R EFLEXIONES FINALES

Como se dijo al inicio de este trabajo, el Programa Nacional de Emergen- cia Educativa constituía para nosotros un programa-caso para aprender sobre el funcionamiento del aparato del Estado peruano y, específica- mente, en el sector educación. Se trataba de un programa con caracte- rísticas especiales que, en el estilo de una gran campaña en favor de los aprendizajes escolares, debía adoptar decisiones rápidas, agilizar múl- tiples gestiones, movilizar recursos humanos y financieros del sector y hacer partícipes de este esfuerzo a las diversas fuerzas sociales. Un programa de este tipo, planteado bajo los ejes de la movilización y la focalización, requería por un lado de un liderazgo firme, que tuviera convocatoria, apoyo social y legitimidad, pero requería también de objetivos y metas claras, de dirección y gestión eficientes, y de capaci- dad de llegada a los ámbitos y grupos con mayores necesidades edu- cativas.

Lejos de responder a esta plantilla, lo visto a lo largo del informe da cuenta de un proceso en el que el impulso que debió tener y soste- ner el programa se trabó en primer lugar en las altas esferas del siste- ma, pasó confuso y fragmentado por las instancias intermedias y llegó tarde y desdibujado a su destino final: las escuelas.

En efecto, para hacer posible su realización, los avances hacia la superación de la crisis educacional requerían tanto de medidas reno- vadas en el campo de la gestión pedagógica, como de cambios rele- vantes en la gestión institucional. Sin embargo, la secuela de decisiones erradas y poco pertinentes, la improvisación de medidas, la inexis-

tencia de metas concretas y posibles, el peso de la inercia que opera en el aparato público, la falta de financiamiento para el programa, el desconocimiento por parte de las autoridades centrales de las capaci- dades y condiciones de que disponen los funcionarios de los organis- mos intermedios, la difícil relación existente entre los distintos niveles del sistema socavaron las posibilidades de concreción exitosa del pro- grama de emergencia. Como lo hizo, probablemente, el carácter pasa- jero del interés de la autoridad gubernamental por atender de manera integral la severa crisis educativa.

En este contexto, se reprodujo con cierta facilidad una cadena de tropiezos. En los organismos intermedios, si en algún momento se sintió cierta presión por cumplir con los mandatos, era claro que no existían ni se dieron las condiciones para hacerlo debidamente. Fun- cionarios agobiados de tareas, desprovistos en muchos casos de infor- mación, de directivas claras, de capacidades y de recursos, no estuvieron en condiciones de atender las obligaciones que idealmente planteaba el programa de emergencia. Las indicaciones, orientaciones, evalua- ciones, capacitaciones, movilizaciones, construcciones escolares y super- visiones a las escuelas fueron quedando en la ruta, conforme se diluía la centralidad de la emergencia.

Por otro lado, visto "desde abajo", desde el ámbito de las escuelas focalizadas, la pertenencia al programa con excepción de los más escépticos despertó ciertas expectativas entre sus directores y docen- tes. La esperanza estaba depositada en que algo bueno llegaría: capa- citación, acompañamiento, mejoras en la infraestructura, más y mejores equipos, materiales educativos para el trabajo con los niños. Pero, en la mayoría de escuelas visitadas luego de casi dos años de declarada la emergencia, era poco lo que había llegado; siendo escuelas priorizadas en el marco del programa, no se trasformaron por la obtención de los esperados "apoyos", novedoso s y contundentes. Fueron más bien dos factores los que hicieron alguna diferencia: la iniciativa particular de directores y maestros para mejorar su trabajo o agenciarse alguna ayu- da en el ámbito local, y la difusión más sostenida del mensaje sobre la importancia de la lectura que venía dando el gobierno desde cierto tiempo atrás.

¿Fue la emergencia educativa una medida mediática? ¿Fue un episodio meramente político que buscaba salvar una coyuntura difícil o pretendió realmente constituirse en una política educativa de Esta- do? ¿Se hizo para ser puesta "en vitrina" o para revertir el deterioro educativo? En ese amplio rango de opciones se debaten las opiniones sobre lo que quiso ser y lo que fue la emergencia educativa en el Perú.

En cierto que la atención decidida y urgente de la situación educa- tiva era una necesidad de primer orden, a juzgar por los bajos niveles de rendimiento escolar. En ese contexto, la declaratoria de emergen- cia tenía entonces sentido. Sin embargo, cabe preguntarse si existían las condiciones para que esta decisión política se concretara.

En su XII Congreso Nacional Ordinario, realizado entre el 22 y el 25 de febrero del 2005, el SUTEP se manifestó con claridad respecto de la emergencia educativa. Tanto de la lectura de sus documentos, como de las intervenciones de los participantes, pudimos concluir que si bien es cierto reconocían la necesidad de declarar en emergencia la educación, estaban en desacuerdo con la implementación del Programa Nacional de Emergencia, al que consideraban "una medida meramente formal, politiquera y demagógica", "una medida de ma- quillaje" en vista de que no se le había asignado un presupuesto espe- cífico. La consigna aprobada en el evento del gremio magisterial fue "emergencia es sobre todo aumento del presupuesto", y aunque pue- de argüirse que esta fórmula no recogía la propuesta del programa ni la responsabilidad del magisterio en torno a los aprendizajes de cali- dad, no deja de ser cierto que se requieren más recursos para mejorar la educación.

Las expresiones de los delegados asistentes al congreso fueron sin duda muy duras:

La situación educativa actual tiene su explicación porque la crisis es genera- lizada y estructural. Desde 1821 venimos arrastrando todos los males. Todos los gobiernos han descuidado la educación. Actualmente la reforma educativa neo liberal que afrontamos agrava la crisis. Las medidas de maquillaje como la emergencia educativa no ayudan, mientras el presupuesto para educación siga siendo mínimo. Necesitamos mayor presupuesto para lograr la acción conjun- ta de las masas (delegado del Cusco).

La emergencia educativa es para engañamos, ahora que están actuando con la racionalización de plazas y el sistema único de planillas que significa cerrar escuelas en el área rural (delegado de Ucayali).

La emergencia es un montón de reuniones en la escuela, comisiones para formar, en verdad no hay papel ni para difundir las resoluciones, en cuestión pedagógica dice atender solo dos áreas del aprendizaje y esto no es positivo porque la educación debe ser integral (delegada de La Libertad).

En otro ámbito de la política educativa y también en el más alto nivel, el Consejo Nacional de Educación, abocado a la construcción del Proyecto Educativo Nacional y al trabajo para el largo plazo, con- tribuyó en el 2004 con la elaboración del documento para el Pacto Social de Compromisos Recíprocos por la Educación, pero mantuvo frente a la emergencia una posición crítica y claramente distante. Asi- mismo, el entusiasmo originalmente expresado por algunos sectores políticos y actores educativos se fue convirtiendo en escepticismo, ante la cantidad de rutas erráticas por las que transitó la emergencia en las diversas propuestas de lo que sería el programa. Por su parte, sectores del empresariado, en la línea de su trabajo de responsabilidad social de la empresa, acompañaron algunas acciones puntuales realizadas por el ministerio, aportaron con donaciones a la campaña de útiles escolares y junto con universidades, asociaciones civiles y personas naturales se esperó que asumieran un papel de mayor peso cuando el gobierno desactiva el programa de emergencia para convertir "la gran movilización nacional por la educación" en una actividad filantrópica voluntaria plasmada en la adopción de escuelas.

Volviendo entonces a nuestro punto de partida, ¿qué nos enseña esta experiencia sobre el funcionamiento del Estado? Sin pretender un análisis concluyente sobre lo sucedido, es posible señalar algunas certezas y extraer algunas lecciones sobre el particular.

Hay en primer lugar una dimensión estrictamente política que afectó, y afecta, las decisiones y acciones más razonables del sector educa- tivo. Muchas veces se ha dicho que la atención a la educación requiere de políticas de Estado y no de políticas de gobierno. La falta de continuidad, los cambios en la gestión, los intereses políticos inmediatos y la falta de perspectiva de largo plazo inciden en el éxito de los programas.

Respecto a la amplia movilización social que, según se suponía, de- bía estar en la base del programa de emergencia, las experiencias de otros países72 revelan que es posible desarrollar en el corto y mediano plazo medidas efectivas para revertir serias deficiencias de los sistemas educati- vos, siempre que exista un liderazgo político fuerte y claro, y la sociedad en su conjunto participe de tal compromiso. Este no fue el caso peruano.

Por otro lado, el marco de construcción de consensos proporcio- nado por el Acuerdo Nacional (julio del 2002) y el Pacto Social de Compromisos Recíprocos por la Educación (mayo del 2004) hubie- ra podido cumplir una función de palanca para impulsar acciones educativas directamente comprometidas con el mejoramiento de los aprendizajes. De hecho, el pacto incluyó como primera política "la movilización por aprendizajes de calidad" pero, como constata el gru- po impulsor del pacto,73 es poco lo que se avanzó.

En este contexto, la elaboración y aprobación del Proyecto Edu- cativo Nacional al 2021 (PEN)74 fija un norte respecto de "la educa- ción que queremos en el Perú", como lo señala su nombre; a este importante logro se suman los Proyectos Educativos Regionales (PER) que han elaborado las regiones en el marco de la descentralización educativa. En este campo, el reto presente está planteado en términos de identificar, planificar, financiar y ejecutar las medidas de política educativa que pongan en marcha el PEN y los PER, proceso que una vez más por lo que son los estilos de gobernar de cada régimen, viene provocando polémicas y contratiempos.

__________________

72. Los casos paradigmáticos en América Latina son las experiencias de las campañas de alfabetización en Cuba en los años sesenta y en Nicaragua en los ochenta. En ambos casos existieron condiciones políticas particulares con una amplia movili- zación social.

73. Integrado por representantes de la Presidencia del Consejo de Ministros, el Fo- ro del Acuerdo Nacional, el Ministerio de Educación y el Consejo Nacional de Educación.

74. El Proyecto Educativo Nacional (PEN), elaborado por el Consejo Nacional de Educación (CNE) en un proceso amplio de consulta y participación a nivel nacio- nal, fue aprobado y asumido como política de Estado por el gobierno del presi- dente Alan García a través de la Resolución Suprema N° 001-2007-ED de enero del 2007.

En segundo lugar, muchas de las acciones educativas parecen tra- barse en el propio aparato administrativo del Estado pero, como se ha visto en este estudio, el problema no radica solo en los organismos intermedios comúnmente identificados como "el cuello de botella" de todo programa de gobierno; también en el nivel central se adoptan decisiones erradas, se generan contradicciones y se dan marchas y con- tramarchas que afectan significativamente el éxito de los programas, lo que indica que la debilidad institucional se expresa en los distintos niveles. En todo caso resulta claro que es difícil quebrar en el breve plazo las formas aprendidas de actuación de los funcionarios, que el aparato no está preparado para la flexibilidad y la urgencia y que, lejos de estimular la iniciativa, tiende a restringir los márgenes de acción. Con el propósito de protegerse de los manejos arbitrarios o discre- cionales, el sistema burocrático ha establecido un complejo juego de normas y procedimientos que en ciertas ocasiones resultan contrapro- ducentes y, en todo caso, le restan capacidad para responder con agi- lidad y premura a las necesidades de quienes deben recibir servicios públicos de calidad.

En otro orden de cosas, el aparato administrativo aparece seg- mentado entre y al interior de sus diferentes niveles de gestión y, conforme se acerca a las regiones y localidades, refleja las desigual- dades y distancias sociales propias de nuestro país. A los proble- mas de comunicación se suma la dificultad de articular esfuerzos en una misma dirección. La falta de una evaluación de aprendizajes que a modo de línea de base de las escuelas focalizadas permitiera conocer y evaluar el proceso y los logros alcanzados, la elaboración de propues- tas pedagógicas que no llegan a manos de los maestros, la debilidad o inexistencia de acciones de capacitación que atiendan por lo menos al conjunto de maestros directamente involucrados en las acciones de la emergencia, la desidia respecto a las condiciones probadamente pre- carias de la infraestructura escolar en muchas de las escuelas, son solo algunas expresiones de esa desarticulación.

Manifestaciones puntuales como las señaladas se relacionan con asuntos de mayor envergadura. La reforma del Estado, la creación de una carrera pública para sus funcionarios, la definición de sus compe-

tencias y el desarrollo de sus capacidades son grandes temas aún en agenda o en lento proceso de realización; pero, junto con la integra- ción de las políticas educativas y el desarrollo profesional del magiste- rio, son cuestiones de primera importancia para la viabilidad y éxito del cambio en la educación.