situación se encuentra el cobro de licencias urbanísticas que están adelantando los municipios, el cual no tiene fundamento legal y se trata de un concepto muy diferente al del impuesto de delineación urbana que sí tiene asidero jurídico. El cobro por coso municipal fue objeto de cobro de manera ilegal por parte de los municipios (y aún es cobrado por algunos entes) cuando el ganado era encontrado en un lugar baldío y llevado al centro de la plaza municipal, a la espera de que su dueño fuera a reclamarlo. Una vez el dueño reclamaba, la autoridad municipal le cobraba por el tiempo que el animal estuviera en la plaza.

El tributo que corresponde a pesas y medidas tampoco tiene fundamento legal para su adopción por parte de los concejos municipales. La Ley 33 de 1905, el Decreto 956 de 1931, la Ley 20 de 1946 y el Decreto 84 de 1964 establecieron el uso del sistema de pesas y medidas como un mecanismo de control y no como un impuesto.

Otro concepto que está siendo objeto de cobro ilegal por parte de los municipios es el de ocupación del espacio público. No se encuentra sustento legal que autorice el cobro del impuesto por ocupación de vías y lugares de uso público.

En atención a este concepto, en el Consejo de Estado en su Sección Cuarta en Sentencia con Radicado 18838 del 13 de diciembre de 2011, el C.P. William Giraldo Giraldo señaló:

El impuesto por ocupación de vías, plazas y lugares públicos, establecido en las normas acusadas, cuyo hecho generador lo constituye la ocupación transitoria o permanente de vías o lugares públicos por los particulares con postes, materiales, andamios, campamentos, escombros, casetas en vías públicas es un gravamen sobre el uso del subsuelo en las vías públicas y excavaciones en las mismas, que permitía el establecimiento de mecanismos para el cobro de tarifas por la utilización del espacio público.

Frente a este gravamen, los municipios no cuentan con autorización legal para imponerlo, toda vez que la norma que autorizaba a los Concejos Municipales y al Distrito Especial de Bogotá a crear y administrar un impuesto “por el uso del subsuelo en las vías públicas y por excavaciones en las mismas”, esto es, el artículo 1°, literal j) de la Ley 97 de 1913, reproducido por el Decreto 1333 de 1986 en el artículo 233, literal c), fue derogada expresamente por el artículo 186 de la Ley 142 de 1994, sin que ningún precepto legal posterior lo haya establecido.

En este orden de ideas, al haber sido derogada expresamente la preceptiva que autorizaba a los concejos municipales la creación del impuesto por el uso del subsuelo y la organización de su cobro, mal podrían los municipios proceder a la regulación de dicho impuesto, cuando no existe actualmente una disposición constitucional o legal que los autorice para crear y organizar el cobro del mismo (resaltado propio).

Ahora bien, el cobro que están adelantando los entes territoriales por “contribución pro deporte” presenta una situación similar puesto que no tiene fundamento legal para su adopción por parte de los concejos municipales. Vale señalar que no se conoce ley previa que haya creado este impuesto, pues no puede tenerse por tal, la Ley 181 de 1995, que solo hace referencia a las “rentas que creen” los concejos municipales como forma de financiar los entes deportivos municipales. Ya que, aun asumiendo que a través del precepto mencionado se “autorizó” a los concejos municipales la adopción de estampillas o tributos como forma de financiar los entes deportivos municipales, de todas formas debía señalar aspectos siquiera básicos del mismo, o al menos pautas, regulaciones o limitaciones generales, a partir de las cuales pudieran los entes territoriales ejercer su facultad impositiva territorial. Sobre el particular la corte constitucional en sentencia c-504/02 indicó:

… No puede convalidarse ningún mandato legal que bajo el expediente de la autorización para crear tributos territoriales incurra en mandamientos de carácter indeterminado o ambiguo, ya que ello sería tanto como delegarle in genere a la

respectiva entidad territorial el poder impositivo –que en el marco de la ley- quiso el constituyente reservarle con exclusividad al Congreso de la República, con la subsiguiente pretermisión del obligado registro legal … El artículo 313-4 constitucional prevé el ejercicio de las potestades impositivas de las asambleas y concejos al tenor de lo dispuesto en la constitución Política y la Ley, siempre y cuanto ésta no vulnere el núcleo esencial que informa la autonomía territorial de los departamentos, municipios y distritos. Por lo mismo, la ley que cree o autorice la creación de un tributo territorial debe gozar de una precisión tal que acompase la unidad económica nacional con la autonomía fiscal territorial, en orden a desarrollar el principio de igualdad frente a las cargas públicas dentro de un marco equitativo, eficiente y progresivo.

Se observa entonces que la Ley 181 de 1995 y sus normas concordantes carecen de señalamiento o concreción en tal sentido, puesto que ni autorizó expresamente la creación de tributo alguno ni señaló cuáles eran los elementos esenciales o generales del mismo, por lo que es insuficiente como fundamento ya que carece de la delimitación legal.

Otro concepto que presenta similares inconvenientes es el que denominan los municipios “extracción de materiales de construcción”, cual tampoco tiene fundamento legal para su adopción por parte de los concejos municipales. Este impuesto fue declarado inexequible, de conformidad con la sentencia de la Corte Constitucional C-221 de 1997 (notificada el 21 de mayo del mismo año), la cual lo declaró exequible temporalmente hasta que el Congreso de la República definiera el régimen de regalías aplicable a estos materiales, para lo cual dio un término de cinco años a partir de su notificación. El régimen de regalías por la explotación de estos materiales fue definido mediante la Ley 756 del 23 de julio de 2002, después del plazo fijado en la sentencia, razón por la que dicho impuesto ya no se encuentra vigente.

De otro lado, el artículo 231 de la Ley 685 de 2001 prohibió gravar con impuestos departamentales y municipales la exploración y explotación mineras. Dicha disposición se encuentra vigente y fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-229 de 2003, magistrado ponente Rodrigo Escobar Gil.

3.2 LA SEGURIDAD TRIBUTARIA Y SU INCIDENCIA PARA EL CONTADOR