3.2.2. Experiencia de Variación
La situación ambiental de Chile debe ser evaluada en el contexto de su modelo de desarrollo.
69 Véase: Artículo 2° letra G, Ley Sobre Bases Generales del Medio Ambiente, 1994
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 1980198219841986198819901992199419961998200020022004200620082010 To n e al ad as CO2 pe r ca pit a PIB per capita CO2 per capita
Fuentes: IMF - World Economic Outlook, British Petroleum -Emissions, Carbon Dioxide, Chile 2011.
Debido a esto, un análisis histórico de la institucionalidad estatal, nos ayudaría a comprender el lento cambio de las instituciones, teniendo en cuenta sus orígenes evolutivos. Un hecho muy interesante se relaciona con la economía política de la regulación ambiental, que ha permitido los procesos de deterioro ambiental en virtud de una mayor tasa de crecimiento económico.
El golpe militar de 1973, significó la implantación del modelo neoliberal en Chile, con lo cual el mercado un papel central y el Estado pasó a ser subsidiario. En términos prácticos, esto significó la reducción del aparato estatal, y un giro de un Estado solidario a uno de orientación empresarial cortoplacista con énfasis en la producción para el mercado internacional (L.E. Cereceda, 2009:211-212). Al mismo tiempo, como hemos visto, el auge de la temática ambiental en el escenario internacional70, empieza a incorporarse en las institucionalidades y legislaciones latinoamericanas. As, siguiendo la categorización de G. Biggs (2008) las tres primeras fases evolutivas de la institucionalidad ambiental chilena pueden distinguirse en tres períodos, 1980-1990, 1990-1994 y 1994-1999. El primero comienza con la Constitución de 1980 y el proceso decreciente conciencia social y el
deterioro de algunos componentes básicos del medio ambiente, este se extiende hasta 1990,
cuando se creó una entidad, CONAMA, para tratar la falta de coordinación y decisión
política frente al atractivo del surgimiento del tema ambiental en el espacio internacional
generando ideas para arreglos institucionales específicos (M.d.B. Nacionales, 1990)71.
Comparando la evolución de la política ambiental chilena con la de los otros países de la región, se observa que Chile ha sido uno de los últimos en dar la importancia debida al tema, adscrito a la incertidumbre de los actores, postergando mutaciones con vaguedad de ideas por resultados difícilmente predecibles dentro del sistema institucional ya existente (G. Biggs, 2008;R. Pizarro y P. Vasconi, 2004). Una excepción, se encuentra en el Convenio de la Vicuña de 1969 y el hecho que la Constitución Política de la República de 1980 otorgaba el derecho y aseguraba a todas las personas el derecho a vivir en un medio ambiente libre de
contaminación y agrega además que es deber del Estado velar para que este derecho no sea
70 G. Biggs (2008:195) nos señala que en 1972, no había más de tres docenas de acuerdos ambientales
internacionales. En cambio, en 1993, estos acuerdos ambientales, o con disposiciones ambientales, habían aumentado a 900 y en 1999 por encima de 1000 instrumentos legales internacionales, incluyendo 139 diferentes tratados internacionales medioambientales grandes (E.B. Weiss, 1998-1999:1555).
71 Fue durante el gobierno del Presidente Alwyn que se formó una incipiente institucionalidad ambiental. Es
decir, al crear en 1990, por vía administrativa: la Comisión Nacional del Medio Ambiente, CONAMA,
antecesora de la autoridad medioambiental 1994-2010. CONAMA fue creada por Decreto Supremo Nº 240 del 5 de junio de 1990, para ser modificado el mismo año y después derogado por el Decreto Nº 544 del 20 de marzo de 1992 , otorgando la competencia al Ministerio de Bienes Nacionales (M.d.B. Nacionales, 1990; 1992).
86
afectado y tutelar la preservación de la Naturaleza 72(M.S.G.d.l. Presidencia, 2012 [1980]).
No obstante, el tema se demoraba una década antes que haya el respaldo y voluntad política para introducirlo en la jerarquía institucional.
3.2.3. Experiencia de Selección
Con la llegada de la democracia el país se lanzó en un proceso de modernización de la gestión con el objetivo de tratar problemas de mala gestión y funcionamiento, no sólo en la parte ambiental, sino en todos los modos de gestionar el Estado (L.E. Cereceda, 2009:213-214). Debido a esto, todo análisis de la institucionalidad ambiental chilena tiene que tomar en cuenta los procesos que se desataron en torno a esos momentos clave y el énfasis que se dejaron cada uno de los cinco gobiernos73 que tuvo Chile entre 1990 y 2012 (M.O. Gambi,
B.N. Yáñez y V.F. Huencho, 2011:110). El segundo periodo corresponde al período de 1990- 1994, es decir, la fase de movilización política, es cuando los actores: empresarios y políticos, entraron en el juego en búsqueda de soluciones locales, mientras que el tercer al período de 1994-1999 complementaba la formación de la fase de selección institucional (G. Biggs, 2008:196). Es decir, la reducción de las variedades en los procesos evolutivo (S. Tang, 2010:49). Fue en este momento en que la importancia del desarrollo sostenible y el cambio climático entran con fuerza en el escenario, y cuando se pensó sobre la formación de las partes incipientes de la institucionalidad del MDL. Por facilidad analítica, aquí lo trataremos como un solo periodo, 1990-1999. La preocupación por el desarrollo sostenible frente al cambio climático, es un fenómeno bastante reciente en Chile (CONAMA, 1998). Los avances en la legislación ambiental de Chile han sido promovidos e impulsados principalmente por las preocupaciones sobre los impactos en la salud causados por la contaminación y por la necesidad de fortalecer las normas ambientales en las industrias que exportaron a países de la OCDE (G. Del Fávero, 1994:12;W. Zimmermann, 2012)74. Esto ha llevado a una discusión centrada en los análisis de costo-efectividad y costo-beneficio, sobre la necesidad de analizar cuidadosamente los efectos de la gestión ambiental sobre la competitividad internacional de los productos chilenos, siendo esto positivo y negativo (N. Borregaard, 1995:190). Es decir,
72 Véase Artículo 19, numeral 8 de la Constitución Política de la República de Chile de 1980. Elemento presente
en las discusiones sobre Medio Ambiente como deber humana o deber estatal, de la elaboración constitucional, a partir del Tomo I de la Actas de la Comisión Constituyente, la llamada “Comisión Ortúzar “ .
73Los gobiernos señalados corresponden a los encabezados por los presidentes Patricio Aylwin Azócar (1990-
1994), Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000), Ricardo Lagos Escobar (2000-2006), Michelle Bachelet Jeria (2006-2010) y Sebastián Piñera Echenique (2010- ).
74 G. Del Fávero (1994) nos señala que los instrumentos básicos mediante los cuales se define la calidad
ambiental de un país son precisamente las normas de calidad ambiental, las que pueden ser primarias, si se refieren a la salud humana, o secundarias, si se refieren a otros componentes del medio ambiente como la flora, fauna, etc…
un cuestionamiento de la institucionalidad actual no enfocada en la mejora del bienestar para toda la población, sino más bien la preocupación de minimizar la intervención del Estado, enfrentándose con dichas nuevas tendencias ambientales, para logar la manera más eficiente desde el punto de vista económico. El punto central era como llegar a un adecuado posicionamiento en el tema ambiental frente a la preocupación por la vinculación entre el comercio internacional y las políticas ambientales (J. Vial, 1996). La utilización de instrumentos económicos que permitirían el desarrollo cortoplacista de una política ambiental fundada en objetivos a largo plazo, con posibles e importantes ventajas de acceso a los mercados (N. Borregaard, 1995:192-193;J. Vial, 1996). Las ventajas disponibles por el entorno biofísico así como por contar con cierta experiencia en la gestión del control de problemas ambientales75.
Un proceso previo de influencia interno y externo de creciente conciencia social sobre el deterioro de algunos componentes básicos del medio ambiente se extiende hasta 1990, cuando se creó una entidad, CONAMA, para tratar la falta de coordinación y decisión
política frente al atractivo del surgimiento de tema ambiental en el espacio internacional
generando ideas para arreglos institucionales específicos (M.d.B. Nacionales, 1990:Encabezado)76. Un ejemplo de la incertidumbre relacionada al tema se tradujo en una
práctica de gradualidad de un Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), meramente voluntaria, hasta su implementación permanente en 1997. Pertenece también a este período la publicación, en 1992, del Repertorio de Legislación de Relevancia Ambiental vigente en Chile y el Perfil Ambiental de Chile, de 1994. Además, en 1994, las bases de la legislación ambiental vigente fueron promulgadas por la Ley Sobre Bases Generales del
Medio Ambiente, la promoción de una visión de desarrollo sostenible como un proceso de mejoramiento sostenido y equitativo de la calidad de vida de las personas, fundado en medidas apropiadas de conservación y protección del medio ambiente, de manera de no comprometer las expectativas de las generaciones futuras (M.S.G.d.l. Presidencia, 2010
[1994])77. Esta legislación también dio lugar a la refundación de la CONAMA. Como señala
su nombre, se trata de una ley de bases generales, que contempla lo más fundamental, a fin de
75 Experiencia en los permisos transables de emisiones de material toxico en Santiago, los derechos transables de
agua en todo el país y el sistema de cuotas individuales transferibles para ciertas especies de peces. (N. Borregaard, 1995:197;OCED, 2005).
76 Fue durante el gobierno del Presidente Alwyn, quien formó la institucionalidad ambiental, al crear en 1990,
por vía administrativa, la Comisión Nacional del Medio Ambiente, CONAMA, antecesora de la autoridad medioambiental 1994-2010. CONAMA fue creada por Decreto Supremo Nº 240 del 5 de junio de 1990, modificado por Decreto Nº 544 del 20 de marzo de 1992 derogándolo, los dos del Ministerio de Bienes Nacionales (M.d.B. Nacionales, 1990; 1992)
88
iniciar un proceso evolutivo de la normativa ambiental del país.
A través de CONAMA se estableció un sistema coordinador descentralizado, con unidades ambientales en los ministerios sectoriales, en conjunto con las Comisiones Regionales del Medio Ambiente en las divisiones administrativas del país (G. Biggs, 2008). Desde que la Convención Marco fue firmada por Chile en la Cumbre de Río (1992), y después ratificada por el Congreso Nacional el 24 de diciembre de 1994 y publicado en el Diario Oficial el 13 de abril de 1995 (M.d.R.E. Gobierno de Chile, 1995c), se consiguió atención sobre el tema (CONAMA, 1999). Dada la relevancia que el tema de cambio climático estaba adquiriendo para el país, tanto a nivel del proceso de negociación internacional, como por el inicio de proyectos de cooperación en esta materia, esto hizo necesaria la creación de una instancia interinstitucional que sirviera de mesa para el debate y para la asesoría gubernamental en la toma de decisiones sobre este tema (M.d.R.E. Gobierno de Chile, 1995a; 1995b; 1997). Para ello, el 29 de mayo de 1996 se materializó la creación del Comité Nacional Asesor sobre Cambio Global (CNAG), mediante Decreto Supremo N° 466 del Ministerio de Relaciones Exteriores (M.d.R.E. Gobierno de Chile, 1996). Desde su inicio los lineamientos estratégicos y plan de trabajo sobre el cambio climático se ha centrado en los compromisos establecidos en la CMNUCC y la promoción y la participación en los mecanismos económicos del Protocolo de Kioto, utilizando las posibilidades estratégicas del MDL. Por lo cual, su estructura de funcionamiento se basaba en grupos de trabajo específicos donde se elaboraba una agenda de tareas para el corto y mediano plazo, bajo la presidencia de la CONAMA y la vicepresidencia del Ministerio de Relaciones Exteriores (CONAMA, 1999:16). Una clave en el trabajo, era la generación y aplicación de un Plan de Acción Nacional en Cambio Climático para promover la sustentabilidad ambiental del proceso de desarrollo a partir de una base de investigación técnica y científica y la capacitación en cambio climático en Chile (CONAMA, 1998; 1999). A partir de esto, el gobierno del presidente Eduardo Frei elaboró una Política Ambiental para el Desarrollo Sustentable, integrando lo ambiental, lo social y lo económico por encima de lo cual se formuló siete objetivos de naturaleza más programática de fortalecimiento y capacitación (CONAMA, 1998). No obstante, dentro de los parámetros planteados por el presidente Frei en 1992, con respecto al camino institucional en torno a la sustentabilidad, argumentó incluso que la estrategia de desarrollo sustentable de Chile se basa en generar las condiciones
básicas que permitan compatibilizar el proceso de crecimiento económico del país, con la protección del medio ambiente y el uso sustentable de los recursos naturales, en un contexto de equidad social y económica (BCN, 2009;E. Frei Ruiz-Tagle, 1992). El punto de partida, es
la capacitación y la ejecución de estudios estratégicos sobre el inventario de los GEI, el análisis de mitigación y la evaluación de la vulnerabilidad. Los temas de prioridad eran el cambio de uso de la tierra y la silvicultura, en combinación con las opciones de mitigación y escenarios futuros, poniendo énfasis en su impacto económico. Esto significó un análisis costo-beneficio de factores como la viabilidad de la aplicación de medidas en el marco de
prioridades y políticas nacionales en ejecución, la evaluación de co-beneficios y la determinación de los actores sociales considerando los niveles de capacitación nacional
frente al tema y los escenarios futuros (M.d.R.E. Gobierno de Chile, 1997). Para así poder establecer e incorporar esto estratégicamente en un plan de acción nacional al cambio climático. Un área de particular interés era el sector de energía y procesos industriales, y como se podría llegar, vía instrumentos políticos y económicos, a una eficiencia energética (CONAMA, 1999:42-43). Es decir, que los compromisos chilenos en la materia se mantuvieron consistentes con los objetivos y perspectiva integral de política ambiental, antes señalados, sentando las bases para una gestión ambiental eficiente de las acciones del Estado, del sector privado y de la ciudadanía. A su vez, estos objetivos dieron lugar a conflictos internos en torno al posicionamiento del tema ambiental en el desarrollo del país78.
3.2.4. Experiencia de Herencia
En el último periodo de análisis, se trata primero la creación efectiva de las reglas de la cuarta fase, de 1999-2007, donde se establecían las reglas¸ dictando, imponiendo o cooptando a ideas opositoras , en favor al favorecido o en lugar de bienes públicos para mejorar el bienestar de la sociedad en su conjunto (S. Tang, 2010:49-50). Segundo, la quinta y última fase hasta la fecha, de 2007-2012, se considera como un proceso de cambio institucional cuyas características son la legitimación, la estabilización y la reproducción. S. Tang (2010:50) nos señala los ejemplos de la necesidad de un arreglo institucional suficientemente legitimo o la posibilidad del surgimiento de una anti-ideología siendo suficientemente fuerte para desafiar al arreglo existente.
Frente a la institucionalidad ambiental chilena, la estructura y función de la CONAMA ha sido siempre un tema recurrente en la discusión. Al haberse hecho referencia al origen evolutivo de las interacciones y circunstancias coyunturales, ahora esto nos permite avanzar en la comprensión del desenvolvimiento del proceso de formulación de políticas
90
públicas en contextos institucionales, y como estos se incorporan a la reforma y por qué se han adoptado distintas estrategias en momentos diferentes. En el contexto del cambio climático aludiría a la introducción de la institucionalidad ambiental de acuerdo a las estructuras contextuales, con la finalidad de alcanzar mayor efectividad en su funcionamiento, flexibilidad y agilidad en sus respuestas frente a este desafío. El esfuerzo de construir una institucionalidad ambiental es o fue influenciado por las experiencias en otros países y los principios de una política ambiental ideal. La idea de una agencia coordinadora, como la CONAMA, en vez de un Ministerio Ambiental, así con la dependencia directa, primero en el Ministerio de Bienes Nacionales y después a la Secretaría de la Presidencia, tiene por objeto darle mayor relevancia al tema y reconocer la naturaleza transversal de la problemática ambiental. Al establecerse la COMANA, se había rechazado la creación de una superestructura ministerial incorporando los recursos naturales renovables y el medio ambiente.(G. Biggs, 2008). Frente a un intento de integrar múltiples líneas de trabajo sectoriales, al esquema institucional de la política ambiental este se volvió supeditado por las demandas de corto plazo y los ministerios sectoriales más poderosos. (R. Pizarro, et al., 2004:3-4). Como lo puso el Ministro de Economía Jorge Rodríguez Grossi, se trataba de
eliminar los lomos de toro refiriéndose al SEIA como un freno para el crecimiento económico
del país, con el propósito de facilitar la inversión productiva (R. Pizarro, et al., 2004:6) La agenda de acción frente al cambio climático, se impulsó dentro de una estrategia nacional con base en la cooperación estratégica para generar una ventaja comparativa frente los inversionistas, basada en políticas sectoriales (C.N.A.s.C. Global, 2006;R. Pizarro, et al., 2004:7). En consecuencia, es evidente que la nueva política ambiental se centraba funcionalmente en la línea de la agenda pro-crecimiento y la intención de aumentar la inversión en el país (R. Pizarro, et al., 2004:8). Es decir, dejando a la CONAMA principalmente el proyecto de armonización de las competencias legislativas (J. Vergara, 2006:11).
En 2005, se publicó un informe de evaluación de los avances ambientales en Chile elaborado por la OCDE. El informe planteaba que existían importantes desafíos para el progreso de la gestión ambiental y la integración de las consideraciones ambientales en las políticas sectoriales para llegar a la noción de desarrollo programado por La ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente. Para enfrentar estos desafíos, se recomendó profundizar la integración de las consideraciones ambientales en las decisiones económicas, sociales y sectoriales y la necesidad de fortalecer y ampliar considerablemente las instituciones
ambientales (OCED, 2005)79. Con la ratificación de los instrumentos de la CMNUCC en 1995 y el Protocolo de Kioto en 2005, la CONAMA ha sido un punto focal en la opcionalidad nacional frente al cambio climático (M.d.R.E. Gobierno de Chile, 1995c; 2005). Junto con el CNACG, han sido responsables de abordar la temática en la institucionalidad nacional y la elaboración de los Lineamientos Estratégicos en Materia de Cambio Climático para Chile80
hasta llegar a un Plan Estratégico Nacional del Cambio Climático en el 2006, que es la estructurad base de los tres ejes de acción; Adaptación, Mitigación y Creación y Reforzamiento de Capacidades Nacionales (CONAMA, 2008:23-24;C.N.A.s.C. Global, 2006). Durante el proceso de negociación y aprobación del Acuerdo de Marrakech (2001), el país propuso una fase interina de ejecución donde se desarrolló la institucionalidad internacional y local para que esté funcionando al momento de entrar en vigor el protocolo (CONAMA, 2008:21). Esto permitió al país fomentar y capacitar la institucionalidad de mitigación, adaptación y producción limpia, bajo la dirección de CORFO y la cooperación internacional estratégica. La gestión del MDL ha estado a cargo del Director Ejecutivo de la CONAMA, como Autoridad Nacional Designada del MDL a partir del 2003, con un Comité Operativo, el cual incluiría a CONAMA, MINREL, MINAGRI y CNE, y el cual se ha encargado los aspectos más prácticos del MDL (Anexo no-1). Luego, también ha sido complementado por un representante del Consejo Nacional de Producción Limpia81. Este comité era responsable de asegurar que los proyectos MDL en Chile contribuyan al desarrollo sustentable y que fueron presentados de manera voluntaria, cumpliendo con los requisitos de la revisión nacional y la dirección regional del Servicio de Evaluación Ambiental, para la entrega de la carta de aprobación por el comité (A.R. Navarro, 2012). A partir del informe de la OCDE y el Plan Estratégico Nacional del Cambio Climático en 2006, se incorporó al lado estatal dos otras instituciones en el marco del MDL. El organismo de fomento económico CORFO ha participado desde el año 2005, en una iniciativa conjunta entre la CORFO y CNE, con programas especiales de cofinanciamiento para estudios técnicos previos de viabilidad técnica y económica de proyectos de ERNC bajo el esquema de los MDL (C.N.d.E. (CNE) y
79 Chile había participado ad hoc desde 1993 y como observador desde 1997 con miras de integrarse, algo que se
logró como primer país sudamericano en 2010. El tema de medio ambiente se considera no vinculante (W. Zimmermann, 2012). Aún, como señala E.J. Sanhueza (2011:5) imponía al país pautas conductuales acordes con las de los miembros de esta agrupación.
80 El Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de su Dirección de Medio Ambiente, ha sido el responsable
de ejecutar las negociaciones de Chile en los temas ambientales internacionales, a partir de las Lineamiento Estratégicas del país (CONAMA, 1999:53).
81 CPL es una instancia de diálogo y acción conjunta entre el sector público, la empresa y sus trabajadores. Su