Comercio Exterior Argentino (1963-1966) en millones de U$S-
LA CUESTIÓN DE LA REPÚBLICA DOMINICANA
2.1. Los dos puntos de una decisión y una definición
Para la Argentina, la intervención generó dos puntos: el voto en la Comisión de la OEA que creó la Fuerza Interamericana de Paz (FIP) y el envío de tropas, y entre ellos la redefinición del concepto de soberanía.
2.1.1. La formación de la FIP
Frente a la intervención unilateral norteamericana, Chile pidió la convocatoria a una reunión de consulta, evitando así “la aplicación del TIAR y de posibles medidas coercitivas.” [PUIG, 1983, 108] Inicialmente se tomaron tres resoluciones: La primera resolución instituyó una comisión especial, de la que Argentina formó parte; la siguiente hizo un llamado urgente de ayuda a la República Dominicana para establecer las condiciones para una salida institucional; y la tercera resolución recomendó la formación de
130 A diferencia de otros casos (Guatemala y Cuba), se utilizó un mecanismo de intervención unilateral y la
confirmación de la llamada “Doctrina Johnson”, por la cual Estados Unidos se alejó de la Alianza para el Progreso y se definió por sostener tanto a regímenes antidemocráticos como acciones contrarrevolucionarias.
131 Fragmento del discurso de Lyndon B. Johnson ante la intervención en República Dominicana, 2 de mayo de
1965 [PLA, 1971, 154]
132 Un dato importante es que un año antes, por un memorandun de seguridad nacional, los programas para
evacuación y protección de ciudadanos norteamericanos en áreas de peligro en el extranjero pasaron a depender de la Secretaría de Estado y de Defensa. [MSAM 299 del 24 de mayo de 1964]
133 Fragmento del discurso de Lyndon B. Johnson ante la intervención en República Dominicana, 2 de mayo de
una Fuerza Interamericana de Paz (FIP) para intervenir y controlar la situación en Dominicana, bajo el comando de un general brasileño.134
Esta situación puso al gobierno de Illia frente a las mismas perplejidades que afectaron al gobierno de Frondizi ante el caso cubano, entre las posiciones latinoamericanistas de fuerte impugnación del accionar norteamericano y las occidentalistas, condescendientes y laudatorias hacia ellas. Este debate se encontraba inmerso en el principal problema de la política exterior argentina de esos años, que era la actitud norteamericana. Esta pretendía lograr “una conversión total hacia la nueva metrópoli” que consistió en “arrasar con la singularidad argentina, con su centenaria tradición del principio de no intervención.”[FIGARI, 1993, 195]
Un dato para nada menor es que Zavala Ortiz apoyó la firma del Tratado de Río y el bloqueo a Cuba. Como señala Figari, el caso dominicano:
Era el fin de una variable tradicional de la política exterior argentina, de la actuación de una constante en las relaciones argentino-estadounidenses: el principio de no intervención. Es el principio de un nuevo alineamiento, visto con reticencia por parte de Argentina, cuyo proceso había comenzado con el siglo pero que evidentemente se aceleró
durante la Segunda Guerra Mundial. [Ibidem, 196]
Pero también es cierto que la actitud argentina no fue absolutamente alineada, sino que buscó una diferenciación:
(...) Si bien el alineamiento con respecto a Estados Unidos tiene su punto de inflexión con el consentimiento de la intervención del TIAR en las cuestiones de Santo Domingo. La implementación de las prácticas de país satélite disciplinado se producirá a partir de la gestión de la Revolución Argentina. [Ibidem, 198]
La actitud de Zavala Ortiz estuvo muy condicionada por su percepción del problema y tiñó la primera acción del gobierno en torno a la crisis, la aceptación de la formación de una Fuerza Interamericana de Paz. Puede observarse cierta consonancia entre esta postura y la manera de tratar al concepto de intervención:
(...) aunque nadie lo analice de igual modo existen ciertos tipos de agresión
armada [como las acciones subversivas] que son asimiladas con el ataque armado. Esto
cambia anteriores declaraciones doctrinales pero mantiene firme y totalmente uno de los principios básicos de la política internacional argentina. [HECHEN, 1969, 319]135
Esta actitud del Canciller, para algunos analistas, como Osiris Troiani, llevó a sustituir “el sistema jurídico regional (comprendido por el Capítulo VIII de la Carta de Naciones Unidas), por un bloque político militar, ofensivo-defensivo (en lo que ha venido a
transformarse la OEA, exactamente como la NATO o el Pacto de Varsovia).” [TROIANI,
1967, 120] Mas allá de la exageración de esta posición, no es la única que analiza la situación:
El principio de no intervención fue una piedra clave en el desarrollo de su política
[del gobierno de Illia], especialmente referido a la injerencia unilateral. Por el contrario mantuvo una posición favorable a la acción colectiva, proceso que muchos califican sin precisión jurídica como intervención colectiva. En mi libro Orden y Desorden Internacional preciso las diferencias. Este tipo de conducta se reflejó en su apoyo a las resoluciones colectivas sobre el problema, como también en la condena a Castro porque
134 La posición brasileña se debía al realineamiento de su política exterior, llevado a cabo por la dictadura
instaurada en 1964, cual “se puso rápidamente en evidencia por su participación en la ocupación de la República Dominicana.” [JAGUARIBE, 1973, 223-224]
135 Esto no es exclusivo de esta administración: como señala el mismo Hechen, existen “diversas interpretaciones
y diferencias en la aplicación” de los principios tradicionales de nuestra política exterior, de acuerdo con cada administración. [HECHEN, 1969, 318]
eran sanciones colectivas y tenían por fundamento sus injerencias indebidas en otras jurisdicciones.136
Este “misterioso voto argentino”, según la expresión de este periodista, combina las tres hipótesis. El Canciller aceptó e impulsó la formación de la Fuerza de Paz e instruyó a los delegados Ricardo Colombo, de origen balbinista, y Hugo Gobbi, más cercano a él, en tal sentido. Ante la oposición del primero, lo alejó porque “no estaba decidido a votar por la fuerza regional de policía” 137, enviándolo a Santo Domingo y Buenos Aires, y dejó a Gobbi en la representación argentina de la OEA, quien votó a favor de la propuesta de intervención multilateral en el conflicto: “ayudó a conseguir los dos tercios necesarios para que se creara la Fuerza Interamericana y cristalizar, así la acción colectiva.” 138 De
este modo, “Zavala Ortiz pudo poner a su presidente y al Congreso ante un hecho
consumado.” [TROIANI, 1967, 123-5]
Gobbi contradice esta lectura, poniendo a los miembros de la Comisión en una posición más cercana a los Estados Unidos:
(...) Lamentablemente la Comisión [del Consejo de la OEA] estuvo fuertemente influenciada por la opinión de Washington, que buscaba legitimar su conducta. Justificó en cierta medida la intervención americana, ya que la injerencia pasaba de ser razonable como instrumento de protección del orden(...) Con posterioridad recomendó la creación de una fuerza interamericana. La solución a favor de multilateralizar la fuerza fue celosamente defendida por Zavala Ortiz y creo que fue una decisión inteligente y correcta, tanto en el plano substancial como en el referente al no respaldar al delegado dominicano (...) Mientras la Comisión, integrada por Colombo, mantenía la legalidad del representante del gobierno dominicano, Gobbi argumentó de acuerdo con el Canciller Zavala Ortiz que no era un representante legal(...)139
Mientras que esta primera parte de la cuestión estuvo limitada al círculo interno de la estructura decisoria y a la burocracia diplomática, la segunda parte encontró a muchos más actores interviniendo en la resolución de la acción. Muy ilustrativo resulta el editorial de La Nación del 11 de mayo:
Los párrafos dedicados por el doctor Zavala Ortiz a la inconsulta intervención de los Estados Unidos son objetivamente, exactos (...) Pero lo más trascendente de la posición que resulta del mencionado discurso radical no en la caracterización de facetas parciales del fenómeno sino en los puntos relativos a la solución del conflicto (...) El pensamiento del Poder Ejecutivo, expresado a través de su ministro de Relaciones Exteriores, suscita aprobación, al menos en cuanto a los fines. En efecto, la Argentina no debe regatear ninguna clase de cooperación, siempre que ella sea aceptada por los dominicanos (...)140
Encontramos un análisis bibliográfico de los sucesos en el texto de Cisneros y Escudé. Allí se señalan, en torno a la creación de la FIP, tres posiciones: la primera es la de Potash, Lanús y Sánchez: se señala que fue una decisión de Zavala Ortiz, quien instruyó a la delegación de la OEA –Ricardo Colombo y Hugo Gobbi- para que votaran la formación
136 Entrevista realizada al Embajador Hugo Gobbi el 4 de noviembre de 2002. La distinción mencionada se refiere
al siguiente concepto: “las acciones multilaterales sólo pueden ser fruto de una acción colectiva generada por un organismo legal especifico (...) El carácter de acción colectiva no está regido por expresiones lingüísticas, derivadas del significado lato del adjetivo ´colectivo´, sino por la Carta que regula el tema especifico. Es claro entonces que, desde el punto de vista jurídico, una acción o conducta mono o pluriestatal sin su correspondiente apoyo del órgano multilateral especifico, no solo constituye un comportamiento violatorio, sino que además tiene un carácter distinto y se debe denomina unilateral.” [GOBBI, 2002, 74]
137 El relato de Primera Plana al respecto es muy ilustrativo de la jugada del Canciller:
Cuando esa misión salió de USA, el balbinista Ricardo Colombo, Zavala Ortiz, siguió llamándole de investigación; él sabía que era una misión de paz y debía cumplir en Santo Domingo un cometido político, como el de concretar una tregua entre los dos bandos en pugna. Para que Colombo votase a favor de esa iniciativa y aceptase presidir el núcleo, fue obligatorio que recibiera instrucciones de su gobierno que Zavala Ortiz no ignoraba, sea porque él las impuso al Presidente Illia, sea porque participó de los conciliábulos de alto nivel que gestaron la actitud. [Primera Plana, N° 130, Buenos Aires, 11 de mayo de 1965, 7]
138 Primera Plana, N° 133, Buenos Aires, 25 de mayo de 1965, 10-2. 139 Entrevista realizada al Embajador Hugo Gobbi el 4 de noviembre de 2002. 140 La Nación, 11 de mayo de 1965, 6.
de la fuerza; la segunda, la del Embajador Colombo, que indica que Gobbi la votó sin esperar que regresara de Buenos Aires por indicación del Canciller; y la de Zavala Ortiz, según la cual Illia dio el “visto bueno a la posición que finalmente adoptó la delegación argentina.” [CISNEROS y ESCUDE, XIII, 408/9]
La formación de la FIP causó rechazo tanto dentro como fuera del gobierno lo que llevó a no integrar esa fuerza multilateral. Esa actitud generó efectos internos y externos. Esta situación marcó una dificultad muy grande en el país, que se refleja en la bibliografía. Si bien el gobierno aceptó el planteo de multilateralizar la intervención, no ocurrió lo mismo respecto del envío de tropas, ya que se había generado un doble debate: por un lado dentro del gobierno; y por otro, con la oposición y las Fuerzas Armadas. Mientras el Canciller y los militares estuvieron a favor, el Presidente, los parlamentarios del oficialismo y la oposición rechazaron dicho envío. [CISNEROS y ESCUDE, 1999, XIII, 409] Lanús [1984, II, 206-8], Paradiso [1993, 149] y Miranda [1994, 5] hacen hincapié en que no todos compartieron la idea del Canciller de multilateralizar el conflicto.
En cambio, Paradiso ubica la acción del gobierno radical en tensión generada por los sucesos dominicanos:
La Cancillería trató de mostrar una posición equidistante sin resignar el
sostenimiento de los principios de no intervención y autodeterminación, pero emparejando la censura a la injerencia de los Estados Unidos en la república centroamericana con el repudio muy sincero de los métodos de agresión propios de la guerra revolucionaria y los intentos de penetración de países marxistas de la región o extrarregionales. Su titular tuvo que hacer enormes esfuerzos para demostrar que la fuerza interamericana no significaba una tácita convalidación de las conveniencias estadounidenses, sino lo que a su juicio constituía la única alternativa realista capaz de eludir el callejón hacia el que parecía encaminarse el episodio, reemplazando la intervención unilateral por una acción colectiva que tendría más chances de garantizar los intereses dominicanos (...)
La posición del gobierno era muy poco confortable y su capacidad de maniobra
en extremo reducida (...) [PARADISO, 1993, 149]
La actualización del principio de no intervención, con respecto a la acción de grupos insurgentes, y el interés por mostrar una política autonomista, distanciándose de Washington, aparecen como datos dignos de mención para este autor.
En este marco institucional, un análisis particular merece la posición del gobierno respecto del principio de no intervención ante el caso de Santo Domingo. Ya hemos señalado cómo en 1964 existía la predisposición para solucionar los problemas de los países americanos.
2.1.2. El replanteo de la concepción de soberanía
Como ya apuntamos, una parte de la bibliografía se inclina a pensar que este replanteo es producto del escaso margen de maniobra interno y externo141, aunque también
están quienes sostienen que era consecuencia de un "replanteo de la noción de soberanía como concepto político." [SOTILLO, 1993, 54 y ss.]
La situación era ambigua, ya que por un lado el gobierno autorizó la formación de una fuerza interamericana y por otro se negó al envío de tropas:
Hemos dado nuestro apoyo a la aplicación del contrato americano de asistencia recíproca, pero pensamos que si la asistencia merece darse en todos los casos de agresión o amenaza de agresión, también debe darse para corregir los males económicos y sociales que afligen a nuestros pueblos. [ILLIA, 1965, 10]
Por ello, se reivindicó la fórmula presentada en la IX Reunión de Consulta -por el caso venezolano-, en la que el derecho de no intervención fue calificado de "un eficiente
141 Es muy significativa la entrevista entre el nuevo Embajador soviético, Yri Olski, y el Presidente argentino: éste
le señaló “que la Argentina estaba muy interesada en tener relaciones con la URSS” porque “sería más fácil resistir la presión de los EE.UU. y también de Brasil”. [GILBERT, 1994, 220]
mecanismo defensivo" al considerar el "ataque armado(...) [a] los casos de agresión subversiva." Esta posición se relaciona con el hecho de que Illia evalúa "la existencia de un factor provocador permanente de la guerra(...) Es que (...) disfrazado de revolución o de mera actividad política (...) es políticamente subversivo." [Ibidem, 11]
En este replanteo de la noción de soberanía como concepto político, como lo sostuvo el Canciller, creemos ver un quiebre con la tradición yrigoyenista al aceptar una intervención multilateral. La esta concepción de no intervención era absoluta, estaba por encima de cualquier otro principio y ese fue uno de los motivos por los que rechazó la participación argentina en la Sociedad de las Naciones.
Por eso no creemos pertinente la aplicación del lema yrigoyenista: “Los hombres son sagrados para los hombres como los pueblos para los pueblos”, como lo interpreta Baquero Lezcano, ya que en este caso, al autorizar la formación de una fuerza multilateral, no garantiza “la igualdad de los pueblos” como “principio rector en las relaciones internacionales”, pues desvirtúa la soberanía originaria de los pueblos fundada “en la
libertad de las personas.” [BAQUERO LEZCANO, 1983, 9]
Existe claramente una inversión de la concepción yrigoyeniana, ya que la intervención colectiva se puso por encima de la no intervención, invención que produce un quiebre entre el pensamiento de Yrigoyen y la acción en Dominicana en 1965.
Creemos, como lo hizo Hechen en su trabajo, que si bien este principio forma parte de los lineamientos generales tradicionales, “existen diversas aplicaciones” en cada gobierno producto de una diversidad de interpretaciones sobre el mismo. [HECHEN, 1969, 318]
Un dato para nada menor es que las corrientes idealistas a principios de siglo XX excluían cualquier forma de intervención, como en el caso de Yrigoyen, pero los liberales institucionalitas la aceptan cuando están en juego los intereses y valores de la comunidad internacional. Esta aceptación es un punto imprescindible para cualquier política autonomista e idealista. [KOBER, 1990, 5 y PUIG, 1984, I, 78] La cuestión reside en determinar qué intereses están en juego para poder ubicar la acción del gobierno dentro de una política autonomista o que no lo sea.
Es evidente que la Guerra Fría, al fijar como prioridad la seguridad hemisférica, ocasionó una tensión en el tradicional principio de no intervención, como señala Krasner:
(...) Los principios y las reglas pueden ser lógicamente contradictorios. Las asimetrías de poder pueden alcanzar cotas muy elevadas. Principios ampliamente reconocidos y respaldados no siempre favorecerán los intereses de los gobernantes (...)
[KRASNER; 2001, 43] Llegando a que:
(...) ni la soberanía legal internacional ni la westfaliana constituyen un equilibrio perfecto, un equilibrio de Nash, ni se deben dar por supuestas. Los gobernantes han tenido razones para desviarse de la norma y han diseñado otras formas institucionales cuando les ha convenido para obtener objetivos (...) [Ibidem, 65]
De todos modos, estas desavenencias no le impidieron al Presidente Illia sostener en su mensaje al Congreso de 1966 que se había "afirmado y defendido" el principio de no intervención, aunque se lo hacía desde otro lugar, al aclarar que “si queremos defenderlo con eficiencia, y sobre todo con sinceridad, debemos tener en cuenta las diversas técnicas que han modificado las formas conocidas de la agresión convencional.” [ILLIA, 1966, 17]