D. Políticas de promoción de la IED
1. Distintos tipos de políticas de promoción de la IED en el Caribe
En Bartels y De Crombrugghe (2009, pág. 2), se afirma que las políticas de promoción de la IED están destinadas, en el mejor de los casos, a modelar —o incluso a distorsionar— el entorno económico del país anfitrión para atraer y retener niveles más altos de IED que aporten valor agregado. Las políticas de promoción de la IED pueden incluir una amplia gama de medidas, que se pueden dividir en cuatro tipos diferentes:
• Políticas centradas en mejorar el entorno comercial en general, que benefician tanto a los productores nacionales como a los extranjeros. Como ejemplos de estas políticas, se pueden citar la reducción de las
21 Este modelo está inspirado en Blomström y Kokko (2003), que analiza el marco conceptual en el que se produce la IED. Difiere en cierta medida del esquema de UNCTAD (2012b), que se centra de manera más clara en la coherencia de las políticas y en la sostenibilidad del desarrollo.
barreras burocráticas para el establecimiento de un negocio, las mejoras judiciales mediante la garantía de los derechos de propiedad y el aumento del nivel de seguridad en las regiones que lo precisen.
• Políticas centradas en eliminar o reducir los obstáculos que afectan de manera específica a los inversionistas extranjeros. Entre ellas, pueden encontrarse la liberalización de las políticas migratorias para los trabajadores extranjeros, las garantías de ausencia de discriminación entre proveedores nacionales y extranjeros en las adquisiciones gubernamentales y la celebración de acuerdos de doble tributación con otros países.
• La promoción activa de inversiones a través de una agencia de promoción de inversiones, centrada en resolver las asimetrías informativas entre inversionistas extranjeros y nacionales. Incluye, por ejemplo, la apertura de oficinas comerciales en países extranjeros, tanto para proporcionar información comercial a posibles inversionistas como para ayudar a esos inversionistas a superar los retos de invertir en una nueva área. • Políticas que emplean medidas financieras para estimular la IED, principalmente exenciones tributarias de
distintos tipos o exenciones de los derechos de importación y exportación. Sin embargo, algunas medidas muy costosas desde el punto de vista económico también incluyen subvenciones o subsidios generosos para el inicio o la continuación de ciertas inversiones.
Es probable que el primero de estos tipos de políticas (la mejora del entorno comercial general) tenga un impacto más fuerte en el crecimiento económico, ya que estimula tanto la inversión nacional como la extranjera. Hace mucho tiempo que este enfoque se utiliza en el Caribe, lo que ha hecho que los impuestos sobre la renta y a las empresas sean muy bajos en numerosos países (por ejemplo, en las Bahamas no existe el impuesto sobre la renta), pero casi nunca se ha ido más allá del aspecto financiero del entorno comercial. Según el informe Doing Business2015 (Banco Mundial, 2014), la mayoría de las economías caribeñas no tienen un puesto muy alto en la clasificación de facilidad para hacer negocios. En el gráfico II.8, se muestra que solo Jamaica, que ostenta el puesto 58º en el mundo, tiene un desempeño sustancialmente mejor que el promedio de América Latina y algunas de las economías del Caribe están entre las peores del mundo en este aspecto. Los puestos en la clasificación de Haití (180º) y Suriname (162º) pueden entenderse mejor si se consideran los de algunos países devastados por la guerra como el Iraq (156º), el Sudán (160º) y la República Árabe Siria (175º). Claramente, el Caribe está muy por detrás del resto del mundo en sus esfuerzos por reducir las barreras burocráticas y mejorar la eficiencia judicial.
Gráfico II.8
El Caribe (economías seleccionadas): puntuación y puesto en la clasificación mundial de distancia a la frontera a
con respecto a la facilidad para hacer negocios, 2015
0 10 20 30 40 50 60 70
Haití Suriname Granada Guyana Saint Kitts y Nevis Belice Barbados San Vicente y las Granadinas Santa Lucía Bahamas Dominica América Latina Antigua y Barbuda Rep. Dominicana Trinidad y Tabago Jamaica Puesto 58 79 84 89 91,8 97 97 100 103 106 118 121 123 126 162 180
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, Doing Business 2015: más allá de la eficiencia, Washington, D.C., 2014.
a El indicador del informe Doing Business está compuesto por varios subindicadores, cada uno de los cuales tiene un valor máximo de 100 para el país con el mejor desempeño,
que se denomina la frontera. Por lo tanto, una puntuación de 60 supone que el país está un 40% por debajo del país con mejor desempeño en ese subindicador. La calidad de la gobernanza en el Caribe es relativamente alta en comparación con otras regiones con un nivel de desarrollo similar. De entre los elementos de gobernanza analizados en Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2009), la calidad regulatoria debería recibir una atención especial por parte de los gobiernos caribeños, ya que tiene una influencia directa en el entorno comercial que los inversionistas extranjeros necesitan para prosperar.
Debido al tamaño relativamente pequeño de las economías del Caribe, cada medida política individual que se tome puede marcar una diferencia práctica significativa en las operaciones cotidianas de los inversionistas extranjeros. Por
lo tanto, monitorear las experiencias de los inversionistas e intentar solucionar los cuellos de botella encontrados por esos inversionistas siguen siendo tareas importantes para los organismos de promoción de la inversión. Los gobiernos también podrían hacer más para fomentar la creación de capacidades en sus respectivos países. Los inversionistas extranjeros suelen buscar lugares donde los mercados nacionales puedan proporcionar los insumos que necesitan, un aspecto en el que las economías del Caribe no siempre están a la altura de las expectativas. Si bien el nivel de educación es relativamente alto, las aptitudes de los trabajadores no están suficientemente desarrolladas como para satisfacer las necesidades del mercado laboral. De forma similar, muchas economías no tienen los productores locales de insumos intermedios que necesitan los inversionistas. Además de incrementar el atractivo de una economía para los inversionistas, el fomento de la producción de bienes intermedios también aumenta la calidad de las cadenas locales de valor y, por lo tanto, los beneficios que se derivan de la IED.
El segundo tipo de políticas de promoción de la IED está relacionado únicamente con los inversionistas extranjeros. En 1994, todos los miembros de la Comunidad del Caribe (CARICOM) excepto Suriname firmaron un acuerdo de doble tributación entre ellos. Como ya se ha indicado (véase el gráfico II.5), el tamaño de las redes de tratados tributarios es diferente para cada país. Aunque la mayoría de los países han celebrado acuerdos de doble tributación con sus socios inversionistas principales (Estados Unidos, Países Bajos y Reino Unido), el fortalecimiento de la red de acuerdos de doble tributación podría proporcionar incentivos adicionales para que los inversionistas consideren la posibilidad de invertir en ciertos lugares. Con respecto a las políticas relativas a los trabajadores emigrantes y a las cláusulas de no discriminación en las adquisiciones gubernamentales, la región sigue mostrando un cierto retraso. Solo Belice tiene una normativa específica que permite que los inversionistas extranjeros se beneficien de una flexibilización de las restricciones a la inmigración. De manera similar, pocos de los gobiernos de la subregión garantizan la igualdad de oportunidades para las empresas extranjeras y domésticas en lo relativo a las adquisiciones gubernamentales. En Volosin (2012), se comparan los procedimientos de compra en los diferentes países de América Latina y el Caribe. Según los resultados obtenidos, solo en el 38% de los países del Caribe se estipula la utilización de procesos competitivos como regla general, mientras que en América Latina en torno al 58% de los países lo hacen. Los criterios de evaluación utilizados en las compras de organismos públicos no están especificados o están insuficientemente especificados en 10 de 13 países del Caribe, mientras que en los otros países esa proporción es de 5 entre un total de 19 países. Las excepciones positivas en el Caribe son Antigua y Barbuda, Granada y Jamaica. Mejorar estas características no financieras de las políticas de promoción de la IED podría contribuir a estimular las inversiones, por ejemplo, en infraestructura, cuyos beneficios tienen una probabilidad especialmente alta de provocar un efecto de difusión hacia el resto de la economía. Las políticas no financieras de promoción de la IED tienen la ventaja añadida de que resultan menos costosas que las financieras. Los programas de ciudadanía por inversión son otro ejemplo interesante de una política no financiera de promoción de la IED dirigida específicamente a los inversionistas extranjeros. Estos programas, cuyo pionero fue Saint Kitts y Nevis en 1984, seguido más tarde tanto por Dominica como por Antigua y Barbuda, proporcionan a los inversionistas la ciudadanía del país receptor a cambio de una inversión (o donación) relativamente pequeña. En Saint Kitts y Nevis, el programa es uno de los medios principales para financiar gran parte de la inversión en infraestructura turística, ya que las personas interesadas adquieren 400.000 dólares en participaciones en nuevos desarrollos turísticos a cambio de derechos de uso y la ciudadanía. Se considera que este programa ha tenido un gran éxito para atraer inversionistas tanto de largo como de corto plazo, principalmente de Asia, Oriente Medio y la Federación de Rusia.
Los programas de ciudadanía por inversión tienen también algunas posibles desventajas. Puesto que la ciudadanía de los países de la OECO y de la CARICOM implica ciertos derechos de movilidad en otros Estados, estos programas pueden suscitar la suspicacia de algunos países cercanos, a pesar de que esos países también podrían beneficiarse de las inversiones. En segundo lugar, una de las ventajas de ser ciudadano de Saint Kitts y Nevis (o de otros países de la CARICOM) es la posibilidad de viajar sin visado a muchos países, en particular a los Estados Unidos. En consecuencia, los Estados Unidos no ven con buenos ojos que se otorgue la ciudadanía a personas que podrían suponer una amenaza para el país. Gracias a unas comprobaciones de antecedentes supuestamente muy cuidadosas, hasta ahora no ha habido muchos problemas, pero la región sufriría un gran golpe si los Estados Unidos retirasen el privilegio de acceso sin visado a los ciudadanos de la CARICOM23. Finalmente, como muestra el hecho de que Antigua y Barbuda y Dominica hayan creado sus propios programas de ciudadanía por inversión, los beneficios son tan evidentes que
23 Saint Kitts y Nevis ha recibido una advertencia de los Estados Unidos en este sentido y el Canadá ha establecido la necesidad de un visado para sus ciudadanos, debido a un incidente con una persona con pasaporte del país.
el mercado de la ciudadanía ha atraído la competencia de otras jurisdicciones, con la consiguiente reducción de los precios. Dominica, por ejemplo, solo requiere una inversión de 100.000 dólares, lo que convierte su programa en el menos costoso del mundo. Granada solía tener un programa de ciudadanía por inversión que solo requería la inversión de 40.000 dólares, pero el programa se eliminó después de los ataques del 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos. El nuevo programa de Granada, iniciado en 2013, está supuestamente limitado a inversionistas a los que se invita a solicitar la ciudadanía de manera específica. Un posible problema de los programas de ciudadanía por inversión consiste en que la adquisición de terrenos en islas pequeñas con un territorio muy reducido podría provocar que los precios subieran más allá de las posibilidades de pago de la población.
El tercer tipo de política de promoción de la IED se basa en el papel desempeñado por los organismos de promoción de la inversión. Se trata de un aspecto de las políticas de promoción que plantea un desafío, ya que muchas de las economías consideradas son relativamente pequeñas y, por lo tanto, no pueden permitirse grandes campañas informativas y podrían encontrar dificultades para atraer trabajadores calificados. Esta circunstancia es desafortunada, ya que en la bibliografía (por ejemplo, Harding y Javorcik, 2011) se señala que el uso de los organismos de promoción de la inversión podría ser la forma de incrementar la IED con la mejor relación costo-eficiencia. El enfoque adoptado por el Foro del Caribe del Grupo de los Estados de África, del Caribe y del Pacífico (CARIFORUM) podría considerarse un plan de acción para regiones similares. En 2007, creó la Asociación Caribeña de Organismos de Promoción de la Inversión, una sola institución que promueve los intereses de los 19 miembros. Esto se lleva a cabo a través de dos canales principales. En primer lugar, al actuar en conjunto, los miembros pueden aumentar su capacidad comprando juntos los insumos necesarios (como por ejemplo bases de datos) y realizando sesiones de capacitación. En segundo lugar, la Asociación Caribeña de Organismos de Promoción de la Inversión utiliza un enfoque regional de la promoción, al reconocer el hecho de que las empresas suelen elegir una región antes de establecerse en un país específico. De esta forma, los organismos de promoción de la inversión de cada país no necesitan adoptar ese enfoque tan amplio en sus propias actividades.
Por desgracia, al igual que en otras regiones y excepto por una reducida bibliografía académica, apenas hay datos de análisis formales sobre la eficacia y el impacto real de estos organismos en la IED recibida. Muchas de las economías son demasiado pequeñas como para mantener organismos de promoción de la inversión con una capacidad suficiente para realizar todas las tareas propias de estos organismos en países más desarrollados. Además, hay grandes diferencias de una economía a otra en cuanto a la percepción del valor de los servicios de promoción de la inversión por parte de los inversionistas. Una entidad como el Saint Kitts Investment Promotion Agency (SKIPA) es capaz de proporcionar en un solo lugar todos los servicios relacionados con la inversión, algo que es muy apreciado por los inversionistas que hacen uso de esos servicios. En cambio, hay países donde los servicios de promoción de la inversión son una mera actividad secundaria de otro organismo estatal.
La cuarta modalidad de políticas de promoción de la IED es también la más importante: los incentivos financieros. Los gobiernos caribeños se muestran muy activos en este ámbito. Entre los incentivos financieros más comunes se encuentran los siguientes:
• Impuesto sobre la renta: Todas las economías proporcionan algún tipo de desgravación fiscal en relación con el impuesto sobre la renta (excepto en el caso de las Bahamas, donde no existe el impuesto sobre la renta), pero lo hacen de maneras muy diferentes, siendo la más común una exención completa durante 15 años. Mientras que unas economías limitan las exenciones a sectores específicos y otras, como Belice, solo otorgan las exenciones en zonas francas especiales, también hay algunas economías en las que las exenciones se otorgan sin restricciones. • Impuesto sobre los dividendos: La mayoría de las economías que tienen algún tipo de retención sobre los
dividendos también otorgan una exención a los inversionistas extranjeros, aunque esta exención suele terminar entre 10 y 20 años después de la inversión.
• Derechos de aduana sobre los materiales importados:Casi todas las economías otorgan algún tipo de reducción o exención para los productos y materiales importados que sean necesarios para una nueva inversión. Los Estados miembros de la OECO, en particular, suelen conceder exenciones completas sin límite de tiempo. Algunas economías tienen una normativa muy específica con respecto a la importación de vehículos que puede beneficiar a personas o empresas concretas. En Jamaica, por ejemplo, la importación de vehículos agrícolas disfruta de una exención tributaria.
• Impuesto sobre los bienes inmuebles: Los regímenes tributarios relativos a los bienes inmuebles son muy diferentes en las diversas economías. En Guyana, por ejemplo, no hay desgravaciones fiscales con respecto al impuesto sobre bienes inmuebles. En cambio, en muchos Estados miembros de la OECO los inversionistas pueden acogerse a una exención completa de este impuesto durante 15 años.
• Otros incentivos financieros: Además de lo indicado anteriormente, hay otras normativas en países específicos destinadas a lograr que sus economías resulten más atractivas para los inversionistas extranjeros. Estas normativas suelen eximir a los inversionistas extranjeros de los controles cambiarios, y también suelen reducirse o eliminarse los impuestos de timbres y estampillas sobre la adquisición de terrenos. Algunas de las economías de la región también proporcionan subvenciones para la capacitación específica o para la investigación y el desarrollo (por ejemplo, Jamaica y Granada) o incluso subsidios para arrendar espacio de oficinas (Barbados). También se ofrecen a los inversionistas amortizaciones fiscales aceleradas.
Resulta evidente que los incentivos disponibles en la región son muy generosos. Además, las condiciones para beneficiarse de ellos no suelen ser estrictas. Si bien estos incentivos son específicos para ciertos sectores en algunos países (a menudo centrados en el turismo, las manufacturas o la agricultura), solo unas pocas economías tienen criterios estrictos para poder acceder a ellos. Barbados, por ejemplo, exige que las fuentes de financiación sean externas, mientras que Belice requiere que las empresas creen empleo, transfieran aptitudes y consigan divisas como condición para recibir subsidios. Muchos gobiernos establecen “preferencias“ con respecto a la inversión extranjera, aunque no se trata necesariamente de requisitos estrictos y la mayoría han señalado diversos objetivos relativos a la creación de empleo o al fomento de la entrada de divisas.
Numerosas economías caribeñas proporcionan una exención tributaria completa para los inversionistas en actividades orientadas a la exportación. El sector de los servicios empresariales a distancia está prácticamente exento de cualquier impuesto sobre la renta. Incluso los sectores extractivos, que en la mayoría de las otras regiones están sujetos a normativas tributarias más estrictas, que suelen incluir regalías, se benefician de incentivos en el Caribe. El sector de la minería de la bauxita en Jamaica disfruta de ventajas fiscales. Guyana impone unas regalías modestas (5%) a la minería de oro y exime de ellas a la bauxita. La única gran excepción es el sector del petróleo en Trinidad y Tabago, donde las empresas privadas (la mayoría extranjeras) celebran con el gobierno contratos de participación en los ingresos, que se negocian caso por caso y proporcionan al gobierno unos ingresos sustanciales. En Suriname, la compañía petrolera nacional, Staatsolie, sigue desempeñando un papel significativo en la explotación de las reservas del país y cualquier participación extranjera se produce estrictamente bajo su liderazgo.
A las generosas exenciones tributarias establecidas en virtud de ley, los gobiernos añaden otras exenciones discrecionales para algunas empresas. Como resultado, a menudo hay una gran incertidumbre sobre los tipos de incentivos disponibles para los inversionistas y una significativa flexibilidad para los encargados de tomar decisiones, que no necesariamente incrementa la eficacia de los planes de incentivos. En Haití, esta situación ha sido señalada por los inversionistas como su principal preocupación en relación con el entorno comercial. El aumento de la transparencia en la asignación de incentivos financieros debería ser un objetivo en sí mismo, ya que también lograría una distribución más eficiente de recursos escasos (Goyal y Chai, 2008). El Gobierno de Jamaica, por ejemplo, ha dado un paso en esta dirección con una ley general de incentivos fiscales aprobada en diciembre de 2013, que sustituye a todos los incentivos tributarios existentes y prohíbe nuevas exenciones discrecionales. A pesar de los generosos incentivos, a menudo la IED en la región se traslada a otros lugares exteriores a ella cuando expiran esos incentivos.