5. Hacia una política social integral en el estado de Puebla
5.1 Estrategias, programas y acciones de desarrollo social
Estrategias de desarrollo social
La política social del período 2011-2016 en el estado de Puebla se ha basado principalmente en dos estrategias de desarrollo social. Por parte del gobierno federal se cuenta con la Cruzada Nacional contra el Hambre (iniciada en el 2013), mientras que el gobierno estatal estableció en 2014 la Estrategia para Abatir las Carencias Sociales.
La Cruzada Nacional contra el Hambre (CNCH) fue introducida por el gobierno federal con los objetivos de eliminar el hambre y la desnutrición infantil aguda, aumentar la producción de alimentos y el ingreso, minimizar pérdidas post cosechas y promover la participación comunitaria entre la población en situación de pobreza extrema que tienen carencia alimentaria. La estrategia incluye 56 programas federales y está presente en 1,012 municipios, de los cuales 64 se encuentran en Puebla.
Para poder cumplir con los objetivos de la CNCH, desde un principio se buscó promover la coordinación entre dependencias del gobierno federal y los tres niveles de gobierno. Hay algunos estados en donde el gobierno local adoptó la lógica de operación de la Cruzada creando sistemas de información o estructuras de planeación que buscan complementar los recursos estatales con los federales para abatir las carencias. Este es el caso de Puebla donde el gobierno estatal colabora en la implementación de la estrategia.97
Por otro lado, la Estrategia para Abatir las Carencias Sociales tiene como fin mejorar la
calidad de vida de las personas, promover el cumplimiento de sus derechos sociales y fortalecer su bienestar económico.98 En este sentido, con base en los indicadores de la medición de pobreza multidimensional del estado se definieron acciones específicas para combatir la pobreza multidimensional, específicamente las carencias relacionadas con la falta de alimentación y la precariedad de la vivienda.99 En total se identificaron siete programas vinculados a esta estrategia (Diagrama 2).100 Al clasificarlos según la restricción en la acumulación de activos (véase Sección 3) se observa que se incluyen programas dirigidos a eliminar las restricciones de capacidades para participar en la economía, de patrimonio y de acceso a servicios básicos. La Estrategia no contempla
97 CONEVAL (2016)
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Secretaría de Desarrollo Social del estado de Puebla (2014)
99 Se refiere a los indicadores de carencia por acceso a calidad y espacios en la vivienda y por acceso a
servicios básicos en la vivienda.
100 No se encontró un documento oficial con el nombre de todos los programas. En el Quinto Informe de
Gobierno se hace referencia a los programas Unidades Móviles Alimentarias, Programa Estatal de Colocación de Techos, Programa Estatal Cuartos Dormitorio. En el portal web de la Secretaría de Desarrollo Social del estado se encontró el listado completo de los programas.
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programas dirigidos a eliminar las restricciones de riesgo o falta de mecanismos de crédito y aseguramiento, o de entrada a los mercados laborales por lo que está dejando fuera elementos esenciales que inciden en la pobreza.
Diagrama 2. Componentes de la Estrategia para Abatir las Carencias Sociales
Fuente: Elaboración propia con base en información de la Secretaría de Desarrollo Social del estado de Puebla.
Cabe destacar que no hay información disponible sobre cómo se articulan los programas que conforman la Estrategia para lograr una política social integral. Asimismo, no hay evidencia sobre si ha habido coordinación entre las diferentes dependencias y entidades, lo que esto podría sugerir que los programas siguen operando de manera aislada. Bajo este contexto, más adelante se presenta una propuesta de esquema para el proceso lógico de planeación de una política integral de desarrollo social.
Programas y acciones de desarrollo social
Las estrategias recién descritas se integran por programas de desarrollo social, los cuales tienen distintos objetivos. En este sentido, es importante identificar si los programas que operan tanto a nivel federal como estatal se dirigen a eliminar las restricciones de acceso a los activos generadores de ingresos descritas en la Sección 2.
Con base en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2015, el Inventario CONEVAL de Programas y Acciones de Desarrollo Social, el Presupuesto de Egresos e Informe de Gobierno del Estado de Puebla 2015, el Plan Estatal de Desarrollo 2011-2017 y la Cuenta
Estrategia para abatir las carencias
sociales
Alimentación Ampliación de
capacidades - Unidades móviles alimentarias
Vivienda
Oferta de servicios básicos
- Programa de Sanitarios con Biodigestores
- Programa Estatal de Cuartos Dormitorio
- Programa Estatal de Colocación de Techos
- Programa de Desarrollo de Zonas Prioritarias
- Programa de Mejoramiento y Ampliación de Vivienda
Patrimonio - Programa de Esquemas de Financiamiento y Subsidio Federal de Vivienda
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Pública estatal 2014.101 En 2015 se identificaron 278 programas y acciones de desarrollo social.102
Los programas y acciones se clasificaron de acuerdo con las restricciones de activos generadores de ingresos en las siguientes líneas de acción: (i) oferta de servicios, (ii) ampliación de capacidades básicas, (iii) formación de patrimonio o capacidad para invertir, (iv) mecanismos de crédito y aseguramiento y (v) acceso al mercado laboral.
En el Cuadro 13 se presenta un resumen de los programas clasificados según las líneas de acción. Desataca que, del total de intervenciones identificadas, sólo el 12.9 por ciento no se vincula con las líneas de acción definidas. La temática que más abordan los programas y acciones es la de ampliación de capacidades con 98 programas, mientras que la que menos abordan es la de acceso al mercado laboral con 16 programas.
La mayoría de los programas clasificados dentro de la línea de acción mecanismos de crédito y aseguramiento son programas que otorgan apoyos monetarios para que la población pueda llevar a cabo actividades productivas ya que ésta pudiera no tener acceso a mercados financieros.
Cuadro 13. Número de programas y acciones federales y estatales por línea de acción, Puebla 2015
Línea de acción Porcentaje No.
programas
Oferta de servicios básicos 29.5 82
Ampliación de capacidades 35.3 98
Formación de patrimonio o capacidad para
invertir 6.1 17
Mecanismos de crédito y aseguramiento 10.4 29
Acceso al mercado laboral 5.8 16
No aplica 12.9 36
Total 100 278
Fuente: Elaboración propia con base en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2015, el Inventario CONEVAL de Programas y Acciones de Desarrollo Social, el Presupuesto de Egresos e Informe de Gobierno del Estado de Puebla 2015, el Plan Estatal de Desarrollo 2011-2017 y la Cuenta Pública estatal 2014.
En el Anexo 9 se puede consultar la lista completa de programas y acciones por línea de acción y derecho social con el que se vinculan de manera directa.
101 Al momento de la elaboración del presente informe, la Cuenta Pública 2015 aún no estaba disponible. 102 Los programas sociales se identificaron con base en lo criterios de inclusión del Inventario Estatal 2012.
La nota metodológica se puede está disponible en la Presentación y Análisis del Inventario de Programas y Acciones Estatales de Desarrollo Social 2012. Recuperado de http://www.coneval.gob.mx/Evaluacion/IPE/Paginas/historico.aspx
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Cabe mencionar que no porque una línea de acción cuente con mayor número de programas y acciones significa que el problema se está atendiendo por múltiples frentes. Por ejemplo, se han identificado al menos ocho distintos programas y acciones en Puebla relacionados con la vivienda, y así como estos y otros pueden complementarse entre sí, también puede haber duplicidades o incluso pueden ser programas con fines meramente políticos. Para verificar la sincronía entre estas acciones y su eficacia para atender la restricción identificada, sería necesario realizar un análisis detallado sobre el diseño y operatividad de cada uno de los 278 referidos, lo cual se sugiere para una etapa futura de diálogo con las autoridades.
En cualquier caso, para garantizar que la política social cuente con los elementos necesarios para maximizar su operatividad, eficiencia e impacto, es necesario que el Estado desarrolle una institucionalidad social sólida y efectiva. Bajo esta línea, en el siguiente apartado se realiza una valoración de las capacidades institucionales del estado con el fin de detectar los avances y las áreas de oportunidad en la materia.