Hasta mediados del siglo XX, cuando se difunden los estudios de la burocracia, las organi- zaciones estatales no se constituyeron como objeto de investigación específico, siendo asimi- ladas a las entidades privadas.
De esta forma se consolidó una “teoría genérica” de las organizaciones12 (Harmon y Meyer,
1999) donde no existía la distinción entre organizaciones públicas y privadas. Esto se debió especialmente a la búsqueda de principios universales y de explicaciones científicas libres de valores. El carácter de lo público, propio de las organizaciones estatales (contrario a los “priva- do”) se asociaba a lo político, con un sentido negativo porque se asociaba a valores y éstos debían quedar fuera del análisis científico.
Es en los años ´40, comienza a dejarse de lado esta “teoría genérica” cuando la administra- ción pública empieza a ser concebida desde el diseño de políticas y donde “lo político” es con-
12 En este mismo sentido, Oszlak (1977) afirma que las teorías más globales en materia de organización y administra-
ción reconocen su origen en investigaciones llevadas a cabo predominantemente en ámbitos "no públicos". De esta forma, se tendió a utilizar acrítica e indiferencialmente marcos conceptuales generados a la luz de la experiencia y el examen de organizaciones privadas.
siderado como inherente a este tipo de organizaciones. Ello va de la mano de la consolidación de los Estados de Bienestar y la ampliación de las funciones estatales. Estas organizaciones comienzan a ser entendidas como distintas de los negocios y las organizaciones privadas, ya que el énfasis está puesto en los servicios a la ciudadanía y no en las ganancias, y se valora su carácter eminentemente político.
Los escritos de Weber sobre la burocracia se reconocen como la piedra fundamental en los estudios sobre las organizaciones estatales e Ibarra Colado (2006b) identifica a esta etapa como la de institucionalización de las teorías organizacionales. A continuación se presentan sus principales características:
● Se basan en la norma, de validez universal, que condiciona el funcionamiento del apara- to estatal. De cada actuación se deja constancia en acta y de forma escrita. El apego a la norma garantiza la imposibilidad de la discrecionalidad en la intervención del funcionario. La previsibilidad de las acciones, vuelve al sistema eficiente y confiable.
● Existencia de reglas que facilitan la estandarización. El modelo burocrático se basa en una estructura altamente profesionalizada y en el establecimiento de rutinas y procedi- mientos aprobados por una autoridad legal. Por ello, los resultados de la producción del sistema son evaluados mediante el cumplimiento normativo, es decir, a partir del respeto por los procesos y los procedimientos estandarizados.
● Estructura de forma piramidal y jerárquica que plantea un esquema interno para la rela- ción entre las funciones, bajo una marcada tendencia hacia la centralización de la autori- dad formal y el poder estratégico alrededor de la cúpula (Etkin y Schverstein, 1989). ● Ingreso meritocrático, promoción de las personas con base en la idoneidad y la expe-
riencia. Los cargos están delimitados por funciones/competencias y por un nivel de res- ponsabilidad/obligaciones. Las personas actúan según los cargos, es impersonal.
La caracterización realizada anteriormente sobre la burocracia se enmarca en la corriente administrativo-organizacional, pero no es la única. En los trabajos de Oszlak (1977) y Barestein (1981) se menciona otro enfoque, el histórico-estructural. El primero es concebido como ins- trumental, basado en la eficiencia. El segundo, como análisis político, que entiende el juego de intereses y conflictos, donde la burocracia se reconoce como un actor que no es neutral, ni tan solo intermediario entre gobernados y gobernantes.
En los estudios organizacionales primó el primer enfoque, y gran parte de la bibliografía se basó en señalar las limitaciones o debilidades en el funcionamiento de la burocracia. En este marco se constituyeron las primeras líneas de los análisis de las organizaciones públicas. Por ejemplo, se identifica una dependencia total en la autoridad legal y una falta de flexibilidad para el enfrentamiento de la incertidumbre y adaptación al contexto. En esta misma línea se plantea que la rigidez de la burocracia actúa como inhibidor de iniciativas, dejando de lado la capacidad de los sujetos y no teniendo en cuenta las relaciones humanas, las dimensiones afectivas y emocionales que se desarrollan al interior de las organizaciones. Asimismo, se ha criticado que
el sistema burocrático enfatiza la importancia de los procedimientos y apego a la norma, per- diendo de vista el logro de los objetivos de la organización. En este sentido, por ejemplo Bares- tein (1981) se refiere a una tendencia a la sobre-organización, cuando es excesivo el apego a las rutinas burocráticas y se generan disfunciones o desviaciones, que impactan a nivel de resultados organizacionales a partir de un desplazamiento de objetivos, donde la burocracia se convierte en un fin en sí misma. Sobre este tema se verá más adelante que reflexionan los/as graduados/as que trabajan en las distintas dependencias, en este sentido, se identifica a la burocracia como limitante para el desarrollo de tareas profesionales aunque no aparece como determinante de las prácticas de los/as sociólogos/as que trabajan en el Estado, más bien ac- túa como un condicionante.
También se señala que la estructura piramidal divide en forma taxativa las decisiones de administración respecto de las definiciones de política y no contemplan sus tensiones y, en éste sentido, provoca el distanciamiento de la organización respecto a las necesidades y expectativas de la comunidad (Etkin y Schverstein, 1989). Asimismo, se menciona que este enfoque no toma suficientemente en cuenta la existencia de presiones externas que actúan sobre la burocracia.
Por su parte Oszlak (1977) advierte sobre la falta de contextualización social, cultural e his- tórica de la mayoría de los enfoques y modelos que han estudiado las burocracias estatales y que se han difundido y aplicado en contextos con características muy diferentes de las del me- dio en los que esos modelos surgieron. Desde su punto de vista, ello dificultó la generación de interpretaciones más cercana a las especificidades nacionales y regionales. Otro planteo in- teresante de este autor es que la burocracia puede asumir tres roles diferentes: en representa- ción de sus propios intereses como sector; un rol mediador, a través del cual se expresa en beneficio de sectores económicamente dominantes, y un rol infraestructural, para el cumpli- miento de fines de interés general.
Finalmente, señalamos que la organización burocrática constituye un modelo de gestión que se pondrá en crisis junto al Estado de Bienestar en la década de los años ´70 y que estas críti- cas se profundizan a partir de lo que se conoce como la implementación de reformas estatales, particularmente las de segunda generación (Oszlak, 1999) que tuvieron un avances muy de- sigual en distintas áreas del Estado. Las reformas de primera generación apuntaron a reducir el rol del Estado y se concretaron a partir de los procesos de privatización, desregulación econó- mica, descentralización, etc. Las de segunda generación, se orientaron a promover un nuevo paradigma de gestión, la nueva gestión pública, que reunió criticas diversas pero, fundamen- talmente, resaltamos el señalamiento de que se basaron en la implementación de técnicas del
management, trasladadas del sector privado al sector público y de países que poco tenían que
ver con la idiosincrasia de las administraciones públicas latinoamericanas (Thwaites Rey, 2005; López, 2005). Estos debates sobre el rol de la burocracia, los modelos de gestión estatal y las reformas del Estado son parte del programa de la materia en distintas unidades.