Muchos tipos de bienes están sujetos al impuesto predial, aunque lo más común es que el impuesto tome como base el valor de los bienes inmuebles (terrenos). Los gobiernos municipales usan los impuestos a la propiedad para recaudar ingresos probablemente más que cualquier otra autoridad impositiva. Las municipalidades reciben su facultad para gravar impuestos a la propiedad de acuerdo a las leyes estatales, estos impuestos se utilizan para ayudar a financiar los servicios de los gobiernos locales. Los impuestos a terrenos y edificios son una de las formas de tributación más antiguas en los Estados, antes de los impuestos a los ingresos y a las ventas, los gobiernos locales usaban los impuestos a la propiedad para financiar la mayoría de sus actividades.
Los impuestos a la propiedad siguen siendo una importante fuente de ingresos para los gobiernos locales. La mayoría de los gobiernos locales recauda impuestos sobre bienes inmuebles y personales, pero cada son menos los que recaudan impuestos sobre bienes intangibles, tales como cuentas bancarias y bonos y acciones societarias. Bien se sabe que, usualmente la problemática en torno al impuesto predial en el país se ha enfocado principalmente desde sus aspectos jurídicos, económicos, sociales y de gestión; quedando rezagados los aspectos relativos a los derechos de propiedad, que escasamente son considerados dentro de los aspectos relevantes de su problemática; y que no sólo inciden sustancialmente en el desempeño de este impuesto territorial, sino que además son de por sí inherentes al mismo.
El Impuesto Predial es un tributo de periodicidad anual que grava el valor de los predios urbanos y rústicos. En la actualidad el IP está formado por los artículos 8° al 20° de la Ley de Tributación Municipal (LTM), cuyo TUO fue aprobado por el D. S. Nº 156-2004-EF. No obstante que la LTM ya tiene varios años de vigencia, a la fecha, lamentablemente, aún no han sido publicadas las normas reglamentarias del IP y, para suplir este vacío, se continúa utilizando el Reglamento del Impuesto al
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Valor del Patrimonio Predial - IVPP, aprobado por D. S. Nº 148-83-EFC, en lo que no se oponga a la misma LTM. Bajo este contexto la jurisprudencia del Tribunal Fiscal (TF) sobre el IP ha sido particularmente importante para los contribuyentes y las Administraciones Tributarias.
La norma establece que, son sujetos pasivos en calidad de contribuyentes, las personas naturales o jurídicas propietarias de los predios, cualquiera sea su naturaleza. Los predios sujetos a condominio se consideran como pertenecientes a un solo dueño, salvo que se comunique a la respectiva municipalidad el nombre de los condóminos y la participación que a cada uno corresponda. Los condóminos son responsables solidarios del pago del IP que recaiga sobre el predio, pudiendo exigirse a cualquiera de ellos el pago total.
Cuando la existencia del propietario no pudiera ser determinada, son sujetos obligados al pago del IP, en calidad de responsables, los poseedores o tenedores, a cualquier título, de los predios afectos, sin perjuicio de su derecho a reclamar el pago a los respectivos contribuyentes. El carácter de sujeto del IP se atribuirá con arreglo a la situación jurídica configurada al 1 de enero del año a que corresponde la obligación tributaria. Cuando se efectúe cualquier transferencia, el adquirente asumirá la condición de contribuyente a partir del 1 de enero del año siguiente de producido el hecho.
Las normas que regulan los conceptos de impuesto predial, propiedad y posesión precisan de manera pertinente sus conceptos, sin embargo, surgen un conflicto al interactuar las tres instituciones precisando lo siguiente: Que la Ley de Tributación Municipal designa como ente recaudador a la Municipalidad Distrital donde se encuentre ubicado el predio, no existiendo dispositivo legal que obligue a discriminar a quien efectivamente corresponde el pago del impuesto predial; pues el titular del pago del impuesto predial puede ser el propietario, poseedor y/o el simple tenedor, pudiendo incurrir los tres de forma conjunta, más aun el poseedor podría utilizar este medio para solicitar la prescripción adquisitiva del bien ante una instancia judicial y de esa forma convertirse en propietario.
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De acuerdo a los resultados, se reconoce en la doctrina y en la propia legislación nacional que, las medidas legales, en general, constituyen mecanismos de seguridad jurídica, las cuales pueden ser adoptadas a efectos de salvaguardar los derechos de los contribuyentes, tales medidas también, tienden a asegurar el pago de una obligación. Según todo lo analizado se tiene que los perjuicios serian: la inexistencia de medidas legales que hagan de conocimiento al primer contribuyente; prescripción adquisitiva de dominio debido a la acción fraudulenta; la pérdida de tiempo del verus dominus ante la necesidad de recurrir al poder judicial; y, la pérdida de dinero del verus dominus por los gastos en su defensa de mejor derecho de propiedad. Según Romero (1997), el estado tiene como función el establecimiento de medidas legales que aseguren los derechos del contribuyente, esta deben ser acorde con los objetivos o propósitos específicos de la política fiscal planteada por el Gobierno Nacional, consideradas en el Marco Macroeconómico Multianual u otras disposiciones vinculadas a la gestión de las finanzas públicas. Además, faculta a los Gobiernos Locales, mediante Ordenanza, puedan crear, modificar y suprimir sus contribuciones, arbitrios, derechos y licencias o exonerar de ellos, dentro de su jurisdicción y con los límites que señala la Ley.
Según Albaladejo (1977) el derecho de propiedad (como cualquier derecho subjetivo) es un poder unitario, en el sentido de que concede sobre la cosa un señorío global, del que las distintas facultades (que frecuentemente la propia ley o la jurisprudencia o doctrina denomina derechos) o posibilidades de hacer (u omitir) respecto de la cosa (así, usarla, percibir sus frutos, modificarla, excluir a los demás de la misma, etc.) son solo manifestaciones. Así como si se dijese: sobre la cosa X se puede todo (derecho total), luego cabe (facultades) usarla, disfrutarla, modificarla, excluir a otros, enajenarla, etc. Hacer esta especificación tiene solo la utilidad de proporcionar una idea más detallada de adonde llega en esos puntos contemplados, el poder del propietario.
Puede evidenciarse que el ordenamiento legal-tributario debe reconocer medidas legales en el impuesto predial para evitar el perjuicio al verus dominus por duplicidad de pagos, atendiendo a que, en la recaudación del pago del impuesto predial, las
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municipalidades distritales donde se encuentra ubicado el predio, deben realizar una diferenciación entre el propietario, poseedor o tenedor, a fin de que no produzca un perjuicio para los contribuyentes, pues es importante reconocerlos correctamente para garantizar el principio de seguridad jurídica y la no afectación al derecho de propiedad. Cabanellas (1982), define al derecho de propiedad como: el que corresponde al dueño de una cosa para gozar, servirse y disponer de la misma según la conveniencia o voluntad de aquel. De la misma manera Cuadros () considera a la posesión, que la posesión es el aprovechamiento directo, de hecho, de derecho, del valor o de disfrute de una cosa. La doctrina ha definido al Impuesto Predial como un impuesto directo y de carácter real que grava el valor de determinados inmuebles de forma anual.
Conforme a la descripción y análisis realizados, se tiene que, la norma señala que el contribuyente del Impuesto Predial es el propietario del inmueble y que el encargado de recaudar, administrar y fiscalizar este impuesto es la municipalidad distrital, no existe norma que faculte a la municipalidad a calificar la calidad de propietario de los inmuebles a efectos de no inscribirlo en el Registro o Padrón de Contribuyentes y recepcionar su Declaración Jurada del Impuesto Predial.Por lo tanto, la Municipalidad no puede negarse a inscribir en el Registro a los contribuyentes del impuesto predial de un inmueble, ni a recibirle la respectiva declaración jurada de autovalúo, lo que representa una grave vulneración a los derechos fundamentales de la persona, y con ello una grave afectación al verus dominus. Por ello, según García (2007), el Impuesto Predial es un impuesto directo y de carácter real que grava el valor de determinados inmuebles de forma anual. En efecto, es un impuesto sobre la propiedad que intenta gravar a quien tenga su titularidad jurídica, cuyo hecho imponible está constituido por la titularidad de los bienes inmuebles de naturaleza rustica y urbana en el respectivo territorio municipal. De acuerdo a lo señalado por la doctrina peruana, el Impuesto Predial constituye una modalidad de imposición al patrimonio. Más exactamente, el Impuesto Predial grava un elemento del patrimonio: el predio, es decir, el aspecto objetivo central del Impuesto Predial es el predio, siendo el que el sujeto debe acreitar4 la propiedad o
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posesión del bien a través de un documento válido para la obtención de los derechos correspondientes.
Sin embargo, a pesar de que, se establezca que, una persona puede solicitar la inscripción como contribuyente del Impuesto Predial o presente la respectiva declaración jurada de autovalúo, no implica que ésta se convierta en propietario del inmueble sino solamente contribuyente, por cuanto la municipalidad no es un ente facultado para atribuir o no la propiedad de un inmueble, es importante mencionar que, ello conlleva al inicio de un trámite judicial, lo que provoca también, un menoscabo al propietario del bien, por cuando implica la pedida de recursos personales y económicos, así como un atentado al principio de seguridad jurídica, el cual se entrelaza con el principio de legalidad, siendo que, muchas veces la protección al contribuyente se logra a través de uno u otro. Además, que el posesionario puede aprovechar esta oportunidad para realizar un proceso de prescripción adquisitiva de dominio y convertirse en el nue4vo propietario. Según Castañeda (2004), el Impuesto al Patrimonio Predial se aplica dentro de la jurisdicción de las Municipalidades Distritales, conforme al artículo 887º del Código Civil, son partes integrantes las que no pueden ser separadas sin destruir, deteriorar o alterar el bien. Según lo dispuesto por el artículo 10, el carácter de sujeto del impuesto se atribuirá de acuerdo a la situación jurídica configurada al 1 de enero del año a que corresponda la obligación tributaria. Cuando se efectúe cualquier transferencia, el adquirente asumirá la condición de contribuyente a partir del 1 de enero del año siguiente de producido el hecho.
Respecto del análisis los casos encontrados, se tiene que, el derecho de propiedad sobre los predios, es un derecho o facultad de poseer alguien algo y poder disponer de ello dentro de los límites legales. Se encuentra regulada en el artículo 923º del referido código y se establece que es aquel poder jurídico que permite usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien.A diferencia del posesionario, el propietario puede disponer del bien, puede por ejemplo venderlo, enajenarlo, etc. y si lo pierde puede recuperarlo a través de la acción reivindicatoria, la cual solo puede ser ejercida por el propietario más no por el poseedor. Es el impuesto que debe ser
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pagado en la municipalidad distrital donde se ubica el predio. Este impuesto se aplica a todos los predios urbanos y rústicos en base a su autovalúo. La importancia que tienen estos impuestos, es que son uno de los medios principales por los que el gobierno obtiene ingresos y permiten el desarrollo económico del país, gracias a ello se puede invertir en aspectos prioritarios como educación, salud, impartición de justicia y la seguridad, pobreza y el impulso de sectores económicos que son fundamentales para el país. De acuerdo a esos parámetros, es importante proteger el derecho a la propiedad con la finalidad de evitar problemas en cuanto a la determinación de los sujetos pasivos del tributo que implican el perjuicio al verus dominus por duplicidad de pagos. (Zolezzi, 1995).
Según Avendaño (1984), los caracteres del derecho de propiedad, como complemento de los atributos del propietario, configuran y delinean este derecho de propiedad como el más completo de los derechos reales. La doctrina señala cuatro caracteres: es un derecho real, es un derecho exclusivo, es un derecho absoluto y es un derecho perpetuo. Por ser un derecho real, la propiedad confiere a su titular las facultades de persecución y de preferencia, y además establece respecto de la cosa una relación directa e inmediata. Por ser un derecho exclusivo, la propiedad es erga omnes, esto es, se puede oponer a todos y excluye de su ámbito a todo otro titular. Por ser un derecho absoluto, la propiedad confiere a su titular todas las facultades posibles sobre un bien. Acá se insertan precisamente los atributos del propietario referidos en el acápite anterior. Y por ser un derecho perpetuo, la propiedad sólo se extingue cuando el bien desaparece o cuando es abandonado no así por el simple no uso del titular.
Cuando el propietario de un predio (sea persona natural, sucesión indivisa, sociedad conyugal, persona jurídica, u otros) se acerca a la Municipalidad de la jurisdicción donde se encuentra ubicado el predio que adquirió para poder registrarlo, la entidad edil le exigirá la presentación de un título que acredite la condición de propietario del mismo. Este documento puede ser un contrato privado de compraventa, una transacción judicial o extrajudicial, un contrato de permuta, un contrato de donación, dación en pago, sentencia que acredita el otorgamiento de título por prescripción
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adquirente de dominio, entre otras. En cuanto a los documentos que se deben presentar, estos deben cumplir requisitos específicos como; deben contar con las firmas de los contratantes; deben estar legalizados ante Notario Público, una minuta firmada por las partes contratantes, Escritura Pública otorgada por una Notaria, una ficha registral donde da cuenta de la inscripción de la partida electrónica del contrato de compraventa, un certificado de posesión otorgado por la municipalidad. Por tanto, el contribuyente deberá presentar documentación que compruebe su propiedad, para tal efecto no se considerará como tal un contrato preparatorio. No corresponderá considerar como contrato de transferencia de propiedad a los contratos preparatorios, los cuales en sí solo son contratos orientados a la firma de otro acuerdo por el cual si corresponde la transferencia de propiedad. (Sanabria, 2006).
La Municipalidad al no realizar distinciones respectos de los documentos presentados perjudica notablemente el derecho de propiedad, por ello no sería correcto que dicha entidad solo realice la inscripción de los predios exigiendo al propietario que se acerque el título de propiedad inscrito en los registros públicos o quizás la exigencia del contrato privado que cuente con minuta elevada a Escritura Pública. Lo antes indicado determina que existirán dos contribuyentes que acreditan propiedad del inmueble ante la misma entidad municipal y los dos serán obligados al pago del Impuesto Predial. Mientras esta situación no se produzca la exigencia del cobro del impuesto predial será obligatoria para ambas partes litigantes en la respectiva municipalidad, lo que genera una vulneración al verus dominus al propietario y un enriquecimiento indebido para la municipalidad. El derecho de propiedad sobre los predios, es decir, sobre los terrenos, las casas, los edificios y bienes similares es uno que usualmente se analiza desde el punto de vista del derecho civil clásico. Sin embargo, las categorías conceptuales del derecho civil, muchas veces importadas de otros países, no siempre llegan a engarzarse adecuadamente con el contexto socioeconómico de nuestro país. De ahí que se susciten diversos problemas sociales en torno a la propiedad predial: los asentamientos humanos y las posesiones informales, el crecimiento desordenado
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de la ciudad, las construcciones irregulares, el déficit de vivienda y de servicios básicos, etc. (Velásquez, 1997).
Del análisis en el derecho comparado, se tiene que, el impuesto predial en todos los Estados tiene carácter obligatorio y debe ser realizado por los contribuyentes ante la municipalidad en cuya jurisdicción se encuentra ubicado su Predio, en cuyo acto se declaran las características físicas del mismo. Actualmente se observa que en la legislación comparada se han realizado cambios normativos que vienen dando resultados positivos en la protección del derecho de propiedad, evitando de esa manera la transgresión al verus dominus por la duplicidad de pagos, además que ello permito otorgar una mayor seguridad jurídica a los contribuyentes. La doctrina extranjera precisa que el Impuesto Predial, como su nombre lo dice, es el gravamen que recae sobre la propiedad o posesión de predios. El objeto de esta contribución es el valor catastral del terreno y los sujetos obligados a su pago son los dueños o posesionarios del mismo según sea el caso. (De hoyos, 2016)
Según De Hoyos (2016), el impuesto predial, como su nombre lo dice, es el gravamen que recae sobre la propiedad o posesión de predios. El objeto de esta contribución es el valor catastral del terreno y los sujetos obligados a su pago son los dueños o posesionarios del mismo según sea el caso. Smolka & De Cesare (1993), indican que, El impuesto predial constituye, al menos potencialmente, la fuente más importante de recaudación local que podría utilizarse para brindar una infraestructura urbana y servicios públicos. Además, acreditamos que la parte del impuesto predial gravada sobre el valor del suelo aumenta la oferta de suelos con servicios en el mercado. Cabe señalar que este impuesto en algunos países es de recaudación de las Municipalidades en donde se encuentre ubicado el predio, mientras que en otros, es realizado por el gobierno central.
La mayor parte de las legislaciones prevé que es responsabilidad de los propietarios o poseedores declarar las alteraciones de las características físicas y/o los derechos de propiedad realizados en sus inmuebles. Sin embargo, esa obligación no se cumple o se cumple de manera incompleta en la mayoría de las situaciones. Por otro lado, también se puede observar que se está generando mayor cultura
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tributaria, púes los contribuyentes priorizan sus pagos, ya que los estados realizan programas de información o concientización sobre impuesto predial. Lo que conlleva a una mejor inversión de los tributos y con ello la ejecución de proyectos importantes y prioritarios, las cuales ayudan al desarrollo de sostenible de las ciudades. La potestad tributaria está subordinada a las normas constitucionales, siendo las Constituciones rígidas, es decir, sólo modificable por procedimiento especial y mediante el control de constitucionalidad de las normas legales por parte de los órganos judiciales. Como señala Villegas (2001), lo primero le otorga permanencia; lo segundo, efectiva vigencia. Al Poder Judicial le corresponde arbitrar sobre toda violación de garantías y derechos que la Constitución protege. La inconstitucionalidad puede provenir de leyes o actos que afecten las garantías constitucionales de los contribuyentes o la delimitación de potestades tributarias entre Nación y provincias, Sin embargo, la inconstitucionalidad no es controlada de forma abstracta o general, sino que la invalidez que declara el Poder Judicial está limitada al caso planteado, dejando sin efecto la norma o el acto respecto únicamente a las partes intervinientes en el pleito.
En base a todo lo analizado, se realizó una propuesta legislativa a fin de proporcionar un mejor tratamiento en el impuesto predial para que no vulnere al verus dominus a causa de la duplicidad de pagos. Por lo tanto, al implementar esta modificatoria se pretende salvaguardar el derecho fundamental que tiene todo contribuyente respecto de su propiedad, al informarles acerca de aquellos que la