El régimen nacional de reciprocidad Decreto-ley nº 9.316/

El régimen integral y uniforme en materia de reciprocidad fue creado y estructurado a través del Decreto-Ley Nº 9.316, de fecha 2 de abril de 1946, y sus disposiciones comenzaron a regir a partir del 1º de enero de 1946.

Los propósitos esenciales del decreto-ley mencionado preceden- temente, y de acuerdo a la correlación de sus disposiciones, fueron los siguientes:

En cuanto a los objetivos directamente relacionados con el reco- nocimiento recíproco de servicios y remuneraciones, el decreto-ley antes citado ha permitido: a) incluir los regímenes provinciales y municipales; b) computar los servicios de los regímenes incorporados; c) acumular las remuneraciones en el promedio; d) sustituir para to- dos los regímenes, el método de la contribución proporcional.

a) Incorporación de provincias y municipios

Con respecto específicamente al alcance del Régimen Nacional de Reciprocidad que se había instituido, la norma bajo examen –artícu- lo 20– dispuso que el ex-Directorio del Instituto Nacional de Previsión Social podrá admitir la incorporación al régimen de reciprocidad de las Cajas o Institutos de previsión análogos, provinciales o municipa- les. Para ello, las respectivas autoridades provinciales o municipales, mediante ley u ordenanza según corresponda, deberán aceptar el ré- gimen de reciprocidad establecido.

Es decir, la reciprocidad comprende, dentro de un régimen co- mún, a todas las Cajas o instituciones de previsión social incorpora- das. Los convenios se celebran entre la autoridad nacional competente (hoy, Secretaría de Seguridad Social, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social) y la autoridad provincial que, al firmar el convenio, representa a todas las Cajas o instituciones de previsión dependientes de ella. Cuando en la provincia existen algu- nas Cajas o instituciones autárquicas que no dependen del gobierno provincial (por ejemplo, la Caja de una municipalidad cuyo personal no se ha incorporado a la Caja provincial), es necesario que la autori- dad competente (en este caso, la Caja municipal) adhiera al régimen de reciprocidad nacional. La reciprocidad se pudo haber establecido entre la autoridad nacional competente y cada una de las Cajas o Ins- titutos de provincia, pero en este caso habría existido una gran proli- feración de convenios. Por ello, y a mi juicio, ha sido razonable y eminentemente práctico que se celebren entre la Provincia y la auto- ridad nacional competente, como se ha planteado precedentemente.

El vínculo de reciprocidad se formaliza entre la autoridad compe- tente nacional y la provincia, pero tiene el alcance y los efectos de un acuerdo plurilateral, pues la provincia adherida queda involucrada den- tro del sistema nacional de reciprocidad e indirectamente relacionada con todas las demás provincias que han suscripto convenios análogos.

El centro de la reciprocidad se encuentra en la autoridad nacio- nal competente y a él convergen todos los regímenes provinciales y municipales adheridos. De ahí que no se hayan celebrado convenios entre cada una de las provincias entre sí, lo cual hubiera determina- do una diversificación inconveniente.

La reciprocidad entre la Nación y las provincias promueve dis- tintas cuestiones que consisten en determinar:

a) las Cajas de cada provincia;

b) el cargo por diferencias de aportes;

c) la determinación de la Caja jubiladora, que tendrá a su cargo re-

conocer y hacer efectivo el beneficio;

d) el establecimiento de una Cámara compensadora;

e) el reajuste de los beneficios;

f) la oportunidad de la transferencia de los cargos por aportes;

b) Cargos por diferencia de aportes

El artículo 20 del Decreto-Ley Nº 9.316/46 dispone que los afilia- dos que computen servicios deberán ingresar la diferencia entre el monto total de los aportes más sus intereses transferidos y la suma que resulta por aplicación de la escala que es incorporada en el mis- mo artículo.

La Caja jubiladora tiene a su cargo reconocer y hacer efectivo el beneficio jubilatorio. Pero, a los efectos de contribuir a su financia- miento, las restantes Cajas reconocen los servicios prestados bajo su régimen y transfieren el total de los aportes y contribuciones que per- cibieron (del trabajador y del empleador), a los que se suman los inte- reses capitalizados que se devengaron. Pero además, se señala también que deberán afectarse las remuneraciones que las Cajas reconocen, con un cargo que aumenta progresivamente (del 20% al 32%), de acuerdo con la época en que se desempeñaron los servicios. La diferencia entre la cantidad que se obtiene por tal concepto y la cantidad de aportes y contribuciones que se transfirieron a la Caja jubiladora corre por cuenta del afiliado cuando se trata de servicios nacionales que se hacen valer para jubilarse en un régimen provincial. En cambio, la solución difiere en la hipótesis inversa: cuando se trata de afiliados de Cajas provinciales o municipales que hacen va- ler esos servicios para jubilarse en una Caja del orden nacional. Res- pecto a este tema, el decreto-ley dispone que “en los convenios de incorporación se establecerá expresamente si el pago de las diferencias que resulten estará a cargo del afiliado, de la provincia o de la muni- cipalidad en que se prestaron los servicios”. Los convenios de recipro- cidad han coincidido en determinar que la Provincia se hará cargo de una parte de dicha contribución, aunque varían en las modalidades de los porcentajes.

Los convenios de reciprocidad con las provincias establecen que, una vez reconocidos los servicios, la Caja otorgante o jubiladora reco- nocerá y abonará el beneficio derivado de tal reconocimiento. Pero el reconocimiento y el pago se someten a una condición, establecida en los convenios, que es: “previa transferencia de los aportes correspon- dientes”. A efectos de evitar las constantes transferencias de estas cantidades, se creyó conveniente organizar una “Cámara compensa- dora”, la cual nunca se ha puesto en funcionamiento.

c) Determinación de la Caja jubiladora

El Decreto-Ley Nº 9.316/46 dispuso que cada Caja reconocerá los servicios que correspondan a su régimen, en tanto que la Caja jubiladora aplicará sus disposiciones para determinar el monto de la prestación.

Su artículo 1º establece que serán computables los servicios, pre- vio reconocimiento por la Caja respectiva (es decir, por cada una de aquellas bajo cuyo régimen se prestaron los servicios). Estas Cajas, al aplicar su ley, prescinden de la ley de la Caja jubiladora.

En cambio, en lo que se refiere al haber del beneficio, la Caja jubiladora considerará la totalidad de las remuneraciones percibidas como si se hubieran devengado bajo su propio régimen. El artículo 7º dispone que “la Caja otorgante de la prestación, en el caso de servicios comprendidos en distintos regímenes de previsión, aplicará las dispo- siciones orgánicas que la rijan, a los efectos de la determinación del monto de la prestación, considerando todos los servicios y la totalidad de las remuneraciones percibidas, como prestados y devengados bajo su propio régimen”. En consecuencia, los servicios deben ser recono- cidos por la Caja o las Cajas bajo cuyo régimen se han prestado. Pero las remuneraciones se estimarán como si hubiesen sido percibidas bajo el régimen de la Caja jubiladora. Esta última es quien otorgará la prestación.

En síntesis, una vez reconocidos los servicios por las diferentes Cajas bajo cuyo régimen se desempeñaron, la Caja jubiladora, de acuerdo con la suma de dichos servicios, acordará la jubilación con arreglo a sus disposiciones. Estas consecuencias de la ley determinan que las exigencias para la jubilación provengan del régimen legal de la Caja jubiladora.

De acuerdo con la redacción originaria del decreto-ley, resultaba muy difícil determinar a cuál de las Cajas le correspondía asumir el papel de jubiladora.

El mencionado decreto-ley disponía como principio general que sería “Caja otorgante aquella ante la cual se solicite la prestación por el afiliado a la misma”. También condicionaba el ejercicio de esta facultad al establecer que “el interesado podrá solicitar la prestación ante cualquier sección o Caja del Instituto Nacional de Previsión Social o adherida a éste por el sistema de reciprocidad, a que se encuentre afiliado, siempre que acredite haber contribuido a

la formación del fondo de la misma durante un período no inferior a cinco años”.

Ante esta redacción, parecía entenderse que se trataba de condi- ciones acumulativas: a) encontrarse afiliado a la Caja ante la cual se solicita el beneficio; b) acreditar la cotización durante un período no inferior a cinco años.

Si por afiliado, y tal cual lo conocemos, se consideraba a la perso- na que se encuentra en actividad, cotizando a un régimen jubilatorio determinado, llegábamos a la siguiente conclusión: la facultad de op- ción sólo jugaba en la hipótesis de que los últimos servicios fuesen si- multáneos en la afiliación a diversos regímenes y que se acreditasen cinco años de contribuciones en los mismos para poder optar por algu- no de ellos. En caso de servicios sucesivos, la facultad de opción no po- dría ejercitarse y el interesado se vería obligado a jubilarse en la última Caja en que desempeñó los servicios, puesto que era afiliado de la mis- ma y había dejado de serlo en las otras. Pero la redacción del decreto- ley admitía diversas interpretaciones, y los tribunales de justicia resolvieron que los afiliados estaban en condiciones de optar por una Caja, siempre que hubieran contribuido a su fondo durante cinco años. Las incertidumbres y dudas respecto del texto normativo han sido eliminadas, posteriormente, por medio de la reforma introduci- da por la Ley Nº 14.370. El artículo 25 sustituye al artículo 6º del Decreto-Ley Nº 9.316/46 por el siguiente texto: “Será Caja otorgante de la prestación aquella a cuyo régimen pertenezcan los últimos servi- cios prestados por el afiliado, siempre que compute como mínimo tres años de servicios con aportes en dicho régimen. En caso contrario, el beneficio deberá solicitarse ante la Caja a cuyo régimen pertenezcan los servicios inmediatamente anteriores que alcancen a dicha antigüe- dad mínima. Cuando el interesado tenga sus últimos servicios presta- dos simultáneamente bajo el régimen de diversas Cajas comprendidas en el presente decreto-ley, podrá optar por aquella a que pertenezcan algunos de dichos servicios, siempre que acredite haber contribuido al fondo de la Caja por la cual opte durante un período no inferior a tres años”.

Como vemos, este texto implicaba dos hipótesis:

a) Si el último período de trabajo corresponde a servicios computa-

bles por el régimen de una sola Caja, es suficiente que el peticionante haya prestado servicios y efectuado aportes corres-

pondientes a la misma durante tres años para que la menciona- da Caja actúe como jubiladora. Esta exigencia de tres años en el sistema respectivo evitaba que, teniendo en cuenta la diversidad de regímenes, el afiliado pudiera tomar un trabajo durante un breve lapso al sólo efecto de escoger el régimen jubilatorio que más conveniera. Por otro lado y en el hipotético caso de que en la última Caja no se reunieran los tres años de servicios y de apor- tes, la ley solucionaba este problema disponiendo que “el benefi- cio debería solicitarse ante la Caja a cuyo régimen pertenezcan los servicios inmediatamente anteriores, que alcancen a dicha anti- güedad mínima”.

Sin embargo, en estas circunstancias, podía ocurrir que determi- nados trabajadores, en virtud de una disposición legal o reglamenta- ria que estableciese el cambio de afiliación, pasasen a corresponder al régimen de otra Caja. En tales casos, desde el momento en que no existe posibilidad de fraude en perjuicio de las Cajas, se autoriza a completar el período de tres años que exigía esta ley, sumando los ser- vicios correspondientes a las dos Cajas: aquella en la que se encon- traba afiliado y aquella a la que pasa a afiliarse el trabajador por disponerlo la ley. Además, también se le faculta para escoger entre la Caja a cuyo régimen venía perteneciendo y aquella a cuyo régimen pasó a corresponder por disposición legal.

En este sentido, el Decreto Nº 1.958/55, reglamentario de la ley bajo análisis –14.370–, establece: “El requisito contenido en el artículo 25 de la ley no será exigible en los casos en que el personal comprendido en un determinado régimen jubilatorio pasara a ser afiliado de otro en virtud de una disposición legal o reglamentaria y siempre que los servi- cios con aportes computables en ambos regímenes sumados, alcanzasen como mínimo a tres años. En tales casos, los afiliados podrán optar entre solicitar el beneficio en la última Caja o en la anterior”.

b) Si el último período de trabajo corresponde al régimen de diver-

sas Cajas, bajo cuyos sistemas se prestan servicios simultáneos. Al respecto, dice la ley que: “podrán optar por aquella a la que pertenezcan algunos de dichos servicios”. Pero, igualmente, con- diciona la facultad de optar a la circunstancia de que el afiliado “acredite haber contribuido al fondo de la Caja por la cual opte durante un período no inferior a tres años”.

d) Acumulación de remuneraciones

La normativa existente y anterior al Decreto-Ley Nº 9.316/46 no permitía acumular, a efectos de establecer el haber jubilatorio, las remuneraciones simultáneas correspondientes al régimen de una o de diversas Cajas. En caso de remuneraciones simultáneas sólo se con- sideraba la mayor.

Posteriormente, el Decreto-Ley Nº 9.316/46, con el objeto de in- cluir la totalidad de las retribuciones percibidas por el trabajador, dispuso sumar las remuneraciones simultáneas, y el sueldo prome- dio que resultaba se sometía a la escala de reducción del régimen que acuerda el beneficio (ya correspondan las remuneraciones al mismo o a diversos regímenes).

e) Reajuste y transformación de las prestaciones

La sanción del Decreto-Ley Nº 9.316/46 permitió el “reajuste” de los beneficios que se habían concedido antes, es decir, aquellos bene- ficios acordados con prescindencia de las remuneraciones simultá- neas. En este sentido, el artículo 11 contempló el reajuste tanto de las jubilaciones menores (invalidez, retiro voluntario o cesantía) como de las jubilaciones máximas (ordinaria íntegra o reducida) de los afilia- dos que habían obtenido el reconocimiento del beneficio con anterio- ridad a la vigencia del decreto-ley (con prescindencia de las remuneraciones simultáneas) y se hallaban en actividad al dictarse la mencionada norma.

Se resolvió legislar para regular todas las situaciones que a par- tir de la fecha de vigencia del decreto-ley configuraron el supuesto legal previsto, es decir, mediante la concurrencia de las siguientes condiciones: haber obtenido jubilación (en cualquier época, anterior o posterior al decreto-ley) y continuar en otras actividades que se ve- nían desempeñando.

El artículo 13 estableció lo siguiente: “Podrán volver al servicio los jubilados por cesantía, retiro voluntario o invalidez. En caso de que la suma total que resulte acumulando jubilación y remuneraciones, exceda el importe de la remuneración promedio, percibida en los doce meses que precedieron a la cesantía, el retiro o la invalidez parcial, el beneficio se reducirá en el monto que exceda al mencionado promedio”. Esta disposición permitió el retorno al servicio activo de los afiliados

que obtuvieron beneficios menores, permitiéndoles alcanzar el bene- ficio máximo. Pero este derecho, y a efectos de evitar especulaciones, se condicionaba a una limitación: la cantidad que resultase de acu- mular la jubilación y las nuevas remuneraciones de actividad no po- dría exceder las remuneraciones que se percibían en el año anterior a la primera jubilación.

El artículo 14 también agregaba: “Los afiliados a que alude el artículo anterior, que alcancen el número de años de servicios y la edad requerida para obtener jubilación ordinaria o reducida, podrán soli- citar la prestación que corresponda, en cuyo caso se computarán, a los efectos de la determinación del sueldo promedio de jubilación, los im- portes cobrados por concepto de alguna de las prestaciones aludidas, importe al que se sumarán las restantes remuneraciones que sean ob- jeto de la acumulación”. Es decir que, por permitirse el retorno al ser- vicio activo de los afiliados que obtuvieron beneficios menores, se permite que, una vez completados los requisitos de tiempo y edad, puedan obtener la transformación del beneficio menor en un benefi- cio mayor.

Por otro lado, es dable destacar que esa transformación ha esta- do condicionada a la limitación, establecida en el artículo 13, para el caso de los jubilados que vuelven al servicio y acumulan una jubila- ción menor y la remuneración que pasan a percibir. La acumulación está sujeta a una condición: que la suma por ambos conceptos (jubila- ción anterior y nuevo sueldo) no exceda al promedio de los doce me- ses anteriores a la cesación en el cargo que se desempeñaba con anterioridad al primer beneficio que se reajusta.

El artículo 15 establece a su vez: “los afiliados jubilados de acuer- do con las disposiciones del artículo 2º del presente decreto-ley, que obtengan una prestación consistente en jubilación ordinaria íntegra o reducida y que vuelvan al servicio como empleados en actividades com- prendidas dentro de los regímenes de previsión vinculados al Institu- to Nacional de Previsión Social, deberán optar entre el cobro del sueldo o de la prestación ante la Caja otorgante de ésta. Si optan por el suel- do, se suspenderá el pago de la jubilación hasta que vuelvan a la pasi- vidad. Las sumas percibidas en concepto de sueldos durante este período no darán derecho a reajuste de jubilación. Cuando el afiliado deje el servicio volverá al goce de la prestación”.

Este artículo determina que los que se jubilaron acumulando re- muneraciones simultáneas (Decreto-Ley Nº 9.316/46) y obtuvieron el

beneficio máximo: jubilación ordinaria, si vuelven al servicio, en al- guna de las actividades comprendidas en los regímenes jubilatorios “vinculados al Instituto”, deberán optar entre la jubilación y el nuevo sueldo. Éste no dará ningún derecho a mejorar el retiro, desde el mo- mento en que la jubilación incluyó todas las remuneraciones percibidas hasta la fecha en que fue acordada. La disposición se pro- ponía evitar una “acumulación de acumulaciones”.

Siguiendo el lineamiento precedente, ¿qué sucedería en el caso del afiliado que con el reajuste accede a una prestación distinta?, es decir, ¿produce una transformación de la prestación original?

Se consideró a este respecto que el reajuste de la prestación a que se ha referido el artículo 11, no sólo puede importar un aumento del haber del mismo beneficio (reajuste), sino también una variación de su índole (transformación), cuando se cumplen los requisitos suficien- tes para ello.

Además, es necesario incorporar las soluciones que trajo apare- jadas respecto de este tema la sanción de la Ley Nº 14.370, que en su artículo 24 disponía: “Los beneficiarios de jubilación que vuelvan al servicio o continúen en otro que no hubiera sido considerado para otor- garles la prestación, podrán solicitar, al cesar en el mismo, el reajuste y/o transformación del beneficio, con la inclusión de los servicios y remuneraciones pertinentes, de acuerdo con los requisitos que a tales efectos establezca la reglamentación”.

Esta ley previó dos hipótesis de análogos efectos: a) la del jubila- do que vuelve al servicio activo y b) la del jubilado que continúa en otro servicio que no fue tomado en cuenta en el cómputo de servicios de su jubilación. En ambos casos, al cesar en el trabajo desempeñado, la jubilación que le había sido acordada se reajustaba con la inclusión de los nuevos servicios y remuneraciones, así como podía obtener tam- bién que se transformara, convirtiéndose de tal manera una jubila- ción menor en una jubilación ordinaria.

Por último, se reglamentó que el reajuste y la transformación del beneficio se condicionaba a que los nuevos servicios que se invocaran