Enfoque general de las políticas de protección y/o fomento de la economía popular y solidaria

2.1.1. El énfasis está puesto en proteger formas de economía en pequeña escala y la economía familiar, micro, artesanal y popular más que la economía solidaria por sus valores y principios. La excepción son las acciones de apoyo de los GAD, en donde sí hay una preferencia explícita para la economía social y solidaria

La legislación ecuatoriana no hace un énfasis específico en promover el aspecto solidario, ni siquiera asociativo de las actividades económicas. En este sentido, es claro el COPCI (Art 57)65 _{al indicar que “El Estado protegerá a la agricultura}

familiar y comunitaria como garantes de la soberanía alimentaria, así como también a la artesanía, al sector informal urbano y a la micro, pequeña y mediana empresa, implementando políticas que regulen sus intercambios con el sector privado”. El COPCI sí menciona la economía popular y solidaria en el fomento productivo que prevé, pero no le da prioridad frente a otros emprendimientos pequeños no solidarios (Art. 5 COPCI)66_{. Frente a la falta de apoyo específico a}

las actividades económicas realizadas de forma articulada, la economía solidaria podría ampararse en el fomento específico que brinda el Estado a la inversión productiva en “sectores con fuertes externalidades positivas” (Art. 5 lit. c COPCI)67_,

considerando las que genera el uso del factor C en la economía.

El énfasis en el tamaño más que en los valores alrededor de los que se organizan también puede verse en el caso de la preferencia que se da para la compra pú- blica a los pequeños productores en la Ley de Soberanía Alimentaria, sean estos empresarios convencionales o productores agroecológicos. En su lugar, una le- gislación que promueva el carácter solidario debería poner en una situación prio- ritaria a los productores agroecológicos frente a los empresarios convencionales (Art. 14 LORSA)68_{. El único aspecto en el que se fomenta la articulación es para}

realizar procesos de industrialización del agro (Art. 15 LORSA)69_.

De igual manera, los gobiernos autónomos descentralizados están obligados por la LOEPS a destinar presupuestos específicos para el fomento y fortalecimiento socioeconómico de las personas y organizaciones amparadas por la Ley, sin que haya una atención especial a las organizaciones solidarias frente a comerciantes minoristas, trabajadores autónomos de unidades económicas familiares, etc. (Art. 133 LOEPS)70_{. A diferencia de lo estipulado en la LOEPS, el COOTAD sí especifica}

que las políticas de desarrollo económico deben dar un apoyo privilegiado a este sector (Art. 4 lit. g y Art. 64 lit. g y h COOTAD)71_.

Las dos únicas excepciones a esta tendencia son: el artículo 520 del COOTAD72 _en

donde se exonera del pago del impuesto predial rural únicamente a las organiza- ciones de la economía solidaria que trabajan colectivamente la tierra y a las ini- ciativas individuales que cultivan siguiendo los principios de la agroecología, que son una forma de expresión en el ámbito de la agricultura de los valores sobre los que se sustenta la economía solidaria; y el artículo 131 del RGLOEPS73 _{que indica}

una preferencia en la asignación de recursos financieros entregados anualmente por el Banco Nacional de Fomento y la Corporación Financiera Nacional a los or- ganismos de integración de la economía popular y solidaria.

Potencial efecto positivo

Notemos que en el COPCI, más que promover, el rol del Estado se ve como el de proteger estas formas de economía únicamente a través de la regulación de sus intercambios con el sector privado. Esta visión del mecanismo de protección es sumamente limitada, puesto que los aspectos que ponen en riesgo de desaparición o de precarización estas formas de economía no provienen únicamente (ni siquiera de forma mayoritaria) de sus intercambios con el sector privado.

El mayor problema al que tienen que hacer frente estos emprendimientos está relacionado con la imposibilidad de competir con los productos y servicios ofertados por el sector privado, obtenidos muy frecuentemente mediante estrategias de precarización laboral, irrespeto a las normas de cuidado del entorno social y natural, e incluso mediante la deslocalización del trabajo o la importación de los bienes y servicios colocados en el mercado nacional. Aun cuando esto no es el caso, el sector privado ha gozado y sigue gozando de beneficios otorgados por el sector público, a los que no han tenido acceso las y los pequeños productores. El sector privado invierte sumas importantes en incidencia política para que la legislación nacional sirva a sus intereses de forma prioritaria e incluso que prohíba la producción a pequeña escala. Finalmente, este sector tiene una capacidad mucho mayor de invertir en una publicidad que muchas veces desinforma al consumidor sobre la calidad de los productos, mientras que el sector de la economía a pequeña escala tiene dificultades para posicionar las ventajas del consumo de sus productos y servicios. Por lo tanto, si existe un interés genuino del Estado por proteger las formas solidarias de hacer economía, lo que tiene que hacer es apoyarlas, promoverlas, darles incentivos específicos que les permitan efectivamente coexistir con las empresas privadas, no sólo protegerlas y regular sus intercambios con el sector privado. Estos aspectos no están considerados en

el COPCI como factores que limitan el posicionamiento de estas formas pequeñas de economía en el mercado interno, sino que sólo se ve como problema su falta de productividad (Art. 5 COPCI).

A pesar de que las organizaciones de la economía solidaria no son ni deben ser necesariamente micro-emprendimientos, en la práctica la mayor parte de ellos son de pequeña escala. De hecho, la pequeña escala, no tanto en términos de capital o de ingresos, sino en términos de número de miembros, es considerada como una cualidad en el sector de la economía solidaria porque facilita una participación amplia y de calidad de sus miembros en la toma de decisiones. En este sentido, esta normativa que se aplica a las actividades económicas de pequeña escala le compete y le interesa. Por el contrario, ¿qué pasa en el caso de las organizaciones que, por su capacidad de gestión y buen desempeño, rebasan la categoría de micro, pequeña o mediana empresa? ¿Deberían entonces quedarse sin los beneficios que otorga el código de la producción y/o la preferencia acordada a la compra pública de alimentos?

El hecho de que la legislación no haga un especial énfasis en promover la economía solidaria presenta dos inconvenientes: 1) no hay un incentivo específico a la articulación para la realización de actividades económicas; y 2) no hay un incentivo específico para que las unidades económicas populares ni los micro y pequeños emprendimientos vayan adoptando progresivamente los valores y principios de la economía solidaria. Es una pena que este esfuerzo legislativo no haya contemplado este aspecto considerando que tanto la articulación, o uso del factor C como lo llama Luis Razeto (1984), como la adopción de valores y principios solidarios son factores clave para incrementar la sostenibilidad económica y la capacidad de este sector de la economía para aportar a que el Ecuador avance en el logro de tener un sistema económico social y solidario, como lo estipula la Constitución.

Esta falta de incentivo, combinada con las limitaciones y desincentivos a la arti- culación relacionados con las normas de creación, funcionamiento, articulación y participación que vimos en la primera parte, hacen que en la práctica la legis- lación ecuatoriana esté favoreciendo más las acciones de forma individual que colectiva en el ámbito económico.

Acciones que podrían potenciar el efecto positivo

• Se podría hacer una propuesta de reforma al Código de la Producción para que se incluya explícitamente el sector de la economía popular y solidaria como uno de los sectores que recibirán la protección bajo el artículo 57. Uno de los argumentos puede ser el hecho de que la economía popular y solidaria es una forma económica que permite un régimen laboral que funcione en

armonía con las necesidades del cuidado humano, y que, por lo tanto, debe ser especialmente promovido, de acuerdo al artículo 33374 _{de la Constitución.}

• Las organizaciones de la economía popular y solidaria pueden hacer incidencia para que las entidades del Estado encargadas de implementar el COPCI consideren a la economía solidaria como un sector que genera fuertes externalidades positivas.

• Las organizaciones de la economía solidaria, frente a lo estipulado por el Art. 57 COPCI, tienen un incentivo para hacer un análisis de cuáles son sus relaciones con el sector privado que las pone en desventaja o en riesgo. Por ejemplo, podrían hacer un análisis de las principales limitaciones que tienen en la compra de insumos, acceso a tecnología, a servicios financieros y no financieros en el sector privado, y presentar una propuesta para que se genere la normativa que mejore las condiciones de intercambio a su favor.

• Frente a lo estipulado en el Art. 5 COPCI, las organizaciones de la economía solidaria podrían elaborar sus propuestas de políticas comerciales y de apoyo a la mejora de la productividad para participar en el mercado interno, coherentes con los valores y necesidades de la economía solidaria.

• Las organizaciones de la economía solidaria tienen un interés especial en construir colectivamente un concepto de economía social y solidaria que les permita diferenciarse de las MIPYME y de la economía popular. El diseño del concepto tiene que verse acompañado por un mecanismo de verificación y/o de certificación que permita a los actores del sector público establecer esta diferencia para aplicar acciones de fomento específicas para el sector de la economía social y solidaria. Sería interesante considerar el diseño de este mecanismo de tal manera que pueda ser altamente participativo y descentralizado.

• Las organizaciones agroecológicas podrían hacer una propuesta de reforma al artículo 14 de la LORSA para que se establezca la prioridad para las y los productores agroecológicos.

• Las organizaciones de la economía solidaria podrían proponer una reforma al artículo 133 de la LOEPS para establecer una prioridad para las organizaciones frente a las personas.

2.1.2. Bajo una cierta interpretación, la normativa vigente podría aportar a la construcción de procesos económicos que siguen lógicas no mercantiles (reciprocidad, redistribución, economía domestica o de autoconsumo) La posibilidad e incentivo para que las organizaciones de la economía popular y solidaria incorporen procesos económicos no orientados por los principios del

mercado autorregulado es un aspecto muy importante en la profundización del potencial emancipador que tienen las mismas con relación al sistema capitalista. En efecto, tal como lo indica Karl Polanyi (1958), la posibilidad de reconocer que no todos los procesos económicos tienen que seguir una lógica de mercado autorregulado permite pensar en formas institucionales de organización social en las que la solidaridad juegue un papel importante. Así indica que

“La reciprocidad denota movimientos entre puntos correlacionados de grupos simétricos; redistribución indica movimientos de apropiación hacia un centro y consecutivamente fuera de él; y el intercambio se refiere a un intercambio entre manos que sucede dentro de un sistema de mercado. La reciprocidad requiere de un contexto de grupos organizados de forma simétrica; la redistribución depende de la presencia de alguna medida de centralidad en el grupo; y el intercambio, si es que va a producir alguna forma de integración, requiere un sistema de precios fijados en el mercado. […] Cuando el intercambio está mediado por un sistema de precios fluctuante, la ganancia sólo puede ser obtenida a través de una actitud que involucra un antagonismo claro en la relación entre las partes. Este elemento que acompaña esta forma de intercambio, aun cuando esté diluido, es inerradicable. […] Ninguna comunidad cuya intención sea la de proteger la fuente de solidaridad entre sus miembros puede permitir que se desarrolle una hostilidad latente en temas tan vitales para la existencia animal, y por lo tanto capaces de despertar tensas ansiedades, como es el caso del alimento” (Polanyi, 1958).

En este sentido, parece vital para un sistema económico social y solidario que, al menos en algunos sectores de la economía como es el alimento y probablemente el cuidado y la crianza, los procesos económicos no estén regidos por un mecanismo de mercado.

En lo relativo a la reciprocidad, lograr esto requiere que se integren circuitos económicos solidarios que articulen a las organizaciones de la economía solidaria presentes en un mismo territorio y/o entre organizaciones ubicadas en territorios diferentes pero que comparten valores y principios comunes de solidaridad. Un circuito económico solidario es una integración entre organizaciones de la economía solidaria en redes solidarias de producción, transformación, distribución, consumo y post-consumo de bienes y servicios para satisfacer necesidades humanas auténticas en territorios concretos y que no siguen las reglas del mercado autorregulado. Esto permite que organizaciones que comparten una serie de valores se provean, se financien, abastezcan, consuman y aprendan de otras organizaciones similares, complementándose y apoyándose unas a otras para alcanzar mayor viabilidad económica y una mayor incidencia

en el conjunto de la sociedad. Estas prácticas, además de contribuir a sostener y profundizar “la fuente de solidaridad” en la sociedad, tienen mucho potencial de contribuir a incrementar la viabilidad económica de las organizaciones de la economía popular y solidaria. De hecho, es una manera de intercambio de productos en los que el factor precio, con el cual es muy difícil competir frente a los grandes monopolios y compañías del sector privado, deja de ser el factor diferenciador.

La legislación ecuatoriana referente a este aspecto no es muy clara. Por un lado, como vimos anteriormente, permite el uso de monedas sociales, pero por otro lado las restringe al no permitir que estas sean administradas por las organizaciones del sector financiero popular y solidario y al restringir su ámbito geográfico de operación. Por otro lado, bajo una interpretación del Artículo 139 de la LOEPS75_,

en el que se indica que “Los actos solidarios76 _{que efectúen con sus miembros}

las organizaciones a las que se refiere esta Ley, como parte del ejercicio de las actividades propias de su objeto social, no constituyen hechos generadores de tributos”, se podría entender que los intercambios realizados entre los miembros de las organizaciones de integración económica y/o representativa podrían no tener que gravar el impuesto al valor agregado (IVA). Bajo esta interpretación, este artículo sería un incentivo muy importante para la conformación de circuitos económicos solidarios en los que se intercambien bienes, servicios y saberes en actos económicos solidarios, es decir, en interacciones cerradas en donde cada uno pone su parte para compartir el producto de su propio trabajo, primando tres elementos: trabajo propio, recursos propios, cooperación entre todos. Ninguno se aprovecha de los demás, como sucede en las operaciones mercantiles, de comercio, o dentro de una fábrica privada.

En términos de estrategias para garantizar el derecho a la alimentación sana y culturalmente apropiada que prevé la Constitución, el apoyo a formas de agricultura orientadas al autoconsumo y al consumo en el mercado interno (agricultura familiar, comunal y agricultura urbana) que ya estipula el Art. 57 COPCI77_{, debería combinarse con un incentivo y apoyo específico a la conformación}

de estos circuitos económicos solidarios para el intercambio –ya no comercial sino mediante un acto solidario– de alimentos (entre otros productos). De esta manera, este derecho es cubierto mediante un proceso económico otro que el regido por el principio del mercado autorregulado que, como ya indicamos, pone en riesgo la fuente de solidaridad de toda sociedad. Este enfoque amplía y da una solución efectiva a la preocupación por la equidad manifestada en el Art. 132 LOEPS78 _{que prevé que se establezcan “las medidas apropiadas para}

promover la equidad y transparencia en los intercambios comerciales entre el sector de la economía popular y solidaria y los demás sectores, principalmente de los productos vinculados a la seguridad alimentaria, evitando la persistencia

de prácticas de abuso del poder económico”, puesto que una buena parte del intercambio de alimentos no se daría en un intercambio comercial con otros sectores, sino que se daría en un acto solidario entre los mismos actores de la economía solidaria.

Desde otro punto de vista, es clave analizar en qué medida la legislación actual y las políticas públicas que de ella resultan79 _{promueve o incluso permite que las}

actividades (servicios) de crianza y de cuidado, tanto de bebés, niñas y niños, personas adultas mayores como de personas con capacidades especiales, sean realizadas por los propios miembros de la familia (economía doméstica o de autoconsumo), en lugar de ser compradas en el mercado. Un primer avance legal constituye el reconocimiento de las personas responsables de la economía del cuidado como parte de las unidades económicas populares (Art. 74 LOEPS)80_,

es decir, que pueden ser beneficiarias de acciones de fomento a sus actividades económicas y, además concretamente, pasan a tener el derecho a la seguridad social (Art. 132 num. 8 LOEPS)81_{. Con esto, por fin se logra avanzar en la aplicación}

del artículo 33382 _{de la Constitución que estipula que “Se reconoce como labor}

productiva el trabajo no remunerado de autosustento y cuidado humano que se realiza en los hogares” y que “La protección de la seguridad social se extenderá de manera progresiva a las personas que tengan a su cargo el trabajo familiar no remunerado en el hogar”. Asimismo, comienza a aplicarse el artículo 284 num. 683

de la Constitución que indica como uno de los objetivos de la política económica la valoración de “todas las formas de trabajo, con respeto a los derechos laborales”. Sin embargo, resulta limitante el hecho de que la legislación permita entrar en esta categoría sólo a “las personas naturales que realizan exclusivamente actividades para la reproducción y sostenimiento de la vida de las personas, con relación a la preparación de alimentos, de cuidado humano y otros”. En la práctica, muchas personas trabajan una parte de su tiempo en una actividad de producción de bienes externos y otra parte de su tiempo en las actividades de reproducción y sostenimiento de la vida. De hecho, en muchos casos esta forma de organización del trabajo permite que tanto hombres como mujeres puedan ejercer mutuamente su responsabilidad y su necesidad de cuidado de sus seres queridos. En estos casos, estas personas deberían también poder tener los beneficios de ser reconocidas como trabajadoras de unidades económicas populares y su aporte y beneficios de la seguridad social deberían poder hacerse por ambos tipos de trabajo.

Acciones que podrían potenciar el efecto positivo

• Las organizaciones de integración de la economía popular y solidaria tendrían un interés especial en hacer incidencia política para que la Ley de

Régimen Tributario reconozca específicamente que los bienes, servicios y saberes intercambiados dentro de un circuito económico solidario no son hechos generadores de tributos, tal como ya lo indica la LOEPS, y, por tanto, están exentos del pago del IVA, impuestos aduaneros en importaciones o exportaciones realizadas a otras organizaciones solidarias del extranjero y cualquier otro tributo.

• Las organizaciones de la economía popular y solidaria tendrían que hacer incidencia para que se incluya en el actual régimen de Seguridad Social a las organizaciones de todo el sector urbano de la economía popular y solidaria.

• Las organizaciones de la EPS podrían proponer una reforma al Art. 74 LOEPS para que no incluya sólo a las personas que trabajan “exclusivamente” en este sector, sino también a aquellas que trabajan a tiempo parcial en el mismo.

• Muchas de las organizaciones de la economía solidaria son, y tienen el potencial de ser, pioneras en el invento de regímenes laborales para sus