Sentencia del 17 de enero de 2008 de la Sala Constitucional y
Social de la Corte Suprema de Justicia de la República
Norma cuestionada: Decreto Supremo Nº 008-2002-IN
En una sentencia fi nal y defi nitiva, la Corte Suprema de Justicia falló
a favor de eliminar la tasa de 29 nuevos soles por tramitación de pasapor-
te según lo establecía el Decreto Supremo Nº 008-2002-IN, con lo que la
demandante ASPEC (Asociación Peruana de Consumidores y Usuarios)
lograra que el costo de emisión de este documento se haya visto reducido
ostensiblemente.
En síntesis, se venía cobrando por la emisión del pasaporte a los ciu-
dadanos tres tributos:
-
Una tasa de US $ 15.
-
Otra tasa llamada “Derecho de Trámite” de S/. 27 (0.83% de la
UIT).
-
Impuesto llamado a favor de la Niñez Desamparada US $ 40.
Dicha sentencia, que declara inconstitucional el Decreto Supremo
Nº 008-2002-IN, señala claramente que este establece “indebidamen-
te una sobretasa de 29 nuevos soles para la tramitación del pasaporte”.
Por lo que a partir de ahora existe una reducción del 40% en el costo del
pasaporte.
51
Pese a que en nuestro país la existencia de la acción popular como
herramienta de control constitucional es de larga data, este proceso no es
de uso extendido en comparación con otro tipo de procesos constitucio-
nales. En general podemos decir que aún se carece de información sobre
el procedimiento, de modo que ello impulse su aplicación; asimismo, no
existen datos sobre el uso que le dan los operadores del Derecho a este
instituto y sobre la respuesta de los tribunales.
Del mismo modo, a diferencia de las sentencias recaídas en los pro-
cesos de inconstitucionalidad o de confl icto de competencia –dadas por
el Tribunal Constitucional y que están disponibles en su página web– no
hay un banco de información fácilmente accesible que nos permita veri-
fi car cuál es el modo en que el Poder Judicial viene sentenciando y cuál
es el tipo de demandas que presentan los abogados. Por eso, como parte
de esta guía les brindamos no solo algunas sentencias de acción popular
para su lectura y análisis, sino también la posibilidad de constatar a través
de los siguientes cuadros, cuál ha sido el nivel de empleo de la acción
popular en los últimos tiempos. Al respecto, a pesar de su importancia (es
un proceso que defi ende la supremacía normativa) vemos que es un pro-
ceso bastante relegado, no obstante que se trata de uno de gran relevan-
cia por ser de tipo concentrado, abstracto, en vía principal y con efectos
generales.
11
CUADROS PARA EL ANÁLISIS
52
PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL
CUADRO 1
Cuadro general de sentencias emitidas por las Cortes Superiores y la Corte Suprema publicadas en el diario oficial El Peruano (Periodo de búsqueda: setiembre 2007 - setiembre 2008) Órgano emisor fundada en parteFundada o Infundada Improcedente pronunciamiento Sin
sobre el fondo Totales
Corte Suprema 7 19 5 2 33
Corte Superior 0 1 1 1 3
Totales 7 20 6 3 36
CUADRO 2
Detalle de las sentencias emitidas por la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de la República publicadas en el diario oficial El Peruano
(Periodo de búsqueda: setiembre 2007 - setiembre 2008)
Publicación N° Expediente Norma cuestionada Fallo
Setiembre 2007 1599-2006 Lima Decreto Supremo 117-2001-PCM Confirma INFUNDADA Setiembre 2007 1068-2006 Moquegua Acuerdo Consejo Regional 056-2005-CR/GRM Confirma FUNDADA Setiembre 2007 2102-2006 Arequipa Decreto de Alcaldía 003-2004-MPA Confirma FUNDADA Setiembre 2007 2247-2006 Lima Decreto Supremo 127-2004-EF Confirma INFUNDADA Setiembre 2007 1285-2006 Lima D.S. 039-2000-MTCD.S. 009-99-MTC Confirma FUNDADA EN PARTE Setiembre 2007 2319-2006 Cajamarca Resolución Municipal 12-2002-MPSC Confirma IMPROCEDENTE Setiembre 2007 1750-2006 Lima Decreto Supremo 003-2004-MTC Confirma FUNDADA EN PARTE Diciembre 2007 2500-2006 Lima Decreto Supremo 056-2005-RE Confirma INFUNDADA Diciembre 2007 2666-2006 Lima D.S. 017-2004-ED, R.M. 0574-2004-ED Confirma INFUNDADA Diciembre 2007 2677-2006 Lima Decreto Supremo 043-2004-PCM Confirma INFUNDADA Diciembre 2007 2890-2006 Lima Resolución Suprema 122-2004-EF Confirma INFUNDADA Diciembre 2007 319-2007 Lima Directiva 002-2003/CCO-INDECOPI Confirma INFUNDADA Febrero 2008 190-2007 Lima Decreto Supremo 024-2001-JUS y otros Confirma INFUNDADA Febrero 2008 402-2007 Tacna Ordenanza Municipal 0019-2003-CR/GRP Revoca: de infundada a IMPROCEDENTE Febrero 2008 488-2007 Lima Decreto Supremo 009-2004-MTC Confirma INFUNDADA Febrero 2008 731-2007 Lima Decreto Supremo 057-2000-AG Revoca: de fundada a INFUNDADA Febrero 2008 494-2007 Lima D.S. 013-2004-IN, R. S. 0630-2004-IN/PNP y otros
Carece de objeto pronunciarse sobre el fondo: sustracción de la
materia Febrero 2008 3155-2006 Lima Resolución Administrativa 159-2005-CE-PJ Confirma INFUNDADA Febrero 2008 40-2007 Lima D.S. 010-2005-ED R.M. 0491-2005-ED, D.S. 002-2006-ED
Carece de objeto pronunciarse sobre el fondo: sustracción de la
53
CUADROS PARA EL ANÁLISIS
Febrero 2008 868-2007 Arequipa Ordenanza Municipal 005-2005-MDSP Confirma infundada
(33)
entendiéndose como IMPROCEDENTE Febrero 2008 1069-2007 Lima Decreto Supremo 061-2002-PCM Confirma INFUNDADA Febrero 2008 1195-2006 Lima Decreto Supremo 002-2003-SA Confirma FUNDADA
Marzo 2008 1847-2007 Huánuco Resolución 001-2006-R-AV-UDHResolución 004-2006-CE-UDH Confirma INFUNDADA Agosto 2008 1130-2007 Lima Decreto Supremo 011-2002-SA Confirma IMPROCEDENTE Agosto 2008 Lambayeque1182-2007 Decreto de Alcaldía 006-2002-MPF7A Confirma FUNDADA EN PARTE Agosto 2008 1346-2007 Lima Decreto Supremo 016-2005-DE/MGP Confirma FUNDADA Agosto 2008 1740-2007 Lima D.S. 124-2005-EF y Contrato de Concesión Confirma IMPROCEDENTE Agosto 2008 2275-2007 Lima D.S. 002-2005-AG, R.M. 0052-2005-AG Confirma INFUNDADA Agosto 2008 181-2008 Lima Decreto Supremo 043-2005-EM Confirma INFUNDADA Agosto 2008 693-2008 Apurímac Ordenanza Regional 005-2007-CR-APURÍMAC INFUNDADAConfirma Agosto 2008 2548-2007 Lima Decreto Supremo 069-2001-PCM Confirma INFUNDADA Agosto 2008 2382-2007 Lima Resolución Jefatural 284-2005-INDECI Confirma INFUNDADA Agosto 2008 2515-2007 Lima Resolución Administrativa 182-2004-CE-PJ INFUNDADAConfirma
CUADRO 3
Sentencias emitidas por las Salas Superiores del Poder Judicial publicadas en el diario oficial El Peruano (Periodo de búsqueda: setiembre 2007 - setiembre 2008)
Publicación N° Expediente Norma cuestionada Fallo
Abril 2008 692-2006 4ª Sala Civil de Lima Decreto Supremo 008-2006-A6 IMPROCEDENTE Julio 2008 2712-2005 5ª Sala Civil de Lima Decreto Supremo 010-2002-IN Carece de objeto pronunciarse sobre el fondo: sustracción de
la materia Julio 2008 055-06-AP 1ª Sala Laboral Lima Decreto Supremo 004-2002-SA INFUNDADA
(33)
(33) La sentencia recaída en el Exp. N° 868-2007 Arequipa confi rma la sentencia que declara infundada la demanda, pero entendiéndose como improcedente, por lo que se ha contado como una de improcedencia.
57
1
DEMANDA DE ACCIÓN POPULAR
MODELO
Exp.: Sec.: Escrito Nº 1
Cuaderno principal
Sumilla: Demanda de acción popular
SEÑOR PRESIDENTE DE LA SALA CIVIL DE LA CORTE SUPERIOR DE LIMA
AAA AAA, identifi cado con D.N.I. ..., con dirección domiciliaria en
Av. ... y BBB BBB, identifi cado con D.N.I. ..., con direc- ción domiciliaria en Av. ..., ambos con domicilio procesal en la casilla ... del Dpto. de Notifi caciones del Colegio de Abogados de Lima; a Ud. atentamente decimos:
Que, recurrimos a su despacho a fi n de interponer la presente demanda de acción popular contra la Resolución Jefatural Nº ... expedida por el Jefe de la Ofi cina Regional de los Registros Públicos de ..., a quien se notifi ca- rá en ..., a fi n de que se deje sin efecto el referido dispositivo legal por contravenir la Constitución, atendiendo a los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I. FUNDAMENTOS DE HECHO:
1. Con fecha ... el Jefe de la Ofi cina Regional de los Registros Públicos de ..., expidió la Resolución Jefatural Nº ..., por la cual impone el pago de la suma de S/. ... por concepto de copias certifi cadas de títulos archivados.
2. Como puede apreciarse, la disposición impugnada contiene una im-
posición de carácter tributario que constituye una fl agrante trasgre- sión al artículo 74 de la Constitución Política que establece que los tributos se crean, modifi can o derogan exclusivamente por ley o de- creto legislativo en caso de delegación de facultades, salvo los aran- celes y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo.
58
PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL
3. Como quiera que la imposición tributaria antes referida ha sido crea-
da por medio de un dispositivo infralegal, que no es ninguno de los contemplados por el artículo 74 de la Constitución, nos vemos obli- gados a interponer la presente demanda de acción popular.
II. FUNDAMENTOS DE DERECHO:
1. El proceso de acción popular.- Conforme lo dispone el numeral 6 del
artículo 200 de la Constitución Política, la acción popular procede contra las normas de menor jerarquía, como reglamentos y resolucio- nes de carácter general que contravienen la Constitución o las leyes. Como quiera que en este caso se trata de una resolución jefatural que viola la Constitución, por regular una materia reservada a normas con rango de ley, la presente demanda resulta procedente.
2. Normas legales para crear tributos.- Conforme lo dispone el artículo 74 de la Constitución Política, los tributos se crean, modifi can o de- rogan exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delega- ción de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo.
3. De ahí que, por lo que en el caso, habiéndose creado un tributo por medio de una norma no contemplada en el artículo constitucional ci- tado, este debe ser declarado inconstitucional.
POR TANTO:
A Ud., Sr. Presidente, solicito admitir la presente demanda, tramitarla de acuerdo a su naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando se deje sin efecto la norma impugnada.
Lima, ... de ... de ...
______________________ _______________
59
MODELOS
2
DEMANDA DE ACCIÓN POPULAR
MODELO
Exp.: Sec.: Escrito Nº 1
Cuaderno principal Sumilla: Acción popular
SEÑOR PRESIDENTE DE LA SALA LABORAL DE LA CORTE SUPERIOR DE LIMA
AAA AAA, identifi cado con D.N.I. ..., con dirección domiciliaria en
Av. ..., con domicilio procesal en la casilla ... del Dpto. de Notifi caciones del Colegio de Abogados de Lima; a Ud. atentamente digo:
Que, recurro a su despacho a fi n de interponer la presente acción popular contra la Resolución Ministerial Nº ... expedida por el Ministro de ..., don ..., a quien se notifi cará en ..., para que se deje sin efecto el referido dispositivo legal por ser inconstitucional e ilegal, atendiendo a los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I. FUNDAMENTOS DE HECHO:
1. Con fecha ... el Ministro de ..., expidió la Resolución Ministerial Nº ..., estableciendo que la jornada laboral obligatoria para los trabajadores del Sector Público es de doce horas diarias, y de setenta y dos horas semanales.
2. Como puede apreciarse, la norma impugnada contiene una disposi-
ción que constituye una trasgresión al artículo 25 de la Constitución Política que establece que la jornada de trabajo en general es de ocho horas diarias o cuarenta y ocho horas semanales, como máximo; ade- más, contraviene lo señalado en la Ley Nº ..., la que comple- menta lo señalado en la Carta Magna.
3. Como quiera que esta regulación de la jornada de trabajo se efec-
túa por medio de una resolución ministerial que contradice tanto a la Constitución como a la Ley Nº ..., siendo un dispositivo
60
PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL
de menor jerarquía, interponemos la presente demanda de acción popular.
II. FUNDAMENTOS DE DERECHO:
1. El proceso de acción popular.- Conforme lo dispone el numeral 5 de
artículo 200 de la Constitución Política, la demanda acción popular procede contra las normas de menor jerarquía, como reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general que contra- vienen la Constitución o las leyes. Como quiera que en este caso se trata de una resolución ministerial que viola la Constitución y la Ley Nº ..., la demanda de acción popular a que se refi ere el artículo constitucional citado, resulta procedente.
2. Regulación de la jornada de trabajo.- Conforme lo dispone el artículo
25 de la Constitución Política, la jornada de trabajo es de ocho horas diarias o cuarenta y ocho horas semanales como máximo, dicha dis- posición se complementa con lo establecido por la Ley Nº ...
3. De ahí que en el presente la resolución impugnada vulnera la consti-
tución y la ley, pues regula la jornada de trabajo estableciendo con- diciones diferentes a las previstas por la Constitución y la Ley. En consecuencia, solicitamos se declare su inconstitucionalidad.
POR TANTO:
A Ud., Sr. Presidente, solicito admitir la presente demanda, tramitarla de acuerdo a su naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando se deje sin efecto la norma impugnada.
Lima, ... de ... de ...
______________________ _______________
JURISPRUDENCIA
RELEVANTE
63
JURISPRUDENCIA RELEVANTE
1
Derecho a la igualdad: el término “usuario”
en el régimen legal del uso de aguas
Expediente A.P. 807-2006(1)
Lima
Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República
SENTENCIA
Lima, dos de agosto del dos mil seis.
VISTOS; por sus fundamentos; y, CONSIDERANDO además:
PRIMERO: Que, conforme se establece en el inciso 5) del artículo 200
de la Constitución Política del Estado, la acción popular como acción de control judicial sobre los actos normativos generales de la Administración Pública, procede por infracción de la Constitución y de la ley, contra los regla- mentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, siendo fi nalidad de la misma que el órgano jurisdiccional declara su inconstitucionalidad o ilegalidad.
SEGUNDO: Que asimismo, el artículo 76 Código Procesal Constitucional
aprobado por Ley número 28237, precisa que la acción popular procede con- tra los reglamentos y normas administrativas y resoluciones de carácter ge- neral, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitución o la ley, según el caso.
TERCERO: Que, la naturaleza jurídica de la acción popular, es la de
ser una acción de control constitucional de orden abstracto, equiparable a la acción de inconstitucionalidad, distinguiéndose de aquella en cuanto a su objeto y foro; por ende, dicho control es de orden objetivo pues resul- ta irrelevante el derecho particular afectado del actor, al no ser necesaria la relación o nexo de causalidad entre el hecho denunciado y el derecho afectado, pues cualquiera se encuentra facultado para interponerla, dada la legitimación abierta que la caracteriza, tal como se encuentra prevista en el artículo 84 del Código Procesal Constitucional; en tal sentido, para accionar no hay necesidad de un interés indirecto, por cuanto lo tutelable es la legalidad y constitucionalidad del sistema normativo.
64
PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL
CUARTO: Que, en el caso de autos los demandantes cuestionan la
inconstitucionalidad y/o legalidad, en primer lugar, del artículo 1 del Decreto Supremo número 057-2000-AG que aprueba el Reglamento de Organización Administrativa del Agua, publicado el ocho de octubre del dos mil, en el extremo que solo considera usuario de agua a toda persona natural o jurídi- ca que hace uso de agua bajo régimen de licencia, no comprendiendo como usuario al agricultor que hace uso de agua con fi nes agrarios en el régimen de permiso; y en segundo lugar, del artículo 1 del Decreto Supremo núme- ro 035-2003-AG publicado el quince de setiembre del dos mil tres, que in- corpora la sexta disposición complementaria al Reglamento de Organización Administrativa del Agua, en el extremo que exige la autorización de la auto- ridad local de aguas para que participen los usuarios que se encuentran regis- trados en el régimen de permiso y que sea aprobado previamente por acuerdo de asamblea general de junta de usuarios.
QUINTO: Que en lo concerniente al primer extremo de la demanda: el
artículo 28 de la Ley General de Aguas aprobada por el Decreto Ley número 17752, establece que los usos de las aguas se otorgan mediante cualquiera de los tres regímenes que a continuación se indica: a) permiso, b) autorizaciones o c) licencias; seguidamente, el artículo 29 de la misma ley regula el otorgamiento por la autoridad de aguas de los permisos, el artículo 30 el otorgamiento por la Dirección Regional respectiva en el caso de las autorizaciones, y fi nalmente el artículo 31 prevé el caso del otorgamiento y la extinción de la licencia para el uso del agua.
SEXTO: Que en consecuencia, al contemplarse en la ley los regímenes
descritos para el uso de las aguas, la norma reglamentaria debe desarrollarla me- diante supuestos de hecho, que observen sus disposiciones sin recortarlas o res- tringirlas, como sucede en el presente caso cuando la norma reglamentaria pre- tende considerar como usuario solo a la persona natural o jurídica que hace uso del agua bajo el régimen de licencia y no de permiso o de autorización, como se encuentra previsto en la ley.
SÉTIMO: Que en cuanto al segundo extremo de la demanda, debe adver-
tirse que el artículo 59 del Decreto Legislativo Nº 653 - Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario señala que los usuarios de aguas se inscribi- rán en el respectivo padrón para poder hacer uso de las aguas y pagar las tarifas de agua por unidad de volumen.
OCTAVO: Que en consecuencia, al requerírsele solo a los usuarios
del agua bajo el régimen de permiso, que para participar en la Comisión de Regantes debe haber un acuerdo previo de la junta de usuarios, la norma reglamentaria que incorpora la sexta disposición complementaria al Reglamento de Organización Administrativa del Agua, no solo deviene en ilegal, sino que también propicia un accionar discriminatorio, ya que en ese
65
JURISPRUDENCIA RELEVANTE
contexto, tal requerimiento no es necesario para los usuarios del agua bajo el régimen de licencia o de autorización, contraviniéndose fl agrantemente el inciso 2 del artículo 2 de la Constitución Política del Estado que consagra el derecho a la igualdad, entendiéndose tal igual que en el presente caso en que la participación de los usuarios de agua de permiso deben ser tratados de la misma manera que aquellos usuarios de agua de otros regímenes.
Por tales consideraciones: CONFIRMARON la sentencia apelada de fojas ciento veintiocho, su fecha siete de julio del dos mil cinco, que declara
FUNDADA la demanda y en consecuencia deja sin efecto el artículo 1 del
Decreto Supremo Nº 057-200-AG en la parte que establece que para los efec- tos del Reglamento de Organización Administrativa del Agua se denomina usuario de agua a toda persona natural o jurídica que hace uso del agua bajo el régimen de licencia y que se encuentre registrado en el respectivo Padrón de Usos de agua, y el artículo 1 del Decreto Supremo número 035-2003-AG, que incorpora la sexta disposición complementaria al Reglamento de Organización Administrativa del Agua, en el extremo que dispone que la autoridad local de aguas autorizará mediante resolución administrativa, que los usuarios de agua, de una o más comisiones de regantes de una junta de usuarios, que se encuen- tran registrados bajo el régimen de permiso y que se encuentren al día en el pago de la tarifa por uso de agua, voten en las elecciones y puedan postular a cargos directivos y delegados de organizaciones de usuarios de agua, previa solicitud, en ese sentido, de la junta de usuarios correspondiente, sustentada en acta de acuerdo de su asamblea general; en los seguidos por Julio Manuel Miyamoto Saito y otro; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el dia- rio ofi cial El Peruano conforme a ley; en los seguidos con el Procurador Público encargado de los asuntos del Ministerio de Agricultura; sobre acción popular; y los devolvieron.
SS. VÁSQUEZ CORTEZ; GAZZOLO VILLATA; PACHAS ÁVALOS; SAHUA JAMACHI; SALAS MEDINA
66
PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL
Expediente N° 500-04(2)
Corte Superior de Justicia de Lima Segunda Sala Civil de Lima
RESOLUCIÓN N° 10
Lima, treinta de setiembre de dos mil cuatro.
VISTOS; interviniendo como Vocal Ponente el señor Martínez Asurza,
resulta de autos que por escrito de fojas 41 a 74, la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), organización representativa de los Pueblos y Comunidades Indígenas de la Amazonía Peruana, inscrita en la Partida N° 1107275 del Registro de Personas Jurídicas de la Ofi cina Registral de Lima, interpone acción popular contra el Ministerio de Agricultura y la Presidencia del Consejo de Ministros, a fi n de que declare la ilegalidad y/o inconstitucionalidad del artículo 6 del Decreto Supremo N° 028-2003-AG publicado el 26 de julio