Han engordado nóminas ordinarias. Los municipios petroleros gastan hasta diez veces más que los no petroleros de similar tamaño.
El problema —independientemente de las condiciones de los contratos de asociación— radica en las enormes deficiencias en su manejo.
En Casanare, por ejemplo, hay cobertura universal de acueducto y alcantarillado, pero altas tasas de deserción escolar, trabajo infantil y bajos niveles de escolaridad entre jefes de hogar.
1. No tienen que destinarse a salud y educación
2. Pueden reducir la exclusión típica de las economías de enclave
3. Alta inversión per cápita sin impacto sobre el desarrollo humano
Caso Urabá en años 80. La espiral de violencia escaló dramáticamente: tasas de homici- dio más de 100 por 100.000 habitantes (1986), y de 200 por cada 100.000 (1990).
Cuando empezaron a crecer en 1984 se produjeron paros y manifestaciones reclamando más recursos del Estado, como si el movimiento sindical hubiera “despertado”, quizá estimulado e infiltrado por los grupos armados.
El esfuerzo estatal, ¿debe centrarse en aumentar las inversiones antes que en mejorar las condiciones de regulación de los conflictos en torno a la acumulación de riqueza? 1. Se convierten en rentas en disputa y
no en atenuantes de los conflictos locales
2. Puede que no desaten la violencia, pero al menos no la detienen
3. Obligan a un replantamiento
La experiencia reciente permite identificar tres factores que inducen a la cooptación de los conflictos sociales derivados de megaproyectos por parte de los actores armados:
1.El incumplimiento de los acuerdos con las comunidades por parte de los inversionistas. 2. La inactividad del Estado para hacer cumplir esos acuerdos.
Capítulo 15
Gestión de conflictos locales: un Estado activo e imparcial
D. Atención a los conflictos agrarios
• Se atesoran tierras porque el Estado no castiga la tenencia improductiva: 2,4 por mil del valor catastral. Aumentar el costo induce a: 1) mejorar la productividad, arrendar o vender la tierra; 2) bajar los precios y hacerlos proporcionales a la productividad, 3) liberar capitales hacia otras actividades productivas.
• El avalúo debe acercarse al 70% del valor comercial, en función del tamaño, la vocación del suelo e inverso al uso productivo (para castigar la improductividad). Tarifas y recaudos maneja- dos por la DIAN, pero el municipio mantiene la propiedad.
La extinción no ha sido legitimada políticamente con una estrategia clara de distribución social de las tierras recuperadas. Así, se podrían corregir problemas asociados al conflicto, dando prioridad al desplazamiento, la territorialidad de grupos étnicos, la relocalización de cultivado- res de ilícitos y la asignación a campesinos sin tierra.
Hay quince frentes activos de colonización, generalmente no rentables para la agricultura con- vencional que paga el “impuesto a la distancia”, el cual no es obstáculo para los ilícitos, cuyo precio lo compensa.
• Cerrar la frontera agraria que no haya sido intervenida y consolidar los frentes de coloniza- ción mediante “reservas campesinas” (ley 160/1994).
• Evitar que siga creciendo el excedente de veinte millones de hectáreas en pastos, suspen- diendo por esa ley la concesión de nuevos títulos de propiedad sobre baldíos y eliminar esa condición jurídica de las tierras no ocupadas.
• Acompañar el cierre con una política que concentre inversiones públicas en regiones donde quiera atraerse población rural y las reduzca donde deba desestimularse la ocupación humana. • Para reunir las funciones de registro catastral, distribución de la propiedad, regulación de los usos del suelo y del agua, y conservación de reservas y parques naturales (actualmente disper- sas en varias entidades).
• Se requiere un proyecto nacional de ocupación y uso del territorio para aprovechar el poten- cial productivo de la tierra e impedir la destrucción irracional de los recursos.
• Inventariar tierras de desplazados, quitárselas a los usurpadores, y ejecutar retornos según la ley 387/1997.
• El Incora —parte del Incoder—, de manera sumaria y con efecto retroactivo, debe presumir la nulidad de de transacciones inscritas en oficinas catastrales de zonas de desplazamiento. • Destinar las tierras adquiridas, mediante extinción de dominio, para reubicar a las poblacio- nes desplazadas.
• El Estado debe reubicar a los colonos que ejerzan posesión indebida sobre tierras reservadas. • El Estado debe ser más exigente con las licencias de exploración y explotación maderera, minera o de hidrocarburos.
Aplicar la ley 70/1993 para impedir que, antes de la delimitación, compradores individuales se apresuren a adquirir los mejores predios. El Estado debe dar grandes delimitaciones colectivas y no reconocer títulos de propiedad individual que no provengan del reparto ordenado por las comunidades.
1. Reformar impuesto predial rural
2. Extinguir el dominio de tie- rras
3. Cerrar frontera agraria y desestimular ocupación hu- mana en varias regiones
4. Crear el Instituto Nacional de Tierras
5. Retornar desplazados
6. Proteger territorios indígenas
7. Garantizar régimen territorial de los afrocolombianos
Gestión de conflictos locales: un Estado activo e imparcial
• Cerrar la frontera agrícola.• Reservar parques naturales donde la producción lícita no sea viable.
• Darles trabajo o tierra a los cocaleros en regiones aptas para la producción lícita: > Zonas de destino común, para mantener los vínculos sociales.
> El campesino erradica, devuelve mejoras a las reservas y el Estado le asigna una parcela en una reserva campesina.
Constituir las reservas campesinas con predios expropiados por enriquecimiento ilícito, por ventas a voluntad y expropiaciones de la ley de reforma agraria. Fondos: nacionales, coopera- ción internacional —incluidos rubros contra narcotráfico—, swaps de deuda por erradicación, créditos blandos y recursos de extinción de dominio.
Una reforma rural estructural, en vez de una reforma agraria que se limite a fragmentar la tierra.
• Identificar núcleos de creación de riqueza en actividades agroindustriales donde el Estado vele por la equidad y la estabilidad de precios.
• Mecanismos como las Ventanas de Mercado (ver capítulo 13) deben ser parte de la estrategia de modernización rural.
• Crear ventajas competitivas rurales, superando los limitados instrumentos de política comercial y cambiaria: innovación tecnológica, modernización empresarial y articulación equitativa entre política industrial y política agropecuaria para formar cadenas y sistemas de
valor: Servirían los Acuerdos Regionales de Competitividad previstos en el Plan de Desarrollo.
• Los programas selectivos mediante innovaciones en el sistema productivo tienen más potencial
que el aumento del gasto social.
• Orientar hacia los focos de pobreza rural más vulnerables al conflicto armado el proyecto de apoyo al desarrollo de la microempresa rural (Pademer), cuyo fortalecimiento se contempla en el Plan de Desarrollo.
8. Reubicar cultivadores de ilícitos
9. Realizar programas para supe- rar la pobreza y modernizar el sector rural
E. Gestión de los conflictos laborales
• Un conflicto es una situación de incompatibilidad de pretensiones, no sólo por condiciones objetivas de escasez sino también por percepciones equivocadas acerca de las pretensiones ajenas. La visión de un conflic- to es parte del mismo y por eso su evolución depende de las percepciones de sus actores.
• Crear espacios de reconocimiento mutuo entre trabajadores y empresarios en las zonas o actividades expuestas a la intromisión de los armados.
• Crear oficinas regionales especializadas en aplicar mecanismos alternativos de resolución de conflictos, con facultades de inspección y con la facultad de resolver querellas laborales.
• Asignarles profesionales bien calificados, sujetos a un régimen de rotación e incentivos que reduzcan los riegos de negligencia, clientelización y parcialización.
• El BID y la AID tienen experiencias en programas sobre justicia local y convivencia.
La OIT y el Ministerio de Protección Social, junto con las federaciones sindicales, deben elaborar un plan de acción conjunta; facilitar la afiliación sindical de los trabajadores informales y los de cuenta propia; crear programas de democratización interna y acciones conjuntas con otras organizaciones sociales.
• Trasladar a los negociadores del sindicato y de las empresas a zonas fuera de influencia del conflicto con el apoyo de los ministerios de Protección Social, Interior y Justicia, y de las agencias de seguridad.
• Se debe elaborar cuidadosamente la agenda de cada encuentro, acompañada de acciones complementa- rias de preparación de los actores.
Jornadas permanentes de información y reconocimiento
Oficinas de trabajo especiales
Cooperación para for- talecer el sindicalismo
Negociación fuera de zona del conflicto
Capítulo 15
Gestión de conflictos locales: un Estado activo e imparcial
F. Gestión de excedentes
a. Reinversión local de excedentes
• El Estado (ministerios de Comercio; Industria y Turismo; Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) debe propiciar actividades conexas y de apoyo a la actividad principal del inversionista, para que parte del valor agregado se reinvierta localmente.
• Las poblaciones pueden proveer servicios de apoyo a ciertos insumos en las cadenas locales de valor de las empresas que operan en la zona.
• Los gobiernos de los países de origen podrían adoptar incentivos especiales para empresas que participen de alianzas estratégicas y que generen cadenas locales de valor.
b. Uso de “activos específicos” (o de difícil liquidación)
Ciertos activos tienen más dificultad para trasladarse a usos alternativos: la palma de aceite, por ejemplo, frente a un hato ganadero; en el segundo caso, es más fácil que un propietario amenazado opte por una fórmula de seguridad privada o cortoplacista.
Sería deseable: que la nación y los gobiernos locales gestionen en forma compartida el desarrollo local, a partir de actividades productivas más integradas y basadas en una mayor especificidad de los activos. a. Manejo intemporal de las transferencias a través del FAEP (Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera). El Fondo Nacional de Regalías debería apropiar recursos para las entidades territoriales durante la fase de construcción e inicio de los proyectos, con cargo a las futuras regalías, y con la financiación y cobertura del riesgo por parte del FAEP.
b. Fondo de inversiones productivas
Sería alimentado con una parte de las regalías y administrado en forma conjunta con el FNR, Finagro, DNP y la autoridad regional. Se encargaría de dosificar el flujo de giros a las entidades territoriales, no porque pierdan su propiedad sino porque se pueden orientar a ampliar las opciones de la gente en concordancia con sus propios planes de desarrollo.
a. Provisión preventiva y no reactiva. Debe atender los conflictos más vulnerables a la lógica político-militar, sin enfocarse exclusivamente en las expresiones más violentas. Se trata de gestionar el riesgo y no de una presencia meramente reactiva.
b. Diligencia. Debe ser pronta a través de un sistema coordinado de alertas que identifique prioridades y responda oportunamente a las reivindicaciones. Inmediatez no significa necesariamente recursos sino ges- tión compartida de las demandas y apoyo en la búsqueda de opciones.
c. Selectividad. Las inversiones deben orientarse hacia opciones en la legalidad. Más que la magnitud impor- ta que las inversiones se dirijan a nudos críticos de riesgo.
d. Presencia multimodal. Los recursos no bastan para cerrar las puertas a los grupos armados. Se requiere una presencia multimodal del Estado orientada a recuperar su legitimidad.
a. Diligencia. La voz de las poblaciones debe ser considerada desde la etapa del diseño. b. Cumplimiento de compromisos. El Estado y sus agentes no pueden incumplir los pactos.
c. Abstenerse de criminalizar las movilizaciones. Es un error que se debe evitar a toda costa. También es importante no tolerar la guerra sucia contra los líderes.
Economías de enclave Regalías petroleras Inversión pública Megaproyectos