El conflicto, callejón con salida
¿Qué es desarrollo humano?
Es una teoría y una metodología del desarrollo
económi-co, político y social que integra y supera los enfoques
con-vencionales y no se reduce al aumento de la riqueza o del
ingreso pér capita, sino que abarca otros valores como la
equidad, la democracia, el equilibrio ecológico y la justicia
de género, también esenciales para vivir mejor.
Los promotores de este paradigma —el Premio Nobel
de Economía, Amartya Sen, y el profesor Mahbub ul Haq—
sostienen que el “desarrollo es libertad” y que, por eso, las
políticas públicas deben generar opciones para que la gente
lleve su propia vida de manera cada vez más satisfactoria.
Según el paradigma de desarrollo humano:
· La libertad es un
fin y el mejor medio para lograr el
desarrollo.
· La gente no sólo es bene
ficiaria o receptora de las
op-ciones sino la protagonista por excelencia.
· El desarrollo depende del esfuerzo creativo de
hom-bres y mujeres y no de la naturaleza ni de la suerte.
· El desarrollo es para la gente porque el
fin no es
aña-dirle ceros a las cuentas nacionales sino mejorar la vida de
las personas.
¿Por qué este Informe se ocupa del conflicto
armado?
· Porque la tarea esencial de la onu es “velar por la
seguri-dad humana”.
· Porque el desarrollo humano es el aumento de
opcio-nes para que los habitantes de un país puedan mejorar su
vida, e infortunadamente el con
flicto amado se ha
conver-tido en el mayor obstáculo para que los colombianos
pue-dan lograrlo.
· Porque el desarrollo humano, o sea, el aumento de
op-ciones, es la mejor manera de resolver el con
flicto armado.
El Informe evita los excesos de resignación y de optimismo, incluye sólo los facto-res que tienen relación directa y bien establecida con las acciones armadas y, al proponer soluciones, trata de ser realista sin ser fatalista, y de ser optimista sin
pecar de ingenuo.
¿Para qué sirve el Informe?
· Para proponer un enfoque integral de las raíces y
expre-siones del con
flicto y de las opciones para asumirlo
mien-tras persista, para resolverlo de un modo
firme y duradero,
y para evitar que se repita.
· Para aclarar cuáles son y cómo pueden concretarse en
Colombia las opciones nacionales y regionales.
· Para continuar el proceso de diálogo público, análisis
riguroso, construcción de consensos, formulación de
políti-cas y pedagogía ciudadana, iniciado en marzo de
00, que
esperamos fortalecer con la publicación del texto y
conti-nuar mientras siga siendo útil. Es claro que el Informe no
se acaba con la publicación del libro. En otras palabras: el
texto es apenas un momento del proceso.
¿Cómo se hizo el Informe?
El equipo coordinador acogió la política corporativa
desa-rrollada por el
desde 0 para los informes
mundia-les de desarrollo humano y para los realizados en no
me-nos de
0 países.
Consultando a mucha gente
No es la voz de unos técnicos sino el fruto del diálogo
or-denado con personas, sectores, líderes, movimientos e
ins-tituciones de
0 municipios y departamentos,
exper-tos, comentaristas de los borradores, comités consultivos
nacional y regionales y la Red de Corresponsales.
Procurando independencia intelectual
No siempre se sigue la opinión de una persona o sector
consultado —salvo que se indique expresamente—, y no se
compromete al Sistema de Naciones Unidas, al
, al
gobierno, a las administraciones regionales o a cualquier
otra persona o entidad distinta del equipo coordinador.
El conflicto, callejón con salida
Buscando calidad académica
Se ha tratado de ir al fondo de las cuestiones, de
argumen-tar con rigor, de indicar la evidencia, de conversar con la
literatura especializada y de apelar al juicio de otros
inves-tigadores y expertos.
Proponiendo soluciones
El Informe va más allá de la descripción y de la crítica, pues
con base en un diagnóstico integral del conflicto armado
identifica, evalúa y divulga políticas que contribuyen a
ami-norar sus daños mientras persista, a resolverlo de un modo
justo y duradero y a evitar que se repita.
Para tener en cuenta
• El Informe se ocupa del con
flicto armado, no de otros
modos de violencia.
• Se busca romper con las explicaciones simplistas
(es el narcotrá
fico) o demasiado vagas (es la injusticia
social).
• Para captar el mensaje hay que leer el Informe en su
totalidad.
• Es necesario mantener la vista en el conjunto y no
dejar que los árboles tapen el bosque que se intenta
explorar.
• Es necesario leer todo el texto pues a un con
flicto
enredado no se le pueden dar ni explicaciones ni
so-luciones simples.
¿Qué contiene el libro?
PRIMERA PARTE
Comprende el carácter, dinámica y expre-siones esenciales del conflicto.
Mira la historia y el contexto.
Mira la geografía y las diferencias regionales. Comprende la degradación creciente del conflicto. Precisa los daños del conflicto sobre el desarrollo humano. Evalúa el impacto del conflicto sobre las víctimas.
Explica cómo el desarrollo humano solucionaría el conflicto. Garantiza la seguridad y la justicia.
Amplía el campo humanitario. Atiende a las víctimas.
Asume la desvinculación de ex combatientes. Previene el reclutamiento.
Seca las finanzas de la guerra. Combate el narcotráfico. Fortalece la gobernabilidad local.
Resuelve las tensiones sociales que nutren el conflicto. Les devuelve la política a las luchas populares. Les devuelve la política a las negociaciones de paz. El sistema educativo transforma los imaginarios sobre el ser y el deber ser de la sociedad, y responde a los retos plan-teados por el conflicto armado.
Los medios de comunicación replantean su manera de per-cibir y relatar la realidad.
La sociedad civil y la comunidad internacional se vuelven más eficaces y eficientes en la resolución del conflicto.
Capítulo 1 Capítulo 2 Capítulo 3 Capítulo 4 Capítulo 5 Capítulo 6 Capítulo 7 Capítulo 8 Capítulo 9 Capítulo 10 Capítulo 11 Capítulo 12 Capítulo 13 Capítulo 14 Capítulo 15 Capítulo 16 Capítulo 17 Capítulo 18 Capítulo 18 Capítulo 19 SEGUNDA PARTE TERCERA PARTE CUARTA PARTE
Analiza la relación entre conflicto armado y desarrollo humano.
Describe políticas, programas o medidas concretas que serían útiles para atenuar o corregir los daños, facilitar la solución del conflicto y evitar que se repita.
Replantea el papel que podrían desempe-ñar el sistema cultural, la sociedad civil y la comunidad internacional.
Orígenes:
guerra en la periferia
Capítulo 1
Razones topográficas y el modo como se pobló el
te-rritorio establecieron una estructura de tenencia de la
tierra que produjo excedentes de población rural. Una
parte migró a las ciudades y otra se constituyó en
ejér-cito de reserva para colonizar nuevas fronteras. La
co-lonización fue una válvula de escape a la presión
de-mográfica y a las reformas sociales en el “centro”. Al
principio la colonización permitió la conexión del
Caribe con los Andes. Después, los excedentes
de-mográficos, el desplazamiento forzado por la
violen-cia y las bonanzas locales (lícitas e ilícitas) se
encon-traron en zonas que, desde el sur, envolvieron el
“cen-tro” del país. En esas regiones el conflicto encontró
nuevas y poderosas fuentes de alimentación.
En una colonización espontánea y sin dirección
estatal, el colono tiene pocas probabilidades de éxito
y por eso cada territorio de colonización es un
cemen-terio de ilusiones. Sólo el paso del tiempo muestra
quié-nes son los dueños y de qué son dueños. Los derechos
de propiedad, que son precarios, constituyen la base
del orden social, pero generan incertidumbre,
inesta-bilidad y conflictos. En esos territorios coexisten el
esfuerzo, la creatividad, la apertura y la movilidad
so-cial con la vulnerabilidad, el engaño y la indefensión
frente al más rico, el más poderoso o el mejor armado.
Existe un orden jurídico difuso —no son claros los
derechos y obligaciones— y el Estado no garantiza el
respeto imparcial y efectivo de los tratos o contratos.
El vacío de Estado consiste en que no ejerce coerción
o autoridad para interpretar y hacer los acuerdos. Por
eso, prosperan los conflictos, los abusos y la justicia
por mano propia o por mano de obra “contratada”. Si
hubiera coerción o autoridad estatal no habría ni
jus-ticia privada ni ejércitos irregulares.
En esos escenarios aparecieron los actores armados
de hoy luego de muchas guerras civiles lideradas por
los partidos tradicionales, la última de las cuales fue la
Violencia, que estalló luego de intentos de reformas
políticas y sociales en los años 0, objetos de dura
re-sistencia. La Violencia se originó en el centro
geográfi-co y polítigeográfi-co pero se expresó y perpetuó en la periferia
campesina, nutriéndose y acaballándose sobre otra
“violencia social” que bullía en el mundo agrario.
El Frente Nacional —que fue una solución política
al conflicto bipartidista— separó la dimensión social
del conflicto y no fue capaz de extinguir los alzamientos
en el campo. El terreno estaba fértil para que la
insur-gencia guerrillera se reinventara como vehículo de la
revolución socialista. Las Farc, por ejemplo,
resulta-ron del encuentro entre la guerrilla campesina que no
logró desmovilizar el Frente Nacional y el Partido
Co-munista que había sido proscrito y no encontraba
es-El conflicto se instaló en la “periferia” campesina, se ensañó contra ella y se ha mantenido al margen del sistema
político.
Hay al menos seis razones:
) en la zonas de colonización hubo espacio para ejércitos no estatales;
) el Frente Nacional acabó con la Violencia pero dejó remanentes de guerrilla social campesina;
) las organizaciones guerrilleras —y también los paramilitares— acabaron en la periferia;
) en Colombia no se dieron las condiciones clásicas para el triunfo de la insurgencia;
) el Estado fracasó en prevenir y resolver el conflicto, y
Capítulo 1
Orígenes: guerra en la periferia
pacio en el “centro” del sistema político. Otras
guerri-llas (Eln, Epl, -) de origen más urbano lograron
mantenerse o prosperar en zonas rurales, pero esa
pro-cedencia no significó que hubiesen nacido en el
“cen-tro” del sistema político. En diversos grados y modos
experimentaron procesos de “campesinización”.
Mientras tanto, el paramilitarismo de los años 0,
que fue un conjunto de respuestas locales a la
guerri-lla, extensiones de ejércitos privados con industrias
ilegales, también provino, como ella, del mundo rural.
En Colombia no ha habido condiciones clásicas
para el triunfo de la insurgencia armada:
• colapso del Estado seguido por masivos
le-vantamientos campesinos;
• alianzas con sectores de la élite;
administra-ción directa del país por una metrópoli;
• dictadura excluyente;
• mafiocracia que pierde el apoyo de Estados
Unidos;
• cultura de resistencia política sólida y eficaz;
y
• severa recesión económica.
En una frase: la insurgencia es periférica porque existe democracia; formal, si se quiere, pero sólida, estable y pluralista, al lado de un conflicto violento y persistente.
El Estado fracasó porque...
1. Fue incapaz de prevenir y resolver el conflicto.
2. No abordó el conflicto de modo prioritario, integral, concertado y sostenido, por cuenta de la geografía, la debilidad del Estado, la exclusión, la fragmentación de la clase dirigente y también del movimiento popular.
3. La clase dirigente careció de perspec-tiva, tuvo un débil sentido de lo público, dejó la tarea a otros sectores (se desentiende del conflicto), mal-trató a la “otra” Colombia, entró en maridaje con poderes locales, esta-bleció modos particulares de influen-cia, participó en un pacto de reparto de la gestión pública según sus inte-reses y asumió la guerra como un problema puramente militar y no político.
A pesar de los fracasos del Estado, de la insurgencia y de la clase dirigente: 1) los grupos armados sí tienen un proyecto político; 2) el Estado sí ha hecho esfuerzos; 3) el “centro” no ha dejado de ser la fuente, el objetivo y, cada día más, el escenario del
Expansión:
la guerra en las regiones
Capítulo 2
El desplazamiento de las organizaciones guerrilleras
ha ocurrido por cuenta de factores como:
• Concentración de trabajadores;
• sustitución de liderazgos donde el campesinado
fue politizado en pos de la reforma agraria;
• regulación del mercado de coca a cambio de
im-puestos a cultivadores y compradores;
• búsqueda de más recursos o “impuestos de
gue-rra” sobre la ganadería y la minería aurífera;
• creación de corredores estratégicos;
• aseguramiento de rutas para negocios ilícitos;
• conservación de zonas de descanso o repliegue
para los combatientes;
• arraigo en territorios históricos;
• consolidación de su influencia política;
• inserción en nuevos grupos de población, y
• debilidad frente a las fuerzas adversarias.
La expansión del paramilitarismo obedeció a:
• La codicia, cuando la guerrilla entró a disputar la
riqueza protegida por ejércitos privados al servicio del
narcotráfico y las esmeraldas;
La marginalidad inicial de conflicto tuvo consecuencias duraderas y encadenadas:
• las guerrillas sufrieron una creciente hipertrofia militar, es decir, “jugaron a ser ejércitos, no
parti-dos”;
• a medida que la insurgencia fue incapaz de derrocar a las autoridades, optó por crear un Estado
embrionario que consiste en ejercer poderes de facto sobre la población local;
• los paramilitares ofrecieron “autodefensa” o “limpieza” de guerrilla.
Desde los años 80, el paramilitarismo agravó la “guerra sucia” y alentó batallas por el control de capitales regionales. Al mismo tiempo irrumpió el narcotráfico, que añadió un creciente lazo criminal al viejo nexo “político” entre conflicto y ciudad: se agudizaron la guerra por los barrios, la cooptación de pandillas
juve-niles y los subcontratos para secuestrar o ejecutar acciones terroristas.
• la desesperación, cuando los propietarios de la
zona no encontraron otra manera de enfrentar a la
gue-rrilla o cuando concluyen que dentro de la ley no era
posible derrotarla. El apoyo inicial de traficantes del
Cartel de Medellín se extendió a otros grupos de
nartraficantes, empresarios mineros, terratenientes y
co-merciantes, dirigentes políticos y algunos integrantes
de la Fuerza Pública.
La urbanización del conflicto experimentó seis fases:
) creación de redes de apoyo;
) realización de operaciones puntales tácticas o
logísticas;
) guerra sucia;
) fragmentación de algunas ciudades en cuadras,
zonas, comunas;
) combates abiertos, aunque ocasionales, entre
gue-rrillas, paramilitares y Fuerza Pública, y
) acciones sicológicas y terroristas para ganar
visi-bilidad o forzar cambios de actitud entre la población
y las autoridades.
Capítulo 2
Expansión: guerra en las ciudades
1. La estrategia. Depende que el énfasis sea militar o político, que el grupo insurgente se conciba como una guerrilla o ejército revolucionario, que la lucha se concentre en el cam-po o en la ciudad, y que la guerra sea prolongada o entendida como un golpe de Estado. La estrategia deter-mina cómo responden los otros grupos y por eso la geografía del conflicto no refleja el plan de una organización armada sino una muy compleja interrelación entre los actores ilegales y entre éstos y la Fuerza Pública.
2. La permeabilidad de la región. De-pende de la utilidad que un grupo armado tenga para los pobladores de la zona, es decir, la oferta, en por lo menos seis clases de servicios: • seguridad;
• referente de identidad; • administración de justicia para delitos y contravenciones, conflictos familiares y civiles, y conductas desviantes;
• movilización ciudadana organizada; • amparo de actividades ilegales (contrabando, tala y pesca ilegales; siembra de marihuana, coca, amapo-la y actividades de procesamiento y comercialización de sus derivados, y • provisión de infraestructura y servi-cios sociales.
3. La búsqueda de rentas. La guerra en Colombia comenzó con las luchas por la tierra y acabó en una lucha por las bonanzas. El enriquecimiento súbito o ilegal de una región agrava las tensiones sociales y atrae aparatos armados. Como en otras partes del mundo, las bonanzas elevan el riesgo de las guerras civiles y el conflicto se alarga en función de las riquezas disponibles: zonas abiertas a la tala, la pesca, la apropiación extensiva de la tierra durante los 60; riqueza gana-dera desde los 70; riqueza petrolera, carbonera, esmeraldera, bananera o palmera desde los 80; narcorriqueza desde los 90.
3
Degradación:
una guerra de perdedores
Capítulo 3
Con todo y su expansión territorial, la guerra ha sido
un fracaso:
. Para las Farc y el Eln: en cuatro décadas de lucha
armada están aún lejos de llegar al poder.
. Para los paramilitares: en veinte años de barbarie
no han logrado acabar con la guerrilla.
. Para el Estado: no ha sido capaz de derrotar a los
insurgentes, ni de contener el paramilitarismo, ni de
remover la causas del conflicto.
La guerra ha ido perdiendo el sentido que quizá una
vez tuvo. A su propia y monstruosa manera, el
conflic-to se ha vuelconflic-to una rutina. La violencia no sirve tanconflic-to
ni sólo a un real propósito político —es decir, a un
cier-to modo de entender el bienestar colectivo— sino
tam-bién a satisfacer las pretensiones propias del grupo o
el individuo armado.
La guerra degradada
La degradación de un conflicto se mide con el
pa-trón ideal de la “guerra justa”, que corresponde a tres
criterios básicos:
) que realmente no exista otra salida, es decir, que
se justifique plenamente (jus ad bellum);
) que exista proporción entre el bien esperado de
la guerra y los daños que implica, y
) que los combatientes respeten las leyes de la
gue-rra (jus in bello).
El principio de proporcionalidad implica que la
guerra no sea demasiado larga y haya una esperanza
razonable de victoria.
El jus in bello significa que en una guerra hay
me-dios inaceptables, no importa cuál sea la causa ni qué
haga el enemigo; es decir, que el fin no justifica los
medios.
Hay medios absolutamente inaceptables de hacer la guerra, no importa cuál sea su causa ni qué cosas haga el enemigo.
La paz negociada y el triunfo militar son sumamente improbables porque:
) La guerrilla no cuenta con suficiente apoyo popular.
) No existe la amenaza inminente de una revolución y, en consecuencia, el establecimiento siente
que no tiene porqué entregar el poder o negociar reformas sustantivas con la insurgencia.
) Persisten factores que impiden la derrota militar de la guerrilla, a saber:
.) La geografía
.) La enorme riqueza de los insurgentes
.) El apoyo de las comunidades a las que provee bienes colectivos
.) Los dilemas que estorban una acción eficaz de las Fuerzas Armadas
.) Las limitaciones que enmarcan su estrategia
Capítulo 3
Degradación: una guerra de perdedores
Porque debería ser la “vanguardia” del movimiento revolucionario, la guerrilla no debería crecer en forma indefinida o desproporcionada, ni desplazar el trabajo de masas. Éste no ha sido el caso en Colombia, en donde la opción armada ha pesado más que la opción política y el aparato político ha sido un apéndice de la guerrilla, cuando la teoría de la revolución predica exactamente lo contrario. Esta inversión es todavía más visible en el caso de los paramilitares. El Estado igualmente se ha sesgado hacia la opción militar debido a la percepción generalizada del conflicto como un problema de “orden público”, a que la etiología so-cial de la violencia no ha sido materia de un gran debate electoral y a que las movilizaciones y protestas populares —en especial las campesinas e indígenas— tienden a ser tratadas con mano dura.
El sobrepeso de lo militar tiene otros alcances: crecimiento excesivo de los ejércitos, el inevitable desvío del esfuerzo hacia las exigencias puramente logísticas del aparato militar y la militarización de la cultura organizacional (ascienden los guerreros, no los políticos; la disciplina prima sobre la deliberación; el civil es colaborador o enemigo, no un ciudadano susceptible de ser persuadido).
El crecimiento del aparato militar demanda más recursos, puede usarse para obtener más recursos, tiende a cambiar la guerra política por la guerra económica y cambiar las convicciones por el afán de lucro. Es posible que se actué más por codicia que por fe. Una cosa es tomar las armas para hacer pillaje y otra es hacer pillaje para seguir en armas.
Fuentes clásicas: Rentas cuasivoluntarias
Rentas extorsivas: vacuna, boleteo, secuestro, peaje Rentas empresariales
Incapaces de tomarse el Estado, los actores armados acabaron por inventarse otro que lo reemplace, una legalidad y una burocracia paralelas y precarias, y no una revolución sino una bifurcación del orden y la legitimidad, una disputa entre “señores de la guerra”. Guerrillas, paramilitares y Fuerza Pública empeñan sus energías en establecer, mantener o ahondar su control sobre determinadas porciones del territorio. La lucha por el control territorial desemboca muy pronto en el terror, que, a su vez, desencadena una espiral cuyo límite no es otro que el exterminio de la población local. Se empieza con una limpieza social. Los vecinos aplauden o agradecen en silencio. Al comienzo, el grupo defiende las normas de la comunidad, pero luego empieza a generar sus propias leyes puesto que su poder llega hasta donde ellas tengan aplica-ción. Al poblador se le presenta el dilema de escoger las leyes de uno cualquiera de los bandos. Así, el apoyo depende cada vez menos de la convicción y más del instinto de supervivencia. En vez de destruir al ejército enemigo, se ataca a los civiles que lo apoyan. Y finalmente se acude al terrorismo que busca eliminar o disuadir a un presunto colaborador y aleccionar a potenciales colaboradores del otro bando.
Es muy frecuente abusar de las armas para efectos que no se pueden llamar políticos. Apenas algunos actos típicos de la guerrilla serían conexos con el delito político. Asistimos a una lumpenización de la guerra, a la descomposición de veteranos y novatos por obra del narcotráfico, el exceso de recursos, las ganas simples de mandar, el vicariato o el arriendo de la fuerza.
Muchos no están en la guerra para defender un proyecto político-militar. A una guerra degradada se atrae a gente equivocada y se recluta por razones equivocadas. Los motivos para estar en la guerra son tan pocos o son tan degradados como la guerra misma.
Seis lógicas o inercias no políticas
A medida que las acciones armadas dejan de ceñirse a una visión y una lógica políticas, otras lógicas o inercias
no políticas que se superponen o alimentan entre sí, comienzan a orientarlas:
Militarización Rentismo Territorialización Terror Criminalización Vinculación apolítica
4
Daños al desarrollo:
las opciones truncadas
Capítulo 4
No hay una relación unívoca entre conflicto y
desa-rrollo humano. Muchos países han puesto fin al
con-flicto y no han despegado en materia de desarrollo
humano; otros, como Estados Unidos, tienen altos
ni-veles de desarrollo y de violencia, y algunos, como
Colombia, han logrado durante mucho tiempo
impor-tantes avances de desarrollo humano en medio del
conflicto. Sin embargo, su expansión y degradación
constituyen hoy los mayores obstáculos al desarrollo
humano de colombianos y colombianas.
Impacto en el nivel micro
Sobre las opciones de los individuos
Entre 15 y 27% de homicidios se relacionan con el conflicto.
Por violencia los colombianos pierden entre año y medio y dos años de esperanza de vida. Por el conflic-to propiamente dicho, pierden entre tres y seis meses de vida.
Al corregir el IDH (expectativa de vida, logros educativos e ingreso) con la tasa de homicidios por cien mil habitantes, Colombia pasa del puesto 46 al 60, entre 65 países.
La suma de años potenciales perdidos debido al conflicto (AVPP), entre jóvenes de 15 a 24 años, es 95.050, mientras que por accidentes de tránsito es 65.600.
• Asesinatos ordinarios cometidos por algún actor armado. • Delincuencia común al servicio de grupos armados. • Aprendizaje social de la violencia entre unos y otros. • Reducción de la capacidad del Estado para enfrentarla.
El aprendizaje social de la violencia es el mayor daño.
En municipios con presencia simultánea de guerrilla y paras la deserción escolar tiende a ser mayor.
Impacto en el nivel macro
Sobre el contexto económico, social, político e internacional para el desarrollo
Destruye la riqueza:
Deteriora el IDH en las regiones:
Excluye la política y da paso a la geopolítica:
Pérdida anual: 2% del PIB.
Si fuese del 1,5% en diez años hemos perdido 17% del ingreso per cápita.
El dinero desperdiciado corresponde a 4,6 veces el costo de los Hogares Comunitarios del ICBF, los Hogares Infantiles y los restaurantes escolares de la Red de Apoyo Social.
Al aplicar la corrección de homicidios al IDH, Antioquia pierde 17 puestos; Valle, 17; Caldas, 10; Risaralda, 10. Pesa la criminalidad urbana. Más o menos violencia se traduce en más o menos opciones para la gente. El escalamiento, la degradación y cierto “empate” entre fuerzas han puesto el conflicto en el centro del sistema político no por vía de la política sino de la geopolítica, cuando se mezcla con asuntos claves en la agenda mundial: recursos energéticos, seguridad en las fronteras, biodiversidad, derechos humanos, protección a las minorías, refugiados, terrorismo y drogas ilegales.
1) Aumenta la capacidad militar de los grupos armados; 2) Degrada las acciones;
3) Aumenta la incertidumbre para los negocios y las vidas; 4) Arroja muchas comunidades hacia la ilegalidad; 5) Corrompe;
6) Narcotiza la percepción del tratamiento internacional al conflicto. Trunca la opción de una
vida larga
Crea una frontera bo-rrosa con la criminalidad
debido a:
Cambia la razón por la fuerza y restringe
el conocimiento
La relación con las drogas afecta el desa-rrollo humano en seis
Capítulo 4
Daños al desarrollo: las opciones truncadas
El conflicto acabó por llegar a Bogotá por la vía de
Washing-ton. Esta paradoja cierra el ciclo de un conflicto que nació
brevemente de la política, se prolongó por décadas al
mar-gen de ella, entró en la geopolítica y regresó convertido en la
más grave crisis nacional que haya sufrido Colombia.
La crisis, paradójicamente, no consiste en que la
revo-lución comunista se esté acercando sino en que el país
está dejando de ser viable, porque el con
flicto se
en-redó con otros males y exacerbó dolencias viejas hasta
enredar la economía, la política y la inserción
inter-nacional de Colombia
¿El daño es duradero y afecta el crecimiento futuro? Sí: disminuye la disponibilidad y la productividad de los factores de los cuales depende el crecimiento del PIB.
Sin embargo, no puede inferirse que el conflicto sea la única o la principal causa de la desaceleración
colom-biana. ¿Situación de los vecinos? ¿La apertura? ¿La Carta del 91? ¿El déficit fiscal?
La insurgencia en Colombia es periférica porque existe democracia. No implica que la democracia sea perfecta o no haya sido tocada por el conflicto. Algunas deficiencias se deben al conflicto y otras se han acentuado por él:
1) Se han recortado recurrentemente derechos civiles y garantías procesales; 2) se han ilegalizado partidos (v. gr., el comunista);
3) ha prosperado la impunidad contra magnicidas autores del exterminio de minorías políticas; 4) han sido restringidos el sindicalismo y los movimientos sociales so pena de cuidar el “orden público”; 5) por la mezcla del narcotráfico con el gamonalismo, se han degradado los poderes locales o se han consolidado mafias que combinan el uso de la fuerza, la escogencia de funcionarios, los recursos del fisco, la riqueza criminal, el soborno, el clientelismo y el autoritarismo social para dominar o disputarse en guerra sucia el municipio, el departamento o un pedazo del poder central.
1. Después del “Proceso 8.000” la narcotización de las relaciones con Estados Unidos tuvo una inflexión: el énfasis de Washington se desplazó de los “narcos” a la “narcoguerrilla”, de los capos a los comandantes, de los carteles urbanos a los actores armados.
2. Llegó el Plan Colombia con el cual Washington combinó la zanahoria con el garrote: un apoyo “deci-sivo” a las Fuerzas Armadas para vencer a la guerrilla y vía libre para que el gobierno nacional se sentara a negociar sin condiciones, lo cual no era dable por las circunstancias internas de esta “guerra”. Estados Unidos ganaría con la derrota militar de la guerrilla porque un acuerdo de paz pasaría por el tema de la droga y por los otros intereses.
3. La inspiración geopolítica del proceso del Cagúan explica en buena parte su fracaso. La cuota inicial para incentivar el diálogo fue la zona de distensión, pero no fue acordada con el “establecimiento” o ambientada en la opinión. Por eso, en vez de una negociación sustantiva, el proceso de paz se redujo a tres años de controversia sobre los actos criminales de la guerra en la zona de distensión. Las Farc se desprestigiaron, se adoptó un umbral prohibitivamente alto para futuros diálogos, hubo mayor polariza-ción y se desacreditó la “vía negociada”.
4. La coincidencia de un gobierno de derecha en EE UU y el 11 de septiembre estrechó la alianza binacional, acentuó el “garrote” del Plan Colombia y le añadió el tinte antiterrorista. La alianza implicó más apoyo y mayor injerencia de Washington en el conflicto, más convergencia en la definición del enemigo —narcoterroristas— y más atención a las prioridades de Estados Unidos: droga, petróleo y derechos humanos. Daña el cimiento económico Debilita la democracia Distorsiona la inserción internacional de Colombia
5
Las víctimas:
una guerra injusta
Capítulo 5
El costo humano del conflicto no se agota en los
indicadores de desarrollo humano. El impacto más
obvio y dramático está sobre las víctimas directas de
la guerra. El conflicto da lugar a seis tipos de agresión:
el primero contra otros combatientes (lo que
corres-ponde a homicidios no proscritos por el derecho
in-ternacional humanitario), y los otros cinco, todos ellos
proscritos: contra la población civil, contra población
en situación de desplazamiento, contra quienes sufren
los llamados daños colaterales, contra las poblaciones
que se busca aterrorizar y contra las personas
secues-tradas.
La población que en forma indirecta apoya a un
grupo armado no puede ser considerada
combatien-te. Su responsabilidad es estrictamente penal. De
modo que el homicidio fuera de combate es la
expre-sión más clara de la violencia contra las periferias
rea-les o supuestas del adversario. Muchos de esos
homi-cidios tienen lugar en forma de masacres, las cuales
aumentaron en un 0% en 000, pero se redujeron en
% en 00 y en un 0% adicional en 00. Con la
cantidad de víctimas ocurrió lo mismo: creció
% en
000 pero decreció % en el año siguiente y otro %
en 00. Hay que advertir que el alivio reportado para
00 es aparente, producto del rezago de entre tres y
cuatro trimestres entre los hechos y la fecha de corte,
y de los mayores obstáculos para recopilar
informa-ción derivados de la intensi
ficación del conflicto en
00. También hay que considerar que las
desapari-ciones forzadas con móviles políticos son asimilables
a los homicidios políticos ya que excepcionalmente la
víctima aparece con vida.
El panorama de las capitales es también revelador:
los desplazados recibidos en Quibdó equivalieron, en
el momento de la medición y en números redondos,
al 0% de su población. En florencia casi al %; en
Santa Marta, a más del
% y en Valledupar a algo
me-nos de eso. La situación fue distinta en las cuatro
ciu-dades principales: la presión del desplazamiento
bor-deó el ,% en Medellín, el ,% en Barranquilla y no
alcanzó a llegar al 0,% en Cali. La de Bogotá estuvo
por debajo de la de Cali. No obstante, en números
absolutos, estas grandes ciudades son receptoras de
grandes cohortes de desplazados. En cuanto a las
cau-sas, % de la población se desplazó por amenaza
ge-neralizada,
% por enfrentamiento entre grupos
ar-mados y sólo
% por amenazas específicas.
Los ataques deliberados contra la población civil
para controlarla sobre la base del pánico constituyen
actos terroristas. Los más comunes son las “tomas
guerrilleras”. Entre y 00 se dieron “tomas”
anuales en promedio. Otros actos son la siembra de
minas antipersona y la detonación de artefactos
ex-Los desplazados son el grupo más numeroso de
víc-timas del conflicto. A finales de 00 los desplazados
ascenderían a unas .000 personas —unos .000
hogares. El capítulo usa dos índices para expresar la
magnitud relativa del fenómeno: el de intensidad y el
de presión del desplazamiento de los diferentes
de-partamentos del país. El primero resulta de dividir el
número de personas que han abandonado sus
asen-tamientos habituales en determinado departamento
por la población de dicho departamento; el
segun-do resulta de dividir el número de desplazasegun-dos que
hay en el departamento por el total de habitantes de
esa jurisdicción. Los departamentos más pobres
pre-sentan los índices más elevados de intensidad y de
presión: Córdoba está en la peor situación en
am-bos: casi el 0% de sus habitantes ha huido de sus
asentamientos y los desplazados localizados en el
de-partamento equivalen a un poco más de ese
porcen-taje de su población. En intensidad del
desplazamien-to Putumayo supera a Córdoba, y en presión Sucre
escolta a Córdoba.
Capítulo 5
Las víctimas: una guerra injusta
plosivos abandonados, . El total de víctimas de
mi-nas entre 0 y 00 fue de ..
Las profesiones y minorías más vulnerables son los
dirigentes políticos y los funcionarios (.
asesina-dos entre enero de y agosto de 00), los
sindica-listas ( asesinados en 00 según el Ministerio de
Protección Social y según la cut), los periodistas:
nueve asesinados entre enero y agosto de 00; los
de-fensores de derechos humanos: asesinados; las
co-munidades afrocolombianas que viven en zonas
margi-nales han visto cercados sus territorios (ricos en minería,
vecinos al mar, inasequibles a las autoridades) por los
grupos armados, y los indígenas, cuyas víctimas son
principalmente los líderes de sus comunidades.
Las mujeres son también blanco directo de
accio-nes violentas ( asesinadas y desaparecidas entre
julio de 00 y junio de 00), víctimas incidentales
de agresiones previas o simultáneas a esas acciones,
son víctimas también en su calidad de miembros de
redes de relaciones familiares afectadas por el
conflic-to, y padecen actos de violencia sexual o de
menosca-bo de su libertad sexual.
El Informe usa un índice de no degradación de la
guerra que se obtiene de dividir homicidios en
com-bate o no proscritos por el entre la suma de esos
mismos homicidios más los homicidios proscritos
(fuera de combate) y las desapariciones forzadas. El
resultado es una disminución de la no degradación
(más degradación) entre a 00: de , a ,, y
un aumento de la no degradación (menos
degrada-ción) en 00: . Ese aumento puede significar un
breve reflujo transitorio en la degradación asociado con
la negociación gobierno-autodefensas, y con la
posi-ble estrategia elusiva de las Farc.
Los grupos paramilitares son los mayores autores de las violaciones graves de los derechos humanos y el DIH, pero la guerrilla los supera en secues-tros e incidentes con minas, y en ataques terroristas o con efectos colate-rales contra la población en general. La fuerza pública tiene una
El desarrollo humano:
salida del callejón
Capítulo 6
(1) insurgencia comunista
(2) balcanización entre ejércitos privados (3) guerra económica
(4) alzamiento del campo contra la ciudad (5) narcoguerra
(6) del tipo de las llamadas “nuevas guerras”
Debido a su complejidad, el conflicto ar-mado requiere un conjunto balanceado de políticas —que es el toque distintivo del desarrollo humano— y no medidas puntuales o simplistas.
Salida
Desde el desarrollo humano la estrategia debe:
Todas las “guerras internas” son complejas, pero la
colombiana lo es especialmente, y por eso se equivoca
quien la reduzca a una cualquiera de sus facetas:
El carácter local y cotidiano tiene dos implicaciones de política:
1. Las estrategias, normas y programas deben tener en cuenta las distintas situaciones locales. Esto obliga a que sean flexibles y adaptables.
2. Existe un amplio campo para las iniciativas locales y regionales. Por tanto, es necesario respaldar la auto-nomía de las autoridades locales y repensar los planes de desarrollo en función del conflicto, puesto que su atención no es responsabilidad exclusiva de Bogotá.
El espectro de políticas no se agota en la bala ni en el diálogo. Sin embargo, ni la fuerza ni el diálogo deben ser excluidos a priori del repertorio de medidas. En lugar de un “momento milagroso” de solu-ción es necesario el cambio gradual de las conductas violentas que resultan ra-cionales según ciertas señales o incenti-vos locales y cotidianos.
“Hay que negociar cuanto sea posible y aplicar tanta fuerza como sea necesario”. Evitar que el conflicto se
extien-da a nuevas víctimas, comuniextien-da- comunida-des y regiones Reducir los efectos dañinos del
conflicto sobre el desarrollo humano
Asegurar que la solución “final” se ciña a los cánones de la justicia
Disminuir el número de comba-tientes ilegales, de víctimas y de
personas afectadas Castigar a los responsables de
conductas criminales
Buscar que la salida militar/nego-ciada cause el menor daño
Impedir la degradación ulterior de las acciones
Acortar la duración del conflicto
Asegurar que la salida militar/ negociada tenga el mejor
impac-to posible sobre el futuro de Colombia
Resarcir a las víctimas inocentes
Poner punto final a las acciones armadas
Lograr que la paz sea firme y
duradera, esto es, que los
arma-dos se desmovilicen y en su lugar no surjan otros grupos similares
Capítulo 6
El desarrollo humano: salida del callejón
No sólo la variedad de objetivos justifica el carácter
múltiple y balanceado de políticas. También lo amerita
la duración excepcional del conflicto, la diversidad de
regiones que afecta, la multiplicidad de actores
invo-lucrados y el carácter de los actores armados.
El actor armado en distinto grado y momento es:
Actúa en función del poder. No tiene necesariamente una ideología coherente, convincente, popular o factible.
Burocracia armada, con implicaciones de tipo logístico, cultural y organizativo.
Representa o pretende representar los intereses de un sector de la población, o en todo caso altera con sus armas la evolución de las luchas sociales.
Se vale de la fuerza para obtener recursos económicos.
Existe un universo de motivos privados o “no políticos” para ingresar o permanecer en el grupo armado. Ejerce un poder paraestatal sobre los pobladores de una zona.
Comete crímenes atroces e incurre en infracciones al derecho internacional humanitario (DIH). Restringe o elimina muchas opciones disponibles para la gente.
Proyecto político Aparato militar
Actor en los conflictos sociales de las regiones
Cazador de rentas Modo de vida Poder territorial
Autor de violencia degradada Freno al desarrollo humano
Para superar el conflicto y construir una paz firme y duradera, las élites y el Estado deben:
Estas facetas se condicionan e imbrican de diverso
modo.
. Refuerzo: las rentas, por ejemplo, tienden a
forta-lecer el aparato militar.
. Contradicción: las infracciones al tienden a
dañar el proyecto político.
. Limitación: el militarismo tiende a limitar la
representatividad del actor armado en los conflictos
sociales.
Estas interacciones cambian con la situación
es-pecífica del actor y la región: así se aumenta la
com-plejidad del conflicto colombiano
Esas facetas conviven y se mezclan dentro de cada
organización armada. Así, por ejemplo, el grupo
bus-ca poder político o riqueza fácil, pero los individuos
pueden no ser conscientes de esos motivos, pueden
no compartirlos, pueden darles distintos énfasis y, por
supuesto, añadir otros motivos personales.
Trabajar con perspectiva integral: Construir un fuerte sentido de lo público
Hacerse cargo del asunto Asumir una clara voluntad de inclusión Tratar justamente a la
“otra Colombia”
Limpiar los poderes regionales Respetar plenamente el Estado de derecho
Responder desde el núcleo del sistema político
Diferencias entre estrategias
El desarrollo humano: salida del callejón
CONVENCIONAL DE DESARROLLO HUMANO
Monofacética
Ve al actor armado con una sola cara y responde es-tratégicamente a esa faceta. El error está en creerlas excluyentes.
Grupo
Se le ve como una unidad compacta y personaliza sus actuaciones.
Indignación
Se repudia éticamente la infamia de cualquier actor armado pero no se funda una estrategia eficaz y pro-ductiva.
Derrota o acuerdo
Solo acentúa dos políticas: la mano dura o el diálogo. No es cierto que la guerra se gane sólo con mano dura o que la paz se logre sólo con dialogar.
Sucesivas/ pendulares
Cuando no funciona a las buenas se ensaya a las ma-las y cuando no funciona a ma-las mama-las se ensaya a ma-las buenas. La ira lleva a pedir mano dura y el cansancio a negociar. Es el dilema entre guerra y paz.
Enemigo prioritario
La gente quiere derrotar o desmovilizar a la guerrilla. Estados Unidos desea eliminar el narcotráfico. Algunos analistas y la izquierda piden desactivar el paramilitarismo y los abusos del Estado.
Acabar
Aquí las políticas públicas buscan acabar el conflicto, ponerle punto final a las acciones armadas. Esto es deseable, pero no es lo único deseable.
Solución definitiva
Busca acabar la guerra con un tratado de paz o con una batalla final.
Ámbito nacional
Cree que todo gira en torno a medidas o actuaciones de alcance nacional. Sin duda, los pasos han de darse en ese plano “macro” o general.
Polifacética
Ve todos los rostros para no renunciar a los correspondientes instrumentos de política que pueden ayudar a corregirlos.
Grupo e individuo
Dentro de cada actor coexisten otros actores cuya naturaleza, motivaciones y debilidades deben ser objeto de estudio y actuación deliberada.
Indignación y análisis
De entrada repudia la infamia de cualquier actor armado, pero además entiende la racionalidad de las conductas asociadas a la violencia —armados, víctimas, comunidades y autoridades— para adoptar políticas públicas que incidan sobre los estímulos del entorno, teniendo en cuenta:
Varias líneas de acción
Las demás herramientas ayudan, y bastante, a librar bien la guerra o a pactar bien la paz.
Simultáneas/ complementarias
La mano dura y la negociación no se excluyen necesariamente sino que pueden complemen-tarse. Fuerza y diálogo son dos instrumentos, entre otros. Las dosis, condiciones y ritmos dependerán de la relación de fuezas, la confianza recíproca o la presión mundial.
Enemigos simultáneos
Busca que guerrilleros y paramilitares pongan fin a sus acciones, que los agentes del Estado no violen los derechos humanos y que la delincuencia ordinaria —particularmente el narcotráfico— no siga alimentando la violencia política.
Paliar, acabar y prevenir
Admite y alcanza otros objetivos, antes o después del esperado tratado de paz o de la “batalla decisiva”. Se trata de: evitar que el conflicto se extienda y afecte a más gente; disminuir los combatientes, las víctimas y personas afectadas; impedir la degradación ulterior de las acciones; lograr el respeto al DIH; resarcir víctimas inocentes; castigar a responsables de conductas crimi-nales; reducir los efectos sobre el desarrollo humano; acortar la duración del conflicto; poner punto final a las acciones armadas; lograr que la paz sea firme y duradera.
Solución gradual
Toda guerra deja un residuo de violencias. Un conflicto multicausal como el colombiano puede prolongarse hasta tanto y en tanto esté viva e importe alguna de sus raíces. La solución debe ser gradual, no hay un momento milagroso sino continuidad de esfuerzos sotenidos y flexibles.
Ámbitos nacional y local
Las estrategias, normas o programas deben ser estudiados a la luz de distintas situaciones lo-cales y, en cuanto sea posible, deben ser adaptables a esas situaciones. Existe un campo amplio para las iniciativas de alcance local o regional, según las peculiaridades. De ahí la importancia de la autonomía para autoridades y dirigentes locales, readecuar la colaboración entre nación, departamento y municipio y la pertinencia de los planes de desarrollo frente al conflicto.
Cuidar a la gente:
seguridad y justicia penal
Capítulo 7
Distinguir entre combatientes y no combatientes
Personal uniformado en situación de combate
Puede ser objeto de acción militar para lograr su derrota o captura.
Tarea propia de las Fuerzas Militares. Mientras se ciña al derecho es justa, a diferencia de la guerrilla y los paramilitares, que carecen de jus ad bellum. Personal no uniformado por
fuera de combate
Requiere de una previa identificación y de la previa confirmación de su carácter delincuencial.
Tarea que recae en el sistema penal judicial. Para ser justa necesita del debido proceso y de la plena prueba judicial.
1. Hacia una concepción integral
El primer escalón del desarrollo humano es la seguridad humana. Por eso el primer deber del Estado es proteger
la vida e integridad física de sus asociados. En eso consiste el pacto mínimo de ciudadanía. En un conflicto
interno es preciso distinguir combatientes y no combatientes.
En un conflicto interno, los conceptos de “seguridad”
y “justicia penal” están indisolublemente unidos. El
00 lo reconoce y trata ambos sectores como
un todo integrado. Para prestar el bien público de
se-guridad-justicia el Estado está obligado a hacer el
máximo esfuerzo de calidad y cobertura, porque una
justicia a medias no es justicia y una seguridad a
me-dias no es segura.
El enfoque de la seguridad-justicia como un bien
indivisible tiene tres grandes implicaciones:
) Que
las entidades que conforman el Sistema de Seguridad
y Justicia Penal () cubran todas las funciones
re-queridas y de modo balanceado;
) que haya
coordi-nación o concertación y que las reformas de cada una
se acoplen al interés del conjunto, y ) que los
diver-sos beneficios y costos se distribuyan de manera
equi-tativa entre los ciudadanos.
El mensaje central de este capítulo consiste en la
visión de sistema que sirve para evaluar la cobertura y
calidad de lo que existe hoy en Colombia y para
sus-tentar las propuestas de acción frente al conflicto
ar-mado. Se inspira en experiencias tan distintas como
Malasia, Kenya, Italia, Filipinas e Irlanda del Norte.
Cuando hubo éxito, la política condujo el proceso e
integró el sistema, lo militar actuó con sujeción a lo
político y, en todos los casos, el Estado ganó la
con-fianza de la población. Esta estrategia fija objetivos
globales, identi
fica las responsabilidades de cada
ins-titución y define un liderazgo que convoca y orienta
los esfuerzos de todas las instituciones.
2. ¿Cómo está operando el Sistema de Seguridad y Justicia?
El capítulo analiza la confusión de misiones, las misiones desatendidas y las funciones sobredimensionadas.
Cuidar a la gente: seguridad y justicia penal
Confusión de misiones
También combaten a un enemigo interno (por Doctrina de Seguridad Nacional y su inscripción en la Guerra Fría). Asumen tareas policiales o cuasi-policiales, para los cuales no siempre están adecuadas: vigilan elec-ciones, patrullan carreteras, contienen marchas, paros cívicos. 1. Estrategia de ocupación y control territorial (defender territorios) y perseguir y combatir al enemigo (actuar a la ofensiva).
2. Seguridad militar y seguridad ciudadana.
3. Dos modos de actuar con la comunidad: a) función policiva (uso limitado de la fuerza, decisiones discrecionales in situ, cara a cara con vecinos); b) función militar: manejo de armas, tácticas de combate, pro-gramas de acción cívico-militar.
• Congestión de investigaciones: un millón de procesos permanecen cada año en el proceso y crecen 5% anualmente.
• Falta de garantías procesales para los sindicados.
• Deficiente sistema probatorio: se trabaja más por las garantías proce-sales que por elevar la eficacia y eficiencia del sistema.
Fuerzas Militares
¿Policía o Militares?
Fiscalía General de la Nación
Defienden la soberanía, la integridad del territorio y el orden institucional.
La respuesta del Estado se debate en-tre varias tensiones.
El modelo mixto de investigación y juzgamiento contribuyó a varios pro-blemas críticos del sistema.
Funciones desatendidas
Las FFMM, la Policía y el DAS cuentan con sistemas de inteligencia propios y con agendas propias. Se percibe más rivalidad que cooperación. El resultado: desperdicio, mal uso, contradicciones y errores evitables. El campo es el principal escenario de la confrontación, pero ni las FFMM ni la Policía cuentan con recursos suficientes. La Policía de Carabineros está entrenada para vigilancia rural, pero se concentra en cabeceras municipales. El Ejército se especializa en operaciones móviles, que tampoco garantizan el control permanente de áreas rurales.
La legitimidad del Estado no puede reducirse a que la guerrilla sea impopular: pide un sentido real de identifica-ción con las autoridades. El respaldo de la poblaidentifica-ción a la institucionalidad tiende a confundirse con el apoyo a la Fuerza Pública. No faltan las muestras de desconfianza campesina por la falta de acciones efectivas contra paramilitares y guerrillas, corrupción, maltrato, vulneración de derechos, muerte de civiles inocentes, complici-dad con el narcotráfico o el paramilitarismo, etc.
Los delitos están ahora más definidos: secuestro, tortura, homicidio agravado, terrorismo, fabricación y tráfico de armas privativas de FFMM, lavado de activos, enriquecimiento ilícito de particulares, concierto para cometer esos delitos y sus conexos. Hay alguna excepcionalidad en los procedimientos. Este mecanismo permitiría afinar prio-ridades y concentrar el esfuerzo en reprimir los delitos derivados de la degradación del conflicto armado. El Ministerio Público es la cenicienta del Sistema de Seguridad y Justicia Penal (SSJP). Su presupuesto no llega al 3% del sector.
Falta claridad de funciones, hay concentración de algunas en el nivel central, se planea y controla poco, hay atraso tecnológico, falta de cultura organizacional y tiene imagen desdibujada entre la población.
La impunidad es alta. Y en asuntos graves está aumentando. La gente no denuncia por desconfianza en el sistema. La improbabilidad del castigo es un incentivo para seguir violando la ley.
Débil coordinación de inteligencia Vigilancia rural Relación con la comunidad Justicia especializada Debilidad del Ministerio Público Investigación criminal
Capítulo 7
Cuidar a la gente: seguridad y justicia penal
Énfasis en el narcotráfico. La solución del conflicto pasa por la política antidrogas, pero la urgencia del Estado
colombiano no es el consumo de los jóvenes norteamericanos sino evitar que sus propios jóvenes sean asesinados en vano. A pesar de los golpes contra los carteles, la guerrilla y los paramilitares crecieron a una velocidad sin precedentes. El esfuerzo financiero de Estados Unidos fue más intenso en términos de drogas que de actores armados. De 72 mil soldados entrenados para el combate, 20 mil están en operaciones antinarcóticos.
Énfasis en el petróleo. Estados Unidos aprobó 100 millones de dólares para el batallón que cuida el
oleoduc-to Caño Limón-Coveñas, pero el Estado colombiano debe aprobar un plan de inversión acordado con Washington, que sustrae esfuerzos de otros programas.
Énfasis en el terrorismo. Colombia tiene un interés genuino en esta área, pero su ángulo no coincide del todo
con el de Washington. Sin embargo, Pastrana y Uribe lograron que la asistencia militar pueda emplearse en acciones directas contra la guerrilla y las autodefensas dada su condición oficial de “terroristas”.
Parte del esfuerzo bélico guerrillero se dirige contra la infraestructura y la seguridad en las vías (pescas milagrosas y peajes), sector que también atacan los paramilitares. El Estado destina buena parte de sus escasos recursos a esos dos frentes, pero distrayendo personal que podría ser usado en tareas de combate. El Congreso tramita una reforma para dotar a las FFMM de facultades de policía judicial, bajo la coordina-ción de la Fiscalía. La reforma permitiría interceptar comunicaciones privadas, detener personas y registrar domicilios sin orden judicial previa, y establece el censo de poblaciones. Parecerían innecesarias a la luz de la experiencia del Estado de sitio, la abundancia de normas que la Corte Constitucional ha declarado exequibles y el riesgo de que choquen con la cultura institucional, quebranten la unidad de mando y rele-guen la función de policía judicial a un plano secundario.
En Colombia se tiende a judicializar casos sencillos, de naturaleza privada, que podrían ser atendidos por instancias alternativas de resolución de conflictos, mientras se desatienden o quedan impunes asuntos más complejos y de mayor impacto social.
Hay congestión judicial porque el subsistema penal tipifica un rango excesivamente amplio de conductas y acude a la privación de la libertad, en desmedro de los altos índices de criminalidad severa.
En la cooperación internacional
Cuidado de infraestructura
Funciones de policía judicial a las Fuerzas
Militares
Énfasis en conflictos sencillos
Criminalización
Funciones sobredimensionadas
Parte esencial ha sido la asistencia militar y de justicia, especialmente de Estados Unidos. Como en toda
alianza, cada socio tiene su orden de prioridades y esto acarrea tensiones. El riesgo básico consiste en que las
prioridades del socio mayoritario resulten sobredimensionadas y que una cuota excesiva de esos recursos
acabe por dedicarse a las metas estipuladas por el otro.
3. Desarticulación y autismo institucional
El capítulo comenta también la desarticulación y autismo institucional que se origina, básicamente, por la
auto-nomía de las ramas del poder público, el sistema de compartimentos estancos, la descentralización en curso
desde los años 0, la diferente cultura organizacional, la puja presupuestal, las rivalidades y demás patologías
burocráticas. El análisis comprende aspectos de descoordinación horizontal y descoordinación vertical entre
las instituciones del sistema y su impacto sobre la respuesta al conflicto armado.
Cuidar a la gente: seguridad y justicia penal
Las clases altas y medias aportan el grueso de los recursos y los sectores populares el mayor número de reclutas y de vidas en el frente de batalla.
Debido a la cantidad y complejidad de los trámites, los costos del proceso, las distancias y la ignorancia sobre la ubicación de los despachos, sobre todo por parte de los más pobres.
Un excesivo número de soldados, policías y agentes del DAS custodian dignatarios, despachos oficia-les, infraestructura de uso semiprivado y grandes núcleos urbanos. En zonas rurales son raras las patrullas y la policía se encierra en los cascos municipales.
Privatización de la seguridad mediante el paramilitarismo y empresas de vigilancia privada. La industria
de vigilancia privada no está bien vigilada, se ha sobredimensionado y su control es precario. Aun cuando el conflicto afecta cada vez más a los estratos medios y altos, la carga sigue recayendo en los estratos más bajos y en los campesinos
Asimetría en costos
Acceso desigual a la justicia
Protección desigual
Servicio militar
La inequidad en los servicios de seguridad y justicia penal
4. Inequidad
No menos importante es el análisis sobre la inequidad existente en Colombia en los servicios de seguridad y
justicia que, de bulto, no llegan por igual a todos los colombianos: privilegia lo urbano sobre lo rural y al rico
sobre el pobre.
Algunas recomendaciones
Extirpar todo vínculo de agentes estatales con el paramilitarismo
Revisar los recursos nacionales contra el narcotráfico, el terrorismo y la protección del petróleo
Reducir los delitos que acarrean penas pri-vativas de la libertad, y la duración de las mismas
Suspender la práctica de impuestos oca-sionales o fondos de cooperación para fi-nanciar iniciativas duraderas
Hacer más exigentes los requisitos para el porte de armas
Someter los proyectos de modernización o reforma institucional a la consideración previa del Consejo Superior de Seguridad y Justicia Penal.
Avanzar hacia un sistema integrado de jus-ticia
Enfocar la justicia especializada hacia los delitos atroces
Asignar personal menos especializado en combate a cuidar vías e infraestructura Poner a funcionar el Consejo Superior de Justicia Criminal y Penitenciaria como “Con-sejo Superior de Seguridad y Justicia Penal” Establecer un impuesto de solidaridad al servicio de vigilancia privada para que la Policía puede estar en todo el territorio y con la intensidad de patrullaje requerida Controlar el tráfico ilegal de armas peque-ñas y ligeras mediante convenios interna-cionales vinculantes
Apelar al espíritu cívico más que a recom-pensas
Reexaminar los énfasis de la asistencia mi-litar y judicial de Estados Unidos Tomar en serio la descriminalización para que la justicia se concentre en los horro-res morales
Establecer un espacio formal y permanente para la coordinación vertical y horizontal Adoptar un método de reclutamiento que garantice la universalidad efectiva del ser-vicio militar obligatorio y que reduzca la discrecionalidad y, por ende, la corrupción Hacer consistente la legislación y los pro-cesos administrativos con la Convención Interamericana de Tráfico de Armas
Humanizar la guerra,
mientras dure
Capítulo 8
Lo humanitario es un conjunto de propósitos, iniciativas, gestiones y experiencias de protección a la población civil y a los combatientes que por cualquier causa han dejado de participar en las hostilidades, e incluso de quienes siguen en ellas, porque no deben
ser atacados con medios que les causen sufrimientos innecesarios.
Actos humanitarios
Acciones de respeto a la vida, la integridad, la libertad
o los bienes de las personas en una situación concreta.
Ejemplo: liberar a un secuestrado sin rescate o
permi-tir el retorno de unos desplazados.
Compromisos humanitarios
Son pactos que permiten asumir reglas de
comporta-miento para regular situaciones futuras. Pueden
sur-gir de manifestaciones unilaterales, bilaterales o
mul-tilaterales.
Tanto en el Estado como en los grupos irregulares
existe mucha ignorancia sobre el y poca
sensibili-dad hacia los sufrimientos ocasionados a la población
civil. La moral de combate ha sido construida sobre la
base de deshumanizar al adversario y a sus
colabora-dores. Respetar el
puede reportar desventajas en
el terreno y los guerreros no quieren asumirlas.
Preva-lece el espíritu de cuerpo que protege a los
combatien-tes de toda investigación o sanción por sus abusos.
Operativos
Paramilitares y guerrillas atacan a muerte a las supuestas o reales periferias de apoyo del adversario (homicidios fuera de combate, masacres y desapariciones forzadas).
La guerrilla utiliza medios con graves efectos colaterales (cilindros, voladuras de oleoductos) o ataca con explosivos para generar pánico o presionar al gobierno.
Ambos extorsionan a la población civil para financiar su guerra.
Políticos
El enfoque sobre el DIH es pragmático. El alivio de los sufrimientos no está entre sus preocupacio-nes. Las aperturas a lo humanitario buscan mejoría de imagen, equiparación con el Estado o cons-trucción de puentes para la negociación política. Se politiza así, con sentido no deseable, la hu-manización del conflicto.
A pesar de las carencias democráticas, el Estado se somete a la legalidad internacional, a la Constitu-ción y a las leyes. Del acatamiento deriva su legitimidad. No obstante, el Estado carece de determi-nación para:
• Garantizar que sus agentes armados se sometan a los límites que impone el DIH en la lucha contra la subversión.
• Realizar los esfuerzos de presión, pedagogía y negociación requeridos para que los grupos irregu-lares se sujeten al DIH.
• Persuadir a muchos funcionarios insensibles a los padecimientos de la población civil, a los que evitan negociaciones humanitarias para que la guerrilla no se beneficie políticamente y a los que ven el DIH exclusivamente como un instrumento de denuncia contra la subversión.
Obstáculos para los grupos armados
Obstáculos para el Estado
Obstáculos
Humanizar la guerra, mientras dure
Los grupos armados no son del todo insensibles a la presión en pro de la humanización.
El costo político se incrementa si aumentan las apuestas políticas, como cuando se quiere un proceso de paz.
Las atrocidades tienen un costo político y militar porque generan enemigos a granel.
Las atrocidades pueden llegar a tener un alto costo jurídico-penal (extradición, Corte Penal Internacional).
Al
fin y al cabo...
El Informe reflexiona sobre un problema que
plan-tean los compromisos humanitarios: podría
interpre-tarse que dan vía libre a conductas que no quedan
ex-presamente mencionadas en ellos. Por ejemplo: un
pacto que proscribe el secuestro de hombres mayores
de años o mujeres embarazadas parece autorizar el
plagio de menores de edad o mujeres no
embara-zadas.
Para sortear ese problema, se exploran opciones
te-niendo en cuenta la naturaleza y roles del Estado, la
comunidad internacional y la sociedad civil. Se subraya
la necesidad de establecer mecanismos de verificación
de los acuerdos.
Rutas de humanización gradual
(diez módulos o pautas)
Los compromisos pueden seguir una o varias rutas de
humanización gradual que superen los obstáculos y
aprovechen el camino ya recorrido. Se trata de
peque-ños bloques de pautas —el Informe los llama
módu-los— que demarcan la ruta.
MODULOS 1, 2, 3
Población civil que real, o supuestamen-te, conforma la periferia de apoyo a las
organizaciones armadas
MODULOS 4, 5, 6, 7 Población civil en general, con prescin-dencia de sus presuntos vínculos o
sim-patías políticas o ideológicas
MODULOS 8, 9, 10
Miembros de las organizaciones armadas
No se podría dejar por mucho tiem-po a un lado el Módulo 1 que ataca el núcleo más duro de las atrocidades
Los módulos se ubican en una escala de ascenso
humanitario, pero es factible que las partes tengan
ra-zones para saltarse el orden o prefieran combinar las
reglas de una manera diferente.
No se parte de cero
Los grupos irregulares, el Estado, el alto gobierno, la
sociedad civil y las autoridades y comunidades
loca-les han asumido o impulsado actos y compromisos
humanitarios de muy diversa naturaleza, complejidad,
impacto, duración y frecuencia, desde proclamar el
respeto a la vida hasta ceses al fuego y de hostilidades,
pasando por la liberación de secuestrados, la
desvin-culación de menores, la suspensión de ataques a
cuar-tes de policía en zonas urbanas, a no interrumpir el
suministro de alimentos y a cesar los atentados contra
centros y servicios médicos.
Capítulo 8
Humanizar la guerra, mientras dure
Módulo 1
Prohíbe actos atroces contra civiles que supuesta o realmente apoyan a un grupo armado
1. Ataques deliberados de efectos amplios, graves e incontrolables: ametrallamien-tos masivos, incendios, ataques con ex-plosivos, bombardeos.
2. Secuestro de niños, mujeres, ancianos, enfermos de gravedad o personas que sobreviven sólo con tratamiento especial.
3. Actos de particular crueldad que pro-ducen padecimientos atroces como mu-tilaciones, desfiguraciones, desaparicio-nes.
4. Homicidio de secuestrados.
5. Homicidios de niños y ancianos. 6. Violaciones carnales.
La tortura El pillaje Los castigos colectivos y las re-presalias contra la población civil.
El desplazamiento forzado de población, a menos que sea exigido por la seguridad de las personas civiles o por razones militares imperiosas (acompañada de medidas para acogida: alojamiento, salubridad, seguridad y
manutención).
Toma de rehenes en todas sus formas,
inclu-yendo el secuestro.
Módulo 3
Lleva hasta su culminación la proscripción de prácticas que atentan contra las supuestas o reales periferias de las organizaciones arma-das, y a tal efecto prohíbe el homicidio por fuera de combate en todas sus formas.
Módulo 2
Profundiza el régimen de prohibiciones, proscribiendo
1. Reclutar menores de 15 años.
2. Realizar ataques contra obras e instalaciones que contienen fuer-zas peligrosas (represas, oleoductos).
3. Amedentrar a la población civil o ejecutar actos para aterrorizarla. 4. Destruir bienes muebles o inmuebles pertenecientes a particula-res o entidades públicas o sociales, excepto cuando sea absoluta-mente necesario para las operaciones bélicas.
5. Efectuar ataques indiscriminados.
6. Usar métodos o medios de hacer la guerra que causen daños extensos y graves al medio ambiente.
7. Utilizar la presencia de la población civil para poner lugares o zonas a cubierto de las operaciones militares.
8. Efectuar ataques contra lugares de culto, monumentos históricos y obras de arte, y emplearlos en apoyo del esfuerzo militar.
Módulo 5
Profundiza la prohibición de reclutar, haciéndola extensiva a los menores de 18 años
