1. DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
1.3. EVOLUCIÓN NORMATIVA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
DOMICILIARIOS
El punto de partida en la prestación de los servicios públicos domiciliarios se remonta a la Constitución de 1886, mediante la cual, se implantaron los conceptos de república unitaria, centralista y presidencialista, lo cual generó, para la época, un desarrollo en la sociedad tanto urbana y rural.
Los pocos servicios públicos domiciliarios que comenzaron a prestarse fueron los de alumbrado público a gas, el acueducto por tuberías de hierro sin tratamiento, energía eléctrica de generación hídrica y térmica. Para la época la telefonía y el aseo, eran precarios, casi inexistentes y eran exclusivos de las clases sociales altas.
En la década de 1920, bajo el gobierno de Miguel Abadía Méndez, se abrió la discusión en torno al papel del estado con respecto a la prestación de los servicios públicos, y fue así, cómo surgió la Ley 113 de 1928, mediante la cual se declaró de utilidad pública las caídas de aguas y definió algunos aspectos sobre regulación de tarifa. En efecto, en su artículo 2° se declaró de utilidad pública el aprovechamiento de la fuerza hidráulica para todo objeto permitido por las leyes.
Durante la década de 1930, bajo el gobierno de Alfonso López Pumarejo, se produjo la reforma constitucional de 1936 mediante la cual…
…“el Congreso perdió la iniciativa en el gasto público, los institutos descentralizados quedaron bajo un control del ejecutivo, y se extendió el período de los representantes a cuatro años. López logró crear la figura de la "emergencia económica" y una declaración de principios en relación con la intervención del Estado, al vincularla a una política de ingresos y salarios y de pleno empleo, y al determinar que el objetivo principal del desarrollo
económico es la justicia social y el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad y "de las clases proletarias en particular".50
A partir de lo anterior, el Congreso de la República expidió la Ley 65 de 1936, mediante la cual se dictaron normas sobre abastecimiento de agua potable de los municipios de la república. En su artículo 1°, se estipulo que..
…“corresponde a los Concejos Municipales promover lo conducente para el abastecimiento de agua potable por medio de la instalación de acueductos, en los centros urbanos que tengan la categoría de cabecera de municipio, cuando la población de éste pase de los 3.000 habitantes y sea inferior a 20.000…, el abastecimiento de agua potable contemplado en el presente artículo constituye un servicio público fundamental, en el que cooperarán, para los fines de su organización y desarrollo, los departamentos y la nación, en la forma prescrita por la presente ley.”51
Entre 1954 y 1957, durante el gobierno de Gustavo Rojas Pinilla, funcionó la denominada Corporación Nacional de Servicios públicos, adscrita a la Presidencia de la República, en la cual fueron fusionados Inaguas (Instituto Nacional de Aprovechamiento de Aguas y Fomento Eléctrico), Insfopal (Instituto Nacional de Fomento Municipal) y el ICT (Instituto de Crédito Territorial). De acuerdo al artículo segundo del Decreto 2956 de 1955, “La Corporación Nacional de Servicios Públicos”, que se crea por medio del presente Decreto, funcionará como entidad de servicio público, descentralizada, con domicilio en Bogotá, y tendrá tres Departamentos independientes que se denominarán “Instituto de Crédito Territorial”, “Instituto de Aguas y Fomento Eléctrico” e “Instituto de Fomento Municipal”. Cada uno de estos Departamentos tendrá un Gerente y un Asesor Técnico, de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República”52.
En el mismo sentido, a lo largo del territorio nacional, especialmente en las ciudades de mayor tamaño, se crearon institutos descentralizados mediante los cuales empezaron a prestarse los servicios públicos domiciliarios, creados mayormente por capital público.
Durante la década de 1970, bajo el gobierno de Julio Cesar Turbay Ayala, el Congreso de la República expidió la Ley 9 de 1979 la cual estableció una serie de regulaciones tendentes a proteger la calidad del agua que se suministre para
50 MELO, Jorge. Las reformas laborales de 1936 a 1968, Bogotá: [Citado: 13. Febrero, 2014].
Disponible en Internet:
<http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/revistas/credencial/enero1991/enero2.htm>.
51 COLOMBIA. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 65 de 1936. Por la cual se dictan normas
sobre abastecimiento de agua potable a los Municipios de la República y se conceden unas autorizaciones al Gobierno Nacional, y Decreto que la reglamenta. Artículo 1.
52 Ibíd., Decreto 2956 (10, noviembre 1955). Por el cual se crea la corporación nacional de
consumo humano, así como el manejo adecuado y disposición de residuos líquidos y sólidos y la disposición de excretas.
Posteriormente, el Decreto 2105 de 1983 reglamentó el Título II de la mencionada ley en cuanto a potabilización del agua. En éste se establecen, entre otros, los parámetros de calidad física, química y bacteriológica del agua potable, la clasificación de los sistemas de suministros, los procedimientos para el diseño de los sistemas, la operación y mantenimiento de éstos y las medidas sanitarias53.
Es de destacar, que durante la década de 1980 el sector eléctrico del país sufrió una grave crisis que condujo al racionamiento, tal como en el resto de países latinoamericanos54.
A partir de la consagración de la Constitución Política de 1991 se reformo el Estado colombiano profundamente, en lo que respecta a los servicios públicos domiciliarios, el artículo 38 garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad. El artículo 40 establece como principio fundamental la participación democrática como uno de sus fines y un derecho de todo ciudadano; a su vez el artículo 60 ordena que el Estado promueva, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad. Cuando el Estado enajene su participación en una empresa, tomara las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones, y ofrecerá a sus trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria. El artículo 365 estipula que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Finalmente el artículo 369 ordena que la ley determinará los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio. Igualmente definirá la participación de los municipios o de sus representantes, en las entidades y empresas que les presten servicios públicos domiciliarios55.
En el año 1993, el Congreso de la República expido la Ley 60 de 1993, la cual asigna la competencia a los municipios de asegurar la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado, soluciones de tratamiento de aguas y disposición de excretas, aseo urbano y saneamiento básico rural, así como ejercer la vigilancia y control de las plazas de mercado, centros de acopio o mataderos públicos y privados. Esta misma ley, asigna recursos financieros a los municipios
53 Ibíd., Decreto 2105 (26, julio 1983). Por el cual se reglamenta parcialmente el título II de la ley 09
de 1979 en cuanto a Potabilización del Agua. Bogotá, 1983. Artículo 90.
54 RODRIGUEZ RESTREPO, Carlos; FAINBOIM YAKER, Israel. El desarrollo de la infraestructura
en Colombia en la década de los noventa, en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Bogotá: [Citado: 10. Febrero, 2014]. Disponible en Internet: <http://www.cepal.org/publicaciones/xml/9/4729/lcl1348.pdf>.
para servicios de agua potable y saneamiento básico, en cuanto a construcción, remodelación y ampliación de acueductos y alcantarillados, potabilización del agua, soluciones alternas de agua potable y exposición de excretas; saneamiento básico rural; tratamiento y disposición final de basuras; conservación de microcuencas, protección de fuentes; reforestación y tratamiento de residuos; y construcción, ampliación y mantenimiento de jagüeyes, pozos, letrinas, plantas de tratamiento y redes.
Posteriormente se expidió el régimen de los servicios públicos domiciliarios (Ley 142 de 1994), el cual se aplica a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía fija pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural56.
Ahora bien, la Ley 142 de 1994 se divide en diez títulos que regulan aspectos como:
En el Título I se encuentran las personas encargadas de prestar los servicios públicos domiciliarios57, además de regular el régimen jurídico de las empresas de servicios públicos58, la participación de entidades públicas en empresas de servicios públicos59 y los bienes de las empresas de servicios públicos60.
En el Título II se encentra el régimen de actos y contratos61, normas generales62 y contratos especiales para la gestión de los servicios públicos63.
En el Título III se encuentra el régimen laboral de las empresas de servicios públicos domiciliarios64.
En el Título IV se encentra todo lo referente a disposiciones relacionadas con las expropiaciones y servidumbres, la toma de posesión de las empresas de servicios públicos y la liquidación de éstas65.
En el Título V consagra aspectos relacionados con la regulación, control y vigilancia del estado en los servicios públicos, control social66, de los ministerios67,
56 Ibíd. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley 142 de 1994. Artículo 1. 57 Ibíd. Artículo 15.
58 Ibíd. Artículo 19. 59 Ibíd. Artículo 27. 60 Ibíd. Artículo 28 y 29. 61 Ibíd. Artículo 31.
62 Ibíd. Constitución política. Artículo 333, Ley 142 de 1994. Op. Cit. Artículo 30 63 Ibíd. Ley 142 de 1994. Op. Cit. Artículo 39.
64 Ibíd. Artículo 41. 65 Ibíd. Artículo 61. 66 Ibíd. Artículo 63. 67 Ibíd. Artículo 67.
de las comisiones de regulación68, la superintendencia de servicios públicos69, el presupuesto y contribuciones para las comisiones y superintendencias de servicios públicos domiciliarios70.
En el Título VI regula el régimen tarifario de las empresas de servicios públicos domiciliarios, todo lo concerniente a formulas y prácticas de tarifas71, subsidios72 y estratificación socio económica73.
En el Título VII establece la organización y el procedimiento administrativo, es decir, procedimientos administrativos para actos unilaterales74, las expropiaciones y servidumbres75, formulas tarifarias76.
En el Título VIII regula el contrato de servicios públicos, en lo que tiene que ver con: naturaleza y características del contrato77, prestación del servicio78, instrumentos de medición del consumo79, determinación del consumo facturable80, facturas81 y defensa de los usuarios en sede de la empresa de servicios públicos domiciliarios82.
En el Título IX dicta normas especiales para los servicios de agua potable y saneamiento83, y energía eléctrica84 y gas combustible85.
Y finalmente en el Titulo X se establece el régimen de transición86 para las empresas de servicios públicos que se regían por el régimen anterior de la ley 142 de 1994 y lo concerniente a sus empleados.
Otros aspectos que regula el Régimen de los Servicios Públicos Domiciliarios son los siguientes: 68 Ibíd. Artículo 73. 69 Ibíd. Artículo 75. 70 Ibíd. Artículos 84 y 85. 71Ibíd. Artículos 89 y 90.
72 Ibíd. Constitución política. Artículo 368. Ley 142 de 1994. Op. cit. Artículo 99 73 Ibíd. Artículo 101. 74 Ibíd. Artículo 106. 75 Ibíd. Artículos 116 y 117. 76 Ibíd. Artículo 124. 77 Ibíd. Artículo 128. 78 Ibíd. Artículo 134. 79 Ibíd. Artículo 144. 80 Ibíd. Artículo 146. 81 Ibíd. Artículo 147. 82 Ibíd. Artículos 152, 153 y 154. 83 Ibíd. Artículos 160, 161, 162, 163 y 164 84 Ibíd. Artículo 167. 85 Ibíd. Artículo 174.
• La Intervención del Estado en los Servicios Públicos87, el cual debe garantizar la calidad del bien objeto del servicio público y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios y la prestación continua e ininterrumpida88.
• Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los Servicios Públicos: Los municipios deben asegurar que se presten éstos servicios a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios. En el mismo sentido debe asegurar en los términos de ésta Ley, la participación de los usuarios en la gestión y fiscalización de las entidades que prestan los servicios públicos en el municipio89.
• Función Social de las Empresas: Las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios deben asegurar que el servicio se preste en forma continua y eficiente, y sin abuso de la posición dominante que la entidad pueda tener frente al usuario o a terceros90.
• Mediante la expedición de la Ley 142 de 1994 se crearon Comisiones de Regulación, las cuales, entre otras funciones, deben definir los criterios de eficiencia y desarrollar indicadores y modelos para evaluar la gestión financiera, técnica y administrativa de las empresas de servicios públicos y solicitar las evaluaciones que considere necesarias para el ejercicio de sus funciones, así como fijar las normas de calidad a las que deben ceñirse las empresas de servicios públicos en la prestación del servicio. Otra función importarte de éstas comisiones es la de establecer fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos, cuando ello corresponda según lo previsto en el artículo 88; y señalar cuándo hay suficiente competencia como para que la fijación de las tarifas sea libre91.
• El precitado régimen creo la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la cual tiene la función de vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad92.
87 Ibíd. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia No. C-150 de 25 de febrero de 2003. MP. Manuel
José Cepeda Espinosa.
88 Ibíd.
89 Ibíd. SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, Concepto Jurídico
074 de 08 de febrero de 2011.
90 Ibíd. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia No. C-389 de 22 de mayo de 2002. MP. Clara Inés
Vargas Hernández.
91 Ibíd., Sentencia No. C-263 de 08 de mayo de 2013. MP. Jorge Iván Palacio Palacio. 92 Ibíd., Sentencia No. C-272 de 01 de abril de 2003. MP. Alfredo Beltrán.
• Se establecieron unos principios a los que se debe sujetar las fórmulas y prácticas tarifarias, entre los cuales se encuentra el de neutralidad, solidaridad y redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia93.
• Otro aspecto importante que se introdujo mediante éste régimen, fue el establecimiento de subsidios de acuerdo con las siguientes reglas: El reparto debe hacerse entre los usuarios como un descuento en el valor de la factura que éste debe cancelar, conforme a lo dispuesto en esta Ley y en las ordenanzas y acuerdos según el caso; Los subsidios no excederán, en ningún caso, del valor de los consumos básicos o de subsistencia; El reparto debe hacerse entre los usuarios como un descuento en el valor de la factura que éste debe cancelar, conforme a lo dispuesto en esta Ley y en las ordenanzas y acuerdos según el caso; En ningún caso el subsidio será superior al 15% del costo medio del suministro para el estrato 3, al 40% del costo medio del suministro para el estrato 2, ni superior al 70% de éste para el estrato 1. (Acueducto, alcantarillado y aseo); 60% para estrato 1 y 50% para estrato 2; Los subsidios sólo se otorgarán a los usuarios de inmuebles residenciales y a las zonas rurales de los estratos 1 y 2; las Comisiones de Regulación definirán las condiciones para otorgarlos al estrato 394.
1.4 . ACTUALIDAD DE LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS