Un entorno protegido y un modelo de desarrollo liberal

En América Latina, Colombia ha mantenido el status, a veces excepcional, de haber conciliado estabilidad macroeconómica con crecimiento económico sostenido; este prestigio ha prevalecido por décadas. Sin embargo, en los últimos

años se ha cuestionado si la estabilidad acompañada de un crecimiento muy moderado es suficiente.

Colombia es el único país de la región que no ha sufrido recesiones abruptas ni crisis cambiarias y/o fiscales serias en las últimas tres décadas. Sin embargo, su crecimiento no ha sido suficiente para integrar a grandes poblaciones al mercado. Asimismo, la modalidad e intensidad del ritmo de crecimiento tampoco han servido para alterar la estructura productiva del país, para modificar los patrones de distribución de ingresos de la población ni para reducir los niveles de pobreza en la sociedad colombiana (Garay, 1999: 146).

De acuerdo con la clasificación del Banco Mundial, Colombia es un país de ingreso medio bajo y su estructura económica entre 1970 y 1992 fue virtualmente la misma que la del promedio de este grupo de países (Jaramillo, 1995: 67).

¿Qué tipo de industria se configuró bajo un entorno económico protegido y qué estrategias empresariales subyacen al crecimiento moderado de la economía colombiana? La particularidad de las relaciones laborales en Colombia se explica, entre otras razones, por la moderada presencia del Estado como regulador de la economía y su débil papel como garante de la valorización política de las organizaciones sindicales. En este sentido, el Estado colombiano no ha jugado un papel tan relevante como en México y en Argentina.

El Estado, como institución de instituciones, es uno de los actores básicos del trío reconocido tradicionalmente por los teóricos de las relaciones laborales. La solidez o vulnerabilidad del Estado contribuyen a explicar y comprender la fortaleza o debilidad de los actores empresariales, llámense empresarios o trabajadores. La endeblez de un Estado como el colombiano, apoyado en

estrategias empresariales reacias a su intervención, contribuye a explicar la fragilidad de la industria y del sistema de relaciones laborales.

Tanto historiadores y politólogos como economistas coinciden que en el siglo pasado se configuró en Colombia un “modelo liberal de desarrollo” (Corredor, 1992, López de la Rocha, Pizarro y Santana, 1993, Palacios, 1999, Pécaut, 1993). Este modelo de desarrollo marcó diferencias importantes respecto a países latinoamericanos. Para Corredor:

“El modelo liberal de desarrollo ha significado la subordinación del Estado, minimizando su función de interpretar, gestionar y regular los intereses colectivos, y obstaculizando la configuración de un espacio público en el que se puedan expresar, confrontar y resolver los conflictos sociales” (Corredor, 1992: 23).

Las élites dominantes colombianas captaron los espacios políticos y económicos en nombre del principio liberal del respeto a la iniciativa privada, extremándolo hasta el punto de oponerse a las regulaciones y controles estatales que no respondieran a sus intereses particulares. A diferencia de economías como la de Argentina y México en donde la burguesía industrial estableció alianzas con el naciente proletariado industrial a través de gobiernos populistas y donde el Estado logró una participación activa en el proceso de industrialización y reconocimiento social de las organizaciones sindicales, en Colombia la participación del Estado en dichos procesos ha sido reducida (Misas, 1983, Palacios, 1999, Wachendorfer, 1995)4.

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Al decir de Palacios, “… el fortalecimiento de un suave modelo nacionalista de industrialización por sustitución de importaciones, forzado primero por la gran depresión y luego por la Segunda Guerra Mundial, y administrado por los conservadores con más brío que el de los liberales –en coyuntura excepcional de bonanza de divisas y equilibrios fiscales de la segunda posguerra-; de esta época es también la creación de redes sindicales católico- conservadoras entreveradas con el clientelismo urbano. Después de 1949 estos dos procesos se llevaron a cabo con métodos dictatoriales y poca doctrina, y fueron coetáneos de la violencia. Por otra parte, el bajo nivel del ingreso per cápita, el rezago del país en el esquema de industrialización sustitutiva, la preeminencia ideológica del liberalismo económico y la

Según Corredor el modelo liberal de desarrollo supone un continuo proceso de privatización del Estado que si bien no se opone al intervencionismo estatal, sí traza su orientación y sus límites (1992: 72).

Este esquema de desarrollo tuvo efectos en el tipo de industria que se configuró, en el limitado espacio político y social alcanzado por los trabajadores y en la débil capacidad de regulación del sistema de relaciones laborales. Veamos, por ahora, el tipo de industria que se configuró.

A pesar de la ausencia de un proyecto industrial concertado entre Estado, empresarios y trabajadores, el Estado, forzado primero por la gran depresión y luego por la Segunda Guerra Mundial, intentó adelantar un proyecto de modernización de la economía orientado por los principios de la Industrialización por Sustitución de Importaciones, extendido en América Latina. Desde 1945 los empresarios colombianos gozaron de un entorno protegido de la competencia de productos extranjeros. Contaban con una política clara de control de importaciones y con una serie de políticas de carácter sectorial que favorecieron un acelerado y dinámico crecimiento del sector manufacturero hasta finales de la década del sesenta.

Esto le permitió gozar a la reducida clase empresarial de privilegios y de un entorno protegido, como lo señala Palacios:

“El Estado, engranado con los intereses de las clases dominantes (industriales protegidos por el arancel aduanero, dólares baratos, salarios bajos y sindicatos reprimidos o domesticados y grandes terratenientes protegidos por el arancel, las leyes de orden público rural y el clientelismo armado puesto a su favor) creció a la par de la economía” (1999: 272).

politización bipartidista de lo social, bloquearon en Colombia la salida populista latinoamericana y, con ella, el corporativismo sindicalista” (1999: 268).

El Estado se comprometió a adelantar proyectos industriales que los empresarios se negaban a asumir por su alto riesgo y alta inversión inicial. Sólo si el proyecto era considerado económicamente rentable se traspasaba al sector privado. De esa forma el Estado jugó un papel importante, pero discreto, en el proceso de industrialización a través de una política activa de financiamiento de industrias de alto riesgo como la siderurgia, fertilizantes, cementos, llantas y automóviles, entre otras.

El entorno protegido y las inversiones estatales en infraestructura y en macroproyectos de dudosa rentabilidad inicial obtuvieron una calificación favorable de los empresarios pero no una acuciosa y planeada política indicativa de industrialización. Carentes de un proyecto industrial, las élites empresariales reivindicaron su autonomía colocando talanqueras a los aislados intentos de política industrial adelantados por uno que otro gobierno.

Varias investigaciones confirman la ausencia en el país de representativas élites política y empresarial con una mentalidad modernizante. Apoyándose en Uribe Célis5, López de la Roche señala que la modernización del país ocurrida a partir de los años treinta del siglo pasado, “sería más una consecuencia no planeada de

los procesos de urbanización y de la introducción en la vida cotidiana de las relaciones sociales y valores del capitalismo, que el resultado de una apuesta

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“El liberalismo colombiano del siglo XX no fue un campeón de la modernización –ni del espíritu de modernidad- más que por rebote de los procesos económicos en que se hallaba comprometido. Y, por supuesto, no sólo porque lo económico determinara el andamiaje social, cultural, político, etc., al modo de la interpretación mecanicista del marxismo, sino porque nunca hubo en el siglo XX una propuesta política efectiva y seria de secularización como sí la había habido en el siglo XIX. Otros procesos socioculturales implicados en el ideal de modernidad también se concibieron solamente a medias, con desgano, o se pusieron entre paréntesis esperando mejores tiempos…” (Uribe Célis: 1992: 125).

deliberada de transformación radical de las relaciones sociales, políticas y culturales tradicionales” (1993: 118)6.

La élite empresarial no se organizó en torno al Estado pero sí gozó de manera privilegiada de sus beneficios. No son desestimables las relaciones de corte tradicional que aún perviven en el mundo de los negocios. Según Kalmanovitz, en los grupos económicos se advierte:

“un ´comportamiento aristocrático´ frente a los negocios: usufructúan su relación directa con las ramas del poder público, en particular con el ejecutivo, gozan de privilegios de inmunidad frente a la ley, y los acompaña una mentalidad de que las ganancias se apropian como simple derivación de un viejo poder familiar. Presentan una clara incapacidad para enfrentar pérdidas y reveses y expresan pánico frente al cambio” (citado por Corredor, 1992: 92).

La estrategia de apoyo a un modelo de desarrollo liberal por parte de la élite empresarial colombiana llevó a reforzar los lazos de dependencia técnica y tecnológica con el exterior, y a consolidar una industria estructuralmente débil y concentrada. A finales de la década de los cincuenta el país ya había consolidado las industrias conocidas como de sustitución temprana (alimentos, bebidas, tabaco, vestuario, calzado, muebles e imprentas y cueros) y comenzaba a fortalecer las industrias de sustitución intermedia (textiles, caucho y minerales no

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“Los esfuerzos modernizantes intentados por la República Liberal y en particular por la Revolución en Marcha de López Pumarejo, se desenvolvieron en una atmósfera marcada por la fuerte oposición de sectores antimodernos de la iglesia y de grupos tradicionales de los dos partidos, opuestos al espíritu de la política lopista …El peso de la iglesia y de la tradición por ella sembrada durante los años de la hegemonía conservadora, constituían un poderoso factor de resistencia cultural al proyecto de modernización liberal. … El partido Liberal no constituyó tampoco en esos años un partido homogéneo, armado de un proyecto de sociedad que fuera compartido por la mayoría de sus miembros. La tradicional coexistencia al interior de los partidos colombianos de sectores tradicionales y modernos, el caudillismo y el personalismo, la escisión y la polarización al interior del liberalismo generada por el ascenso del gaitanismo, así como la ausencia histórica de debate sobre las perspectivas de desarrollo a nivel de la militancia de base, incidieron tal vez en el carácter inconcluso de muchas de las propuestas modernizantes y reformas impulsadas por el Partido Liberal en el poder” (López de la Roche, 1993: 117-118).

metálicos). En la década del sesenta y principios del setenta la diversificación industrial se orientó hacia bienes de sustitución tardía como papel, productos químicos e industria metalmecánica (Ocampo, 1987). Durante este período el ritmo de crecimiento de la industria, 6.4%, influyó en el del ingreso y del empleo y, en consecuencia, del mercado interno.

Se consolidó una industria sobre-expandida en bienes de consumo y sub- expandida en bienes de capital e intermedios (ver cuadro 4). En 1995, J. J. Echavarría afirmaba que el peso de los bienes de capital era 305 veces menor que en otras economías similares (en ingreso per capita y población y grado de especialización en exportación de bienes primarios) (1995: 71).

Cuadro 4

Participación por tipo de bien en el producto manufacturero, 1967-96

1967 1974 1979 1984 1989 1993 1994-96 Bienes consumo durables 5.7% 14% 15% 15% 16% 18% 18% Bienes consumo no durables 39.4% 30% 32% 34% 31% 30% 33% Bienes intermedios 42.3% 39% 34% 35% 36% 35% 34% Bienes de capital 8.1% 9% 10% 9% 9% 8% 8% Bienes sector transporte 4.7% 7% 9% 7% 8% 8% 7% Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Fuente: Encuesta Anual Manufacturera - DANE- Cálculos del autor (Garay, 1998: 463).

Los principales grupos empresariales se conformaron alrededor del núcleo familiar y debido al incipiente capital de sus competidores logran marginarlos del mercado y monopolizarlo para sí. Esta va a ser otra de las características de la industria: un sector altamente concentrado, organizado a través de la figura del oligopolio, con baja capacidad de absorción de mano de obra y débil contribución a la ampliación del mercado interno.

En 1995, según Echavarría, la industria colombiana estaba más concentrada que en Argentina, Brasil o Chile pero menos que en México. Las mayores 100 firmas daban cuenta de casi la mitad (45%) de la producción industrial total; las 4 mayores firmas de cada sector explicaban cerca del 60% de su producción. Las empresas pertenecían a unas pocas familias que con el tiempo han incrementado su control. Además, en proporción a su tamaño, las firmas grandes recibían más crédito que las medianas y pequeñas (Echavarría, J. J, 1995: 72).

En este mismo sentido apuntan las conclusiones de Garay (1998) en el siguiente cuadro.

Cuadro 5

Concentración industrial por propiedadParticipación de la producción, 1991

Grupos económicos y empresas Participación de la producción Total grupos económicos 21.29

Total Estatales 5.01

Total transnacionales 17.45 Total tres anteriores 43.75 Conglomerados Sindicato Antioqueño 7.92 Santo Domingo 4.96 Ardila Lule 4.35 Lloreda 0.99 Sarmiento Angulo 0.71 Holguin Sanford Carvajal 0.77 0.41 0.19

Fuente: Encuesta Anual Manufacturera, DANE, cálculos del autor (Garay, 1998: 504). Nota: Sólo se contabilizaron las empresas transnacionales y estatales ubicadas dentro de las primeras doscientas empresas según el valor de su producción. Por lo tanto, su participación puede estar un poco subestimada.

El intenso proceso de concentración configuró la estructura oligopólica como forma característica de los mercados de productos industriales. La estructura de mercado dominante, y casi invariable en el escenario industrial, es el oligopolio altamente

concentrado que resta capacidad competitiva a una cantidad de empresas

medianas y pequeñas (Bonilla: 1998). En 1990, en el 87.3% de las empresas laboraban menos de diez trabajadores y sólo el 1.4% empleaba a cien y más trabajadores, esta desproporción mostraba la alta heterogeneidad estructural de la industria manufacturera y su grado de concentración.

Un mercado reducido pero garantizado, poco exigente en materia de calidad, diversidad y servicios, tuvo el efecto de consolidar una cultura adversa a la inversión y la acumulación de capital y más proclive al consumo y al desahorro (Garay, 1999: 148). Se consolidó una industria heterogénea7 y tecnológicamente atrasada, lo que explicaría el débil crecimiento de la economía. Weiss, apoyándose en estudios de caso y en la investigación de Luis Prieto (1986), afirma:

“… dentro de los parámetros de la política de sustitución de importaciones, las ganancias dependían más de las gestiones financieras y ante entidades gubernamentales, que de los niveles de productividad del trabajo. Esto podría explicar el que la organización de la producción y el trabajo aparentemente no fuera considerada un aspecto estratégico en la gestión de algunas empresas” (Weiss, 1994: 88).

La inversión extranjera poco contribuyó a transformar dicha cultura a pesar de que se centró en los sectores de sustitución de mayor dinamismo: papel, productos químicos, textiles sintéticos y productos metalmecánicos.

7 _{La heterogeneidad tecnológica (medida por la relación capital-trabajo) en cada uno de los}

sectores era muy asimétrica. Por ejemplo, en el sector de alimentos y bebidas la máxima relación capital-trabajo era de ocho veces el valor de la mínima, y en el sector de minerales no metálicos esta diferencia era de casi 20 veces. El sector más homogéneo era la fabricación de prendas de vestir y calzado. Dicha heterogeneidad también se extendía al uso relativo de trabajo calificado, es decir, los sectores más intensivos en capital físico estaban en un rango medio o superior en la utilización de capital humano (Ramírez, 1997: 120).

También se orientó hacia el mercado local con bajos niveles de eficiencia y productividad. Al considerar la clasificación tecnológica, de un total de 457 empresas receptoras de inversión extranjera, sólo 84 se podían considerar innovadoras (Fatat: 1998: 134). Según Fatat:

“Esta transferencia de tecnología por conducto de subsidiarias o filiales no ha producido enseñanzas tan importantes para la industria desde el punto de vista de la asimilación, adaptación y mejoramiento de las tecnologías. En general, las empresas tansnacionales –ET- se ubicaron en mercados monopólicos –sin incentivo aparente para innovar- que les permitieron lograr una posición sólida en las economías receptoras de la región (Mortimore, 1995:47, citado por Fatat, 1998: 122).

Ha sido tradicional que la inversión extranjera en Colombia se haya concentrado en la explotación de recursos naturales no renovables como el carbón y, en especial, el petróleo. Sin embargo, esta tendencia ha cambiado ya que en sectores como el financiero, el industrial e incluso el de comunicaciones, se ha incrementado el monto de inversión extranjera en el último quinquenio aunque no ha llegado a niveles comparables con los de México, Brasil e incluso Chile8. Más aún, en el caso colombiano no siempre se presenta una relación directa entre los sectores exportadores y los receptores de inversión extranjera.

Esta es otra característica de la estructura industrial: su mínimo esfuerzo exportador; la producción se orientó a un mercado interno reducido y protegido. La política proteccionista desestimuló la orientación exportadora de la producción nacional, fenómeno conocido como el “sesgo antiexportador”.

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La inversión extranjera sin petróleo pasó de US4350 millones en 1992 a 2.172 millones en 1996, se concentró sobre todo en el sistema financiero y en la industria manufacturera. Para el periodo 1992-1996, en promedio, el 51% de los flujos de inversión extranjera dirigidos al sector industrial se concentró en cinco sectores: otros productos químicos (17%), sustancias químicas industriales (10.5%) -ha disminuido del 10% en 1994 al 6% en 1996-, bebidas (cerca de 10%), maquinaria eléctrica (7.6%) y productos alimenticios (6.3%). (Fatat: 1998: 127).

Hacia finales de la década de los ochenta las exportaciones representaban menos del 7% de la producción manufacturera y los empresarios aún veían en el mercado internacional una amenaza más que un reto (Echavarría, J. J, 1995: 74). A partir de 1967 se adoptó el denominado modelo mixto de orientación

exportadora con el objetivo de buscar modalidades de ajuste que equilibraran la

balanza comercial del país y permitieran salir del llamado estrangulamiento

externo. El decreto-ley 444 de 1967 pretendía combinar el modelo de

Sustitución de Importaciones, profundizando el desarrollo de actividades industriales aún incipientes, con la promoción de sectores potencialmente exportadores. Debido a la convicción generalizada de que era necesario desligarse de la dependencia excesiva de la producción cafetera, se apoyó la diversificación exportadora. En este sentido, el modelo económico colombiano careció de la ortodoxia que suele acompañar a los modelos Proteccionistas de Sustitución de Importaciones.

Los primeros resultados del modelo adoptado fueron positivos. Entre 1967 y 1974 se presentaron las mayores tasas de crecimiento registradas en los últimos treinta años (7% anual en promedio) lo cual impulsó el crecimiento agregado de la economía, que evidenció tasas superiores al 6% anual (Garay, 1998: 447).

El sector industrial empezó a perder liderazgo en el proceso de crecimiento económico desde 1975, esta pérdida se atribuyó al desmonte de la Estrategia Sustitutiva iniciada por el gobierno de López Michelsen (1974-78) y seguida parcialmente por el presidente Turbay (1978-1982). La apertura de los mercados de manera transitoria y el debilitamiento de los instrumentos de política industrial9 develaron la fragilidad del entramado industrial.

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El debilitamiento de los instrumentos de política industrial consistió en que la inversión estatal industrial perdió peso, la reforma financiera redujo el crédito a largo plazo, hubo una paulatina liberación de las importaciones y reducción de las tarifas arancelarias y se enfatizó menos en los

Como se observa, el apoyo empresarial a la consolidación de un modelo de

Sustitución de Importaciones, asociado a un modelo liberal de desarrollo,

garantizó a los empresarios un entorno económico protegido pero tuvo el efecto perverso de contribuir al surgimiento y consolidación de un sector industrial poco innovador, adverso al riesgo, que respondió a las crisis con la reducción de costos laborales en desmedro de la aplicación sistemática de estrategias basadas en los cambios técnico y organizativo. Además, la protección de los mercados presionó muy poco por mejoras continuas en la productividad, la calidad y los servicios.

La ausencia de una política clara de desarrollo industrial por parte del Estado no propició la construcción de las instituciones de apoyo necesarias para consolidar cualquier proyecto industrial. Por ejemplo, la gran mayoría de los empresarios careció de apoyo financiero para afianzar los proyectos empresariales, los escasos fondos se destinaron a resolver la demanda de un reducido grupo de privilegiados empresarios. Igualmente, a la clase empresarial le correspondió asumir la formación de la mano de obra debido a la precaria tradición artesanal o de oficios, o a la débil formación de trabajadores industriales. Además, la ausencia de un proyecto de industrialización reforzó la alta dependencia tecnológica y con ello la brecha entre empresas dentro y fuera del país.

El modelo liberal de desarrollo frenó el proceso de industrialización porque no