ACCIÓN POPULAR
Y COMPETENCIAL
PROCESOS DE
GUÍA RÁPIDA
6
constitucional G A C E T APROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL DERECHOS RESERVADOS D.LEG. Nº 822 PRIMERA EDICIÓN DICIEMBRE 2008 2550 Ejemplares
© Gaceta Jurídica S.A.
HECHO EL DEPÓSITO LEGAL EN LA BIBLIOTECA NACIONAL DEL PERÚ
2008-11508
LEY Nº 26905 / D.S. Nº 017-98-ED ISBN: 978-603-4002-93-7 REGISTRO DE PROYECTO EDITORIAL
31501220800692
DIAGRAMACIÓN DE CARÁTULA Martha Hidalgo Rivero DIAGRAMACIÓN DE INTERIORES
Luis Briones Ramírez
ANGAMOS OESTE 526 - MIRAFLORES
LIMA 18 - PERÚ
CENTRAL TELEFÓNICA: (01)710-8900 FAX: 241-2323
E-mail:[email protected]
GACETA JURÍDICA S.A.
Imprenta Editorial El Búho E.I.R.L. San Alberto 201 - Surquillo
Lima 34 - Perú GUÍA RÁPIDA Nº 6 PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR
Y COMPETENCIAL
Director
Federico G. Mesinas Montero
Coordinador
Juan Manuel Sosa Sacio
Colaboradores
Yolanda Soledad Tito Puca Renzo Ivo Cavani Brain
5
PRESENTACIÓN
En la presente guía se analizan dos procesos constitucionales que hoy
en día cuentan con un interesante desarrollo en la jurisprudencia nacional,
no obstante ser menos frecuentes en la práctica que otros de estos
proce-sos. Nos referimos al proceso de acción popular y al competencial, cuyas
funciones son de especial relevancia para el sustento del orden
constitu-cional y democrático. Con el primero, como lo señaló la STC Exp.
Nº 045-2004-PI/TC, se realiza el control abstracto de constitucionalidad
y legalidad de las normas de jerarquía infralegal y la competencia para
conocerlo corresponde al Poder Judicial. El segundo sirve para dirimir los
confl ictos que se suscitan sobre las competencias y atribuciones asignadas
directamente por la Constitución o las leyes orgánicas, que no son pocos,
que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos
constitucionales, los gobiernos regionales o municipales (RTC Exp.
Nº 00006-2005-CC). No obstante, se trata de dos de los ámbitos menos
explorados en la doctrina procesal constitucional de nuestro medio.
La guía rápida del proceso de acción popular y del proceso
compe-tencial que presentamos a la comunidad jurídica es la más completa y útil
publicación informativa editada a la fecha para conocer los alcances de
estas fi guras procesal-constitucionales. Es una obra de carácter operativo
que combina el estudio teórico-normativo de las fi guras o temas
conte-nidos en la regulación del Código Procesal Constitucional con la
infor-mación jurisprudencial relevante (tanto del Tribunal Constitucional como
de las cortes judiciales y entes administrativos), casos prácticos, cuadros
sinópticos, modelos de demandas y escritos y demás elementos que
pro-vean al lector de un amplio bagaje de herramientas aplicativas. Es una
6
PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL
obra única en su tipo que permite un conocimiento integral de los
alcan-ces de estos poco estudiados proalcan-cesos constitucionales.
La presente publicación no se restringe a transcribir la regulación del
Código Procesal Constitucional sobre los procesos de acción popular y
competencial, sino que analiza la problemática observada en la
prácti-ca, a partir de los diversos criterios jurisprudenciales, principalmente del
Tribunal Constitucional. En el caso de la acción popular, sin embargo, se
ha efectuado una extensa y minuciosa búsqueda de fallos judiciales que
desarrollen los diversos alcances de la fi gura, hecho inédito en
publica-ción peruana alguna. Luego, con la sola revisión de esta obra, el lector
accede fácilmente a toda una experiencia en el manejo de estas fi guras
legales.
Por todo lo señalado, es un placer presentar a nuestros lectores la
Guía rápida de procesos de acción popular y competencial, publicación
especializada de Gaceta Jurídica, que estamos seguros será de mucha
uti-lidad operativa para quienes acudan a ella y que complementa la
relevan-te información brindada mes a mes por Gaceta Constitucional, la única
revista en nuestro medio especializada en el análisis multidisciplinario de
las sentencias del Tribunal Constitucional y demás información
constitu-cional relevante.
FEDERICO G. MESINAS MONTERO Coordinador General de Gaceta Constitucional
CAPÍTULOS
PROCESO DE
9
GENERALIDADES
1
GENERALIDADES
CAPÍTULO
1. Concepto
La acción popular es un proceso constitucional que sirve como
me-canismo de defensa de la Constitución mediante el cual se pretende la
expulsión del sistema jurídico de una norma (o parte de ella) subsidiaria a
la ley, que atenta contra preceptos constitucionales o legales y se ejerce a
través de los órganos jurisdiccionales del Estado. Este proceso puede ser
comparado por analogía con el de inconstitucionalidad.
2. Antecedentes
Hurgar en los orígenes de este instituto puede remontarnos, como
mencionan algunos autores
(1), hasta el Derecho Romano; así se menciona
que el Digesto autorizaba a cualquiera del pueblo (quisque di populo) a
ejercitar acciones de carácter penal en asuntos de interés de la
comuni-dad, defi niéndose como aquella acción que protege el derecho del pueblo.
Ese mismo carácter sancionador sobre los deberes de función puede verse
en la Constitución peruana de 1920 (artículo 157) y en la Carta de 1933
(artículo 231).
(1) GARCÍA TOMA, Víctor. “La acción popular”. En: Gaceta Jurídica. Tomo XI, Lima, noviembre 1994, p. 81-A.
10
PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL
Sin embargo, la acción popular como garantía constitucional recién
puede apreciarse en nuestro ordenamiento jurídico en el artículo 133 de
la Constitución de 1933, donde se señaló que se ejercitaba ante el Poder
Judicial contra los reglamentos, resoluciones y decretos de carácter
ge-neral que infringieran la Constitución y las leyes, sin perjuicio de la
res-ponsabilidad política de los ministros. A pesar de ello, el ejercicio de esta
disposición era imposible pues no existía norma procesal que la
desarro-lle. Esta norma procesal aparece en el artículo 7 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial (Ley Nº 14605) donde se estableció que la acción popular
se ventilaría en la vía ordinaria como proceso de puro Derecho.
Con una mejor precisión, el artículo 295 de la Constitución de 1979
extiende los alcances de esta garantía constitucional hacia los
reglamen-tos y normas administrativas, resoluciones o decrereglamen-tos de carácter
gene-ral que expidan el Poder Ejecutivo, los gobiernos regionales y locales y
demás personas de Derecho Público.
Luego, la Ley Procesal de la Acción Popular (Ley N° 24968) en su
primera disposición fi nal deroga el artículo 7 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial, regulando entonces el procedimiento a seguir en conjunto
con el artículo 200.5 de la Constitución de 1993, esto hasta la vigencia
del actual Código Procesal Constitucional, norma que integra en un solo
cuerpo legal todas las leyes procesales –hasta ese momento– dispersas
sobre garantías procesales de la libertad y sobre protección de la jerarquía
normativa.
3. Finalidad como proceso constitucional
Al interponer la demanda de acción popular, prima facie, no se
per-sigue la tutela de intereses subjetivos, sino la defensa de la jerarquía
nor-mativa de la Constitución y las leyes. Sin embargo, aun cuando se trata de
un proceso fundamentalmente objetivo, es decir, un proceso en el que se
realiza un juicio de compatibilidad abstracta entre dos fuentes de distinta
jerarquía –de un lado, la Constitución y/o la ley (como parámetros), y del
otro, los reglamentos, las normas administrativas y las resoluciones de
ca-rácter general (como las fuentes sometidas a control)–, también se puede
afi rmar que este proceso tiene una dimensión subjetiva, en la medida que
son fi nes esenciales de todos los procesos constitucionales garantizar la
11
GENERALIDADES
primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos
consti-tucionales, tal y como se señala en el artículo II del Título Preliminar del
Código Procesal Constitucional.
En este sentido, y como lo afi rmó el Tribunal Constitucional, son
constantes las ocasiones en las que el juez constitucional, a efectos de
evaluar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas, debe
tener en cuenta los supuestos concretos en los que estas han sido o
pue-den ser aplicadas. Esta afi rmación evipue-dencia que a dicha dimensión
ob-jetiva la acompaña una subob-jetiva. Así, no puede soslayarse que aunque
el control concentrado de las normas tiene una fi nalidad inmediata,
de-purando del ordenamiento a aquellas disposiciones que contravengan el
principio de jerarquía normativa, tiene como fi n mediato impedir su
apli-cación, es decir, impedir que estas puedan generar afectaciones
concre-tas (subjetivas) a los derechos fundamentales de los individuos. Por ello,
como lo ha señalado en su jurisprudencia el Tribunal Constitucional
(2), es
deber del juez constitucional tener presente que el proceso orientado por
antonomasia a defender la supremacía de la Constitución (para el
pro-ceso de inconstitucionalidad y aplicable al de acción popular), siempre
tendrá también, en última instancia, la vocación subjetiva de preservar
los derechos fundamentales de las personas.
4. Su relación con el proceso de
inconstituciona-lidad
Su fi nalidad común, preservar la supremacía de la Constitución y la
jerarquía normativa consagrada en esta, convierte a los procesos de
in-constitucionalidad y de acción popular en fi guras análogas, aunque con
algunas diferencias como veremos más adelante. Por estos puntos
comu-nes, los artículos 75 al 83 del Código Procesal Constitucional contienen
las disposiciones generales aplicables a los procesos de acción popular y
de inconstitucionalidad, existiendo sobre todo similitud en la
admisibili-dad y procedencia de las demandas.
12
PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL
Por ello, a entender de César Landa Arroyo, desde el punto de vista
sustantivo, la acción popular está estrechamente vinculada con el proceso
de inconstitucionalidad, en la medida en que su objeto también es
asegu-rar el orden constitucional objetivo, además del legal; pero examinando
las normas inferiores a la ley
(3).
5. El control previo de las normas infralegales
La legislación anterior –la Ley Procesal de la Acción Popular (Ley
N° 24968)– permitía el control previo de constitucionalidad de los
regla-mentos y normas administrativas y contra las resoluciones y decretos de
carácter general que expiden el Poder Ejecutivo, los gobiernos regionales
y locales y demás personas de Derecho Público. Así, podemos ver cómo
en su artículo 5 se regulaba la procedencia contra “normas aprobadas mas
no publicadas”. Es decir, en ese momento resultaba admisible la demanda
de acción popular, contra las normas formalmente aprobadas pero que no
eran publicadas ofi cialmente, y siempre que del conocimiento extraofi cial
de estas se prevea que lesionan o amenazan con lesionar el orden
consti-tucional y/o legal o contravengan el principio de jerarquía normativa. En
dicha disposición también se preveía que si se subsanaba el contenido de
la norma, antes de su publicación, quedaba sin efecto la demanda.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que esta fi gura ya no es
pro-cedente en la regulación del proceso de acción popular contenida en el
Código Procesal Constitucional vigente, tal vez por la poca aplicación
práctica de dicha disposición. Al respecto, como bien señala César Landa,
existía la posibilidad material de que, a modo preventivo, cualquier
ciu-dadano inicie una acción popular, pero valga precisar no existía ley que
obligue a las autoridades administrativas a la prepublicación de las
nor-mas a dictarse.
13
•
Constitución Política de 1993
“Artículo 200.- Son garantías constitucionales:
(…)
5. La Acción Popular, que procede, por infracción de la
Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas
admi-nistrativas y resoluciones y decretos de carácter general,
cual-quiera sea la autoridad de la que emanen.
(…)”.
•
Código Procesal Constitucional, Ley Nº 28237
El Título VI del Código (artículos 75-83) contiene las reglas
genera-les aplicabgenera-les a los procesos constitucionagenera-les de inconstitucionalidad
y de acción popular, sobre todo lo referido a la fi nalidad, la
proceden-cia de la demanda, aspectos vinculados con la interpretación
constitu-cional y efectos de la decisión.
El Título VII del Código (artículos 84-97) está dedicado a regular
es-pecífi camente el proceso de acción popular. Contiene normas sobre la
legitimación, competencia, formalidades vinculadas a la demanda, el
procedimiento, medidas cautelares y el pronunciamiento de la Sala.
2
LEGISLACIÓN BÁSICA
14
PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL
•
Decreto Supremo Nº 017-93-JUS, Texto Único Ordenado de la
Ley Orgánica del Poder Judicial
El artículo 14 está referido al control difuso de constitucionalidad en
el Poder Judicial.
La vigésimo octava disposición fi nal y transitoria señala que la Sala
Especializada en lo Contencioso-Administrativo de la Corte Suprema
es competente para conocer de los procesos de acción popular. El
ar-tículo 40 y siguientes, así como la vigésimo sétima disposición fi nal
y transitoria se refi eren a la competencia de las salas superiores, las
que, dependiendo de la materia y alcance de la norma, conocen en
primera instancia las demandas de acción popular según lo previsto
en el Código Procesal Constitucional.
15
La acción popular procede contra normas de menor jerarquía que
contravienen la Constitución o las leyes, expedidas por cualquier
autori-dad del Poder Ejecutivo, gobiernos regionales y locales, y demás
perso-nas de Derecho Público.
Según el artículo 76 del Código Procesal Constitucional dichas
normas, que eventualmente pueden resultar inconstitucionales, son las
siguientes:
1. Los
reglamentos
Son el conjunto de reglas que rigen una actividad. Vienen dados por
la facultad reglamentaria que está confi ada al Poder Ejecutivo en
diferen-tes niveles y jerarquías (gobierno central, gobiernos regionales y locales);
con lo cual proliferan infi nidad de reglamentos en todas las áreas.
2. Las normas administrativas
Es la regla o criterio que rige las relaciones jurídicas en la
Adminis-tración Pública.
3
NORMAS OBJETO DE CONTROL
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PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL
3. Las resoluciones de carácter general
Vienen a ser los actos o decisiones emitidas por la autoridad
adminis-trativa en ejercicio de sus funciones.
Respecto a las “resoluciones de carácter general”, Eloy
Espinosa-Saldaña
(4)considera que por constatación en la realidad (y no por
cohe-rencia conceptual) esta alusión a las resoluciones debe estar referida más
bien a los decretos
(5), pues en rigor son estas las disposiciones de carácter
general. Las resoluciones son más bien preceptos con efectos
individua-les, o por lo menos, individualizables.
A entender de algunos autores, esta enumeración de normas que
proviene de una lectura del texto constitucional y del Código Procesal
Constitucional no debe hacer creer que estamos frente a tres objetos de
control distintos (reglamentos, normas administrativas y resoluciones de
carácter general); tal sería una interpretación equivocada.
En ese sentido, Morón Urbina
(6)considera que en todos los casos
es-tamos frente a un solo fenómeno: el reglamento. Pues no existen normas
administrativas ni resoluciones de carácter general que no sean
reglamen-tarias ni tampoco existen normas administrativas que puedan ser
singula-res pues son, por antonomasia, generales
(7).
Entonces, siguiendo esta línea de interpretación, las normas objeto de
control por la acción popular son las “normas reglamentarias” y, según
nos explica Morón Urbina, estas provienen de la potestad administrativa para
(4) ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA, Eloy. Código Procesal Constitucional, proceso contencioso
ad-ministrativo y derechos del administrado. Palestra, Lima, 2004, p. 87.
(5) El artículo 200.5 de la Constitución de 1993 si hace referencia expresa a los decretos de carácter general como norma objeto de control de la acción popular.
(6) MORÓN URBINA, Juan Carlos. “Aportes para el estudio del nuevo régimen de la acción popular en el Código Procesal Constitucional”. En: El Derecho Procesal Constitucional Peruano. Estudios en
home-naje a Domingo García Belaúnde. José Palomino Manchego (Director). Tomo II, Grijley, Lima, 2005,
p. 1095.
(7) El autor fundamenta que esta equivocación se dio porque aparentemente se entendió que nominalmente los reglamentos eran las normas expedidas por el Presidente de la República, y que las demás normas administrativas y resoluciones de carácter general no fueron considerados reglamentos sino simplemen-te preceptos generales.
17
NORMAS OBJETO DE CONTROL
emitir declaraciones unilaterales de voluntad de las entidades públicas
con efectos normativos jurídicos generales y directos.
Respecto a las características
(8)de la potestad reglamentaria de la
Ad-ministración tenemos que:
-
Posee fundamento constitucional: por tanto no es necesario que cada
ley indique al Poder Ejecutivo su competencia para reglamentarla.
-
Es unilateral: por ello el Poder Ejecutivo puede emitir un reglamento
sin que nadie se lo solicite o indique.
-
Emana de un órgano actuando en función administrativa.
- Posee naturaleza normativa: efectos generales e impersonales. Ello
puede ser hacia el interior de la Administración (como son los
regla-mentos en materia presupuestal que emite el Ministerio de Economía
y Finanzas) o externo (los dirigidos a la ciudadanía en general).
4. Otros aspectos relevantes sobre el control de las
normas
A) Las subespecies de la norma reglamentaria
Si tomamos como punto de referencia al reglamento como la norma
a controlar, debe tenerse en cuenta que hay subespecies en función del
organismo y órgano que lo emite, situación que se deriva –en mayor o
menor medida– del nivel de descentralización del Poder Ejecutivo. En
atención a ello, la doctrina
(9)ha señalado que, según la materia, los
regla-mentos pueden ser:
a) Reglamentos nacionales aprobados por el Poder Ejecutivo: los
ministerios, los órganos desconcentrados (direcciones nacionales
o generales) y los organismos públicos descentralizados.
(8) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 1095. (9) Idem.
18
PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL
b) Reglamentos que provienen de organismos autónomos: como
los emitidos por Superintendencia de Banca y Seguros y AFP,
el Banco Central de Reserva o la Contraloría General de la
República.
c) Reglamentos emitidos por los gobiernos municipales: decretos
de alcaldía.
d) Reglamentos
regionales.
Adviértase que dentro de cada categoría descrita existen también
gra-dos de jerarquía los cuales deben respetarse. Así, se señala que “dentro de
los reglamentos nacionales predominarán los reglamentos aprobados por
el ministro y el Presidente de la República, respecto a los que apruebe
una Dirección General de un ministerio, y sobre los que apruebe un
orga-nismo público descentralizado”
(10).
B) Las sentencias del Tribunal Constitucional
En esta parte es importante anotar, como considera Landa Arroyo
(11),
que el control de los decretos, reglamentos y demás normas
administra-tivas no solo debe hacerse en relación con la Constitución y la ley, sino
también con las sentencias del Tribunal Constitucional, en la medida
que estas hayan estimado o desestimado la inconstitucionalidad de una
ley. Esto explicaría la existencia del artículo 80 del Código Procesal
Constitucional donde se ordena a los jueces la suspensión del trámite
de los procesos de acción popular sustentados en normas respecto de las
cuales se ha planteado demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal
hasta que este expida la sentencia defi nitiva.
(10) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 1095. (11) LANDA ARROYO, César. Ob. cit., p. 148
19
El artículo 75 del Código Procesal Constitucional establece que la
infracción a la jerarquía normativa de la Constitución y las leyes puede
ser tanto por la forma como por el fondo; parcial o total; y, directa o
indirecta.
En este punto es interesante anotar las refl exiones de Morón Urbina
al respecto, pues según la tipología de las infracciones constitucionales
la afectación supone dos situaciones concretas: que un reglamento atente
contra la Constitución; o, que un reglamento atente contra una ley (ya
sea por la forma o por el fondo; parcial o total; y, directa o indirecta). Es
aquí donde advierte que, en virtud de las disposiciones constitucionales
contenidas en el artículo 118 –que señala que los reglamentos no pueden
desnaturalizar o transgredir una ley– y el artículo 51 –referido al
prin-cipio de supremacía normativa–, no podemos escindir entre reglamento
ilegal y reglamento constitucional. Es decir, todo reglamento vulneratorio
de la ley será a su vez inconstitucional por vía indirecta. Aunque sí
con-sidera que es posible identifi car un supuesto de reglamento que pueda ser
inconstitucional, sin ser necesariamente ilegal.
1. Infracciones constitucionales por la forma o por
el fondo
A) Infracción constitucional por la forma
Una infracción constitucional de forma se confi gura en tres
su-puestos:
4
TIPOLOGÍA DE INFRACCIONES
CONSTITUCIONALES
20
PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL
a) Cuando se produce un quebrantamiento del procedimiento
pre-visto para la emisión de la norma, es decir, que no ha respetado
las normas que la Constitución o la ley han establecido para su
producción. Como sería el caso de un edicto dado por un
conce-jo distrital pero que no es ratifi cado por el conceconce-jo provincial; un
decreto supremo expedido sin el voto del consejo de ministros
cuanto esté exigido así por la ley.
b) Cuando ha regulado una materia que ha sido reservada para otro
tipo de norma u otra específi ca fuente formal del Derecho.
c) Cuando ha sido expedida por un órgano constitucional o
legal-mente incompetente. Por ejemplo un decreto de alcaldía
aproba-do por quien carece jurídicamente de la condición de alcalde.
B) Infracción constitucional por el fondo
La infracción por el fondo se produce cuando la norma cuestionada
contraviene derechos, principios, normas o valores reconocidos por la
Constitución o por la ley o con relevancia constitucional o legal. Es decir,
cuando resulta atentatoria no de las normas procedimentales o del iter de
expedición de dicha norma reglamentaria, sino de las normas sustanciales
reconocidas en la Constitución y/o en la ley.
2. Infracciones constitucionales parciales o totales
La totalidad o parcialidad de las infracciones constitucionales no se
encuentra referida a un quantum de la fuente afectada (la Constitución o
la ley), sino de la fuente lesiva (reglamentos, normas administrativas y
re-soluciones de carácter general). Por lo que se deberá analizar el contenido
dispositivo y el contenido normativo para ver cuánto de la norma afecta
la Constitución o la ley.
A) Infracción constitucional parcial
Una norma es parcialmente inconstitucional o ilegal cuando solo una
fracción de su contenido contraviene la norma suprema o la ley. En este
21
TIPOLOGÍA DE INFRACCIONES CONSTITUCIONALES
último supuesto, cuando la invalidez recaiga en el contenido dispositivo
(texto lingüístico del precepto), se dejarán sin efecto las palabras o frases
que se consideren inválidas. Por otro lado, si dicha invalidez reside en su
contenido normativo, es decir, en alguna de las interpretaciones
atribui-das a la disposición cuestionada, todo órgano del Estado estará
impedi-do de aplicar los sentiimpedi-dos interpretativos declaraimpedi-dos inconstitucionales o
ilegales.
B) Infracción constitucional total
Una norma infralegal es totalmente inconstitucional o ilegal cuando
todo su contenido dispositivo o normativo es contrario al texto
constitu-cional o legal.
3. Infracciones constitucionales directas e indirectas.
El bloque de constitucionalidad
A) Infracción constitucional directa
Este tipo de infracción se comprueba a través de la confrontación de
la norma cuestionada con la disposición constitucional o legal que sirve
de parámetro, es decir, que queda verifi cada sin necesidad de apreciar,
previamente, la incompatibilidad de la norma enjuiciada con alguna(s)
otra(s) norma(s). Aquí calzan aquellos supuestos en los que el
paráme-tro de conparáme-trol de constitucionalidad o legalidad se reduce únicamente a la
Constitución o a la ley respectivamente.
B) Infracción constitucional indirecta
A contrario sensu, la infracción indirecta es aquella que para su
com-probación no solo basta confrontarla con la disposición constitucional o
legal; sino que por el carácter abierto de las disposiciones
constituciona-les es necesario que se constituciona-les confronte con una norma que pertenezca al
parámetro de constitucionalidad o de legalidad. Es decir, incorpora al
pa-rámetro otras normas además de la propia Constitución o la ley que se
dice vulnerada. Esto se confi gura con una norma (“norma interpuesta”) a
la que la Constitución o la ley o norma de rango infralegal le encomendó
establecer los límites para la producción de otra norma de igual o inferior
jerarquía normativa.
22
PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL
Para ello se utiliza la técnica de interpretación contenida en el
artícu-lo 79 del Código Procesal Constitucional, que si bien soartícu-lo hace referencia
expresa a la labor del Tribunal Constitucional, debe ser aplicada también
para el proceso de acción popular. En dicho artículo se establece que las
normas que forman parte del parámetro son las que determinan la
com-petencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los
derechos fundamentales conforme a la Constitución y la ley.
Entonces, hablamos de vulneración “indirecta” porque la invalidez
constitucional o legal de la norma impugnada no puede quedar
acredita-da con un mero juicio de compatibiliacredita-dad directo frente a la Constitución
o la ley, sino que debe verifi carse primero su disconformidad con una
norma perteneciente al parámetro de constitucionalidad. En todo caso,
será el Poder Judicial el que establezca con claridad qué normas forman
parte del “bloque” en cada caso concreto, para saber si estamos ante una
infracción indirecta.
23
En el proceso de califi cación de la demanda, la acción popular no
procede en los siguientes casos:
-
Cuando es interpuesta después de transcurridos cinco años
con-tados a partir de la fecha de publicación de la norma impugnada
(artículo 87, CPConst.).
Como se aprecia, se trata de la prescripción de la acción. Así,
se sanciona la falta de cuestionamiento a la norma y se otorga
seguridad jurídica respecto a la vigencia posterior de esta. No
obstante ello, permanece vigente la posibilidad de que los jueces
ejerzan control difuso.
-
Cuando se interpone la demanda de acción popular contra una
norma respecto de la cual ya se ha emitido un pronunciamiento
sobre el fondo, basada en la misma infracción (artículo 82,
últi-mo párrafo, CPConst.).
Al respecto, estamos ante un supuesto de cosa juzgada. En este
caso debemos precisar que no solo deberá declararse
improce-dente la demanda si existe otra sentencia de acción popular que
se pronuncie sobre el fondo, sino también si hay sentencias
de inconstitucionalidad o sentencias vinculantes del Tribunal
Constitucional que se hayan pronunciado sobre el fondo de lo
pretendido.
5
CAUSALES DE IMPROCEDENCIA
24
25
1. Legitimidad para obrar activa
La legitimidad para obrar o legitimatio ad causam es la cualidad
emanada de la ley para requerir una sentencia favorable, situación que
coincide en la mayoría de los casos con la titularidad de la relación
jurí-dico-sustancial; ahora bien, en la acción popular la legitimidad para obrar
activa es aformal y material, por los sujetos facultados para presentar una
demanda. Viene a ser una legitimidad para obrar popular, abierta y
am-plia, pues puede ser incoada por “cualquier persona”, en ese sentido el
artículo 84 del Código Procesal Constitucional habilita a cualquier
ciu-dadano a formular su pretensión sobre la materia de este proceso
cons-titucional
(12), a diferencia del proceso de inconstitucionalidad donde solo
pueden accionar una lista cerrada de sujetos determinada en la propia
Carta Magna.
Cabe señalar que por disposición expresa de la Ley Orgánica de la
Defensoría del Pueblo (Ley N° 26520, artículo 9, inciso 2) el Defensor
del Pueblo está facultado, en el ejercicio de sus funciones, para interponer
la demanda de acción popular en tutela de los derechos constitucionales y
fundamentales de cualquier persona.
(12) En la legislación anterior (Ley N° 24968) la legitimación se regulaba en el artículo 4, disponiendo que podrán interponer demanda de acción popular:
1. Los ciudadanos peruanos en el ejercicio pleno de sus derechos. 2. Los ciudadanos extranjeros residentes en el Perú.
3. Las personas jurídicas constituidas o establecidas en el Perú, a través de sus representantes legales. 4. El Ministerio Público de conformidad con la facultad que le confi ere el inciso 1 del artículo 250 de
la Constitución (de 1979).
6
LEGITIMIDAD PARA OBRAR
26
PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL
A) Representación judicial por abogado
Las partes pueden otorgar facultades generales de representación al
abogado patrocinante. Siguiendo al artículo 80 del Código Procesal Civil,
en el escrito de demanda, el interesado o su representante pueden otorgar
o delegar al abogado las facultades generales de representación a que se
refi ere el artículo 74 del mismo código
(13). En estos casos no se requiere
observar las formalidades del artículo 72
(14), pero sí que se designe el
do-micilio personal del representado y su declaración de estar instruido de la
representación o delegación que otorga y de sus alcances.
Además téngase en cuenta que el artículo 290 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial
(15)considera implícitas las facultades de representación del
abogado, aun cuando su cliente no se las haya otorgado expresamente, de
ese modo, en los procesos sin necesidad de la intervención de su
patroci-nado, el abogado puede presentar, suscribir y ofrecer todo tipo de
escri-tos, con excepción de aquellos para los que se requiere poder especial con
arreglo a ley. En esa lógica, también se señala que el abogado no requiere
poder especial para interponer medios impugnatorios en representación
de su cliente, según se desprende de la disposición autoritativa contenida
en el mismo artículo.
2. Legitimidad para obrar pasiva
Esta viene a ser la otra cara de la legitimidad para obrar, la que se
refi ere al demandado, en ese sentido, la demanda de acción popular se
interpone contra el órgano emisor de la norma objeto del proceso.
Si dicha norma fue expedida con participación de más de un
órga-no emisor, se demandará al de mayor jerarquía. Si se trata de órgaórga-nos
de igual nivel jerárquico la demanda se dirige al primero que suscribe el
texto normativo. En el caso de normas dictadas por el Poder Ejecutivo se
(13) Código Procesal Civil.- Artículo 74.- La representación judicial confi ere al representante las atribucio-nes y potestades generales que corresponden al representado, salvo aquellas para las que la ley exige facultades expresas. La representación se entiende otorgada para todo el proceso, incluso para la eje-cución de la sentencia y el cobro de costas y costos, legitimando al representante para su intervención en el proceso y realización de todos los actos del mismo, salvo aquellos que requieran la intervención personal y directa del representado.
(14) Poder por escritura pública o por acta ante el juez del proceso.
27
LEGITIMIDAD PARA OBRAR
debe demandar al ministro que la refrenda y si fuesen varios al que haya
fi rmado en primer término.
3. La defensa del Estado
El procurador público ejercita la representación y defensa en los
pro-cesos del sector al que pertenece o de la entidad dependiente de dicho
sector; en general, este actúa en calidad de demandante, demandado,
de-nunciante, denunciado o parte civil, pudiendo prestar confesión en juicio
en representación del sector o ministerio, convenir en la demanda,
desis-tirse de ella o transigir en el proceso. En cumplimiento de su trabajo
guar-da relaciones de coordinación y cooperación con el Consejo de Defensa
Judicial del Estado y da cuenta de la situación de los procesos y acciones
judiciales en defensa de sus derechos e intereses, rindiendo anualmente
un informe de su gestión.
Conforme al artículo 7 del Código Procesal Constitucional, la
defen-sa del Estado o de cualquier funcionario o servidor público la asume el
procurador público que corresponda, o el representante legal que el
fun-cionario o servidor designe sin perjuicio de que los funfun-cionarios
deman-dados puedan intervenir por propio derecho; sin embargo, la no
participa-ción de cualesquiera de estos no invalida ni paraliza el procedimiento.
Este mismo artículo del Código Adjetivo faculta al procurador
públi-co para que, antes de que el proceso públi-constitucional sea resuelto en
prime-ra instancia, ponga en conocimiento del titular de la entidad su opinión
profesional motivada cuando considere que se afecta el derecho
consti-tucional invocado en el petitorio de la demanda, artículo que también
en-cajaría para el supuesto de los procesos de acción popular si tenemos en
cuenta la doble dimensión de los procesos constitucionales.
Cabe tener en cuenta que se ha derogado el segundo párrafo de este
artículo
(16), el que establecía que las instituciones públicas con rango
constitucional podían actuar directamente, sin la intervención del
procu-rador público. Este párrafo también contemplaba la posibilidad de que las
entidades con personería jurídica propia actuasen directamente.
(16) Ley N° 28946, publicada el 24 de diciembre de 2006, deroga el segundo párrafo del artículo 7 del Código Procesal Constitucional.
28
29
1. La competencia negada al Tribunal Constitucional
La Constitución de 1993 no señala de manera expresa el órgano
com-petente que conoce de la acción popular, dejando dicha tarea a la ley.
Como señalamos antes, el Código Procesal Constitucional aborda esta
materia en su artículo 85, señalando que es función exclusiva del Poder
Judicial, optando por mantener la competencia regulada por la legislación
anterior.
Ante esta decisión del legislador, algunos juristas nacionales
(17)han
cuestionado el porqué no es el Tribunal Constitucional el órgano
encar-gado de conocer el proceso de acción popular, pues “resulta
incongruen-te que la acción popular siga siendo compeincongruen-tencia de la justicia
ordina-ria, cuando es a la jurisdicción constitucional a quien le corresponde la
función del control constitucional y eventualmente legal; en este
senti-do, la acción popular, si bien podría tramitarse en sede judicial, debería,
en última instancia, ser resuelta en sede constitucional, a fi n de integrar
las decisiones judiciales dentro de la supremacía de interpretación de la
Constitución, a cargo del Tribunal Constitucional”
(18); argumento
razo-nable que lograría concentrar para conocimiento de ese colegiado los
(17) LANDA ARROYO, César. Ob. cit., p. 150. En el mismo sentido: HUERTA GUERRERO, Luis. “Pro-ceso de acción popular”. En: La Constitución comentada. Análisis artículo por artículo. Tomo II, Gaceta Jurídica, Lima, 2006, pp. 1101 y 1102.
(18) LANDA ARROYO. César. Ob. cit., p. 150.
7
COMPETENCIA E INSTANCIAS
30
PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL
procesos en defensa de la legalidad constitucional, más aún si la
regua-ción actual insiste con iniciar el trámite en una Sala de la Corte Superior
para luego ser apelada y elevada a la Corte Suprema, lo cual en opinión
de Espinosa-Saldaña
(19)no se justifi ca, pues interponer este tipo de
de-mandas a nivel de Corte Superior y luego recargar a la Corte Suprema
con este tipo de casos no ayuda en su tarea de tribunal casatorio.
2. Reglas de competencia
Si bien todos los jueces cuentan con jurisdicción –esto es, aquella
po-testad que les es delegada por el Estado para conocer y resolver confl
ic-tos–, no todos los órganos jurisdiccionales son competentes para conocer
de cualquier asunto.
Se conoce a la competencia como la aptitud del juzgador para
cono-cer de un determinado asunto y que nace de la ley; en ese sentido, el
ar-tículo 85 del Código Procesal Constitucional señala cuál es el juez
com-petente para conocer de la demanda de acción popular. La
competen-cia para conocer dicho proceso corresponde exclusivamente al Poder
Judicial, de la siguiente manera:
-
Cuando la norma impugnada es de carácter regional o local es
competente la sala de turno que corresponde, por razón de la
ma-teria, de la Corte Superior del Distrito Judicial al que pertenece
el órgano emisor de la norma cuestionada de
inconstitucionali-dad o ilegaliinconstitucionali-dad.
-
En los demás casos, es decir cuando las normas son dictadas por
el Gobierno central, es competente la Sala de la Corte Superior
de Lima que corresponda.
A diferencia del proceso de inconstitucionalidad, en el que existe
ins-tancia única ante el Tribunal Constitucional, para el caso de la acción
po-pular existen dos instancias. Así, en apelación, corresponde la competencia
31
COMPETENCIA E INSTANCIAS
a la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de la
República.
3. Impedimentos del juzgador
El juez se debe abstener de conocer el proceso cuando concurran
las causales de impedimento contenidas en el artículo 305 del Código
Procesal Civil
(20), esto a modo de asegurar una decisión imparcial y
fun-dada en Derecho.
Las causales de impedimento al juez para dirigir un proceso son
(21):
1. Que haya sido parte anteriormente en este;
2. Que él o su cónyuge o concubino tengan parentesco dentro del
cuarto grado de consanguinidad, segundo de afi nidad o de
adop-ción con alguna de las partes o con su representante o apoderado
o con un abogado que interviene en el proceso;
3. Que él o su cónyuge o concubino tienen el cargo de tutor o
cura-dor de cualquiera de las partes;
4. Que haya recibido él o su cónyuge o concubino benefi cios,
dá-divas de alguna de las partes, antes o después de empezado el
proceso, aunque ellos sean de escaso valor;
5. Que haya conocido el proceso en otra instancia, salvo que haya
realizado únicamente actos procesales de mero trámite;
El impedimento previsto en la segunda causal solo se verifi ca cuando
el abogado ya estaba ejerciendo el patrocinio de la causa. Está prohibido
al abogado asumir una defensa que provoque el impedimento del juez.
(20) Aclárese que el inciso 6 del artículo 305 del CPC fue derogado por el artículo 2 de la Ley Nº 29057, publicada el 29 junio de 2007.
(21) El artículo 305 del CPC fue modifi cado por el artículo único de la Ley Nº 28524, publicada el 25 de mayo de 2005.
32
PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL
Si se presenta una de estas causales el juez deberá declarar su
impe-dimento, puesto que si intencionalmente no se abstiene –o lo hace
cuan-do no concurre una de ellas– incurre en responsabilidad disciplinaria y
penal.
Por otro lado, la fi gura de la recusación no se admite para los
proce-sos constitucionales. Esta facultad –de la que gozan el demandante y el
demandado– para solicitar que el juez se aparte del conocimiento de la
causa debido a que peligra la objetividad del recusado no está permitida
en este tipo de procesos, en consideración a que “es un proceso
especial-mente sumario y pensado para la pronta y efi caz defensa de los derechos
constitucionales no se permite la recusación del juez, debido a las
dilata-ciones que su permisión podría generar”
(22).
33
El proceso de acción popular se tramita conforme a las disposiciones
pertinentes del Código Procesal Constitucional (artículos 75 al 97). El
trámite es el siguiente:
1. Trámite de primera instancia
A) Postulación de la demanda
La demanda de acción popular se presenta por escrito y debe reunir
los siguientes datos y anexos como requisitos mínimos (artículo 86,
CPConst.):
-
La designación de la sala ante la cual se interpone.
-
El nombre, identidad del demandante y su domicilio legal y
procesal.
-
La denominación precisa y el domicilio del órgano emisor de la
norma materia de la demanda.
-
La expresión de la norma objeto de la demanda.
-
Dentro del petitorio debe incluirse la indicación de la norma o
normas constitucionales y/o legales que se suponen
contraveni-das por la que es objeto del proceso.
8
TRÁMITE DEL PROCESO
34
PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL
-
La exposición de los fundamentos de la pretensión.
- La
fi rma del demandante o de su representante o de su
apodera-do y la del abogaapodera-do.
-
Copia simple de la norma objeto del proceso precisándose el día,
mes y año de su publicación.
A la demanda se deben acompañar copias sufi cientes de esta y de los
documentos que se adjuntan, así como los recaudos que exige la ley
(23).
El proceso de acción popular, como todo proceso constitucional, debe
ser tramitado con preferencia en relación con los demás procesos
judi-ciales que tenga a su cargo la Sala competente. Por ello, la tramitación
debe ser diligente y expeditiva, bajo responsabilidad, y en ningún caso la
presentación de la demanda podrá ser rechazada por el personal
adminis-trativo del despacho judicial (artículos 13 y 42, CPConst.).
Asimismo, téngase en cuenta que en virtud de la quinta disposición
fi nal del Código Procesal Constitucional, los procesos constitucionales se
encuentran exonerados del pago de tasas judiciales.
B) Plazo para interponer la demanda
El artículo 87 del Código Procesal Constitucional regula el plazo para
la interposición de la demanda, aquí puede verse como, por el paso del
tiempo, se pierde el derecho de ejercer una acción, sin que ello signifi que
que los jueces no puedan hacer uso de su facultad del control difuso.
A diferencia de la anterior, en la actual legislación no existe
diferen-cia de si se trata de normas violatorias de la Constitución o violatorias de
la ley; el plazo para interponer la demanda de acción popular prescribe
(23) Debe tenerse en cuenta el artículo 425 del Código Procesal Civil, en ese sentido se adjuntará la copia legible del documento de identidad del demandante y, en su caso, la de su representante, apoderado, así como el poder para demandar o representar.
35
TRÁMITE DEL PROCESO
a los cinco años
(24)contados desde el día siguiente de publicación de la
norma cuestionada.
El vencimiento del plazo prescriptorio y el control difuso
Vemos que en el artículo 100 del Código Procesal Constitucional, al
tratar el proceso de inconstitucionalidad, se establece claramente que una
vez vencido el plazo para interponer la demanda no se afecta la facultad
conferida a los jueces para ejercer el control difuso de la
constitucionali-dad de las normas, contenido en el artículo 51 y en el segundo párrafo del
artículo 138 de la Constitución.
Esto es posible gracias a que estamos en un sistema mixto de control
normativo y, siguiendo la misma lógica, estamos de acuerdo en que,
aun-que esta disposición no se haya sido prevista expresamente para la acción
popular, sí puede ser aplicada
(25). Es decir que –en vía incidental dentro
de un proceso judicial cualesquiera– en caso de confl icto entre una norma
constitucional y otra legal, así como de una norma legal y una norma
ad-ministrativa, los jueces prefi eren la norma superior sobre toda otra norma
de rango inferior; o sea, podrán inaplicar normas administrativas
contra-rias a la Constitución y a la ley, vencido el plazo prescriptorio
(26).
C) Desistimiento
Desistir es ceder, abdicar, renunciar, apartarse de algo. Cuando
ha-blamos de desistimiento en un proceso constitucional nos referimos a la
conducta del demandante dirigida a renunciar a la pretensión plateada por
él en su demanda.
Si bien este aspecto no está regulado en el Código Adjetivo, debe
en-tenderse que el demandante no puede desistirse, pues la demanda de acción
popular no está dirigida a promover la defensa de intereses particulares,
sino a promover la tutela de un interés general a través de la defensa de la
constitucionalidad y/o legalidad de las normas infralegales, por ello una
(24) Para el proceso de inconstitucionalidad el plazo prescriptorio es de seis años contados a partir de la publicación de la norma (artículo 100, Código Procesal Constitucional).
(25) HUERTA GUERRERO, Luis. Ob. cit., p. 1100. (26) LANDA ARROYO, César. Ob. cit., pp. 149 y 150.
36
PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL
vez admitida a trámite la demanda y habilitada la competencia de la Sala
correspondiente queda inexorablemente constituida la relación
jurídico-procesal
(27).
D) Califi cación de la demanda
Si bien es cierto que la demanda no puede ser rechazada por el
per-sonal administrativo del juzgado, el Código obliga a los jueces a califi car
liminarmente la demanda, es decir, que verifi quen el cumplimiento de los
requisitos de forma (de lo contrario se declarará su inadmisibilidad) o de
fondo (cuyo incumplimiento genera la improcedencia).
Una vez interpuesta la demanda, la Sala correspondiente se pronuncia
sobre su admisibilidad, dentro de un plazo máximo de cinco días (artículo
88, CPConst.). En caso se resuelva la inadmisibilidad de la demanda, se
precisará el requisito incumplido y el plazo para subsanarlo. Si se declara
improcedente la demanda, y la resolución fuese apelada, se notifi cará al
demandado (artículo 88, CPConst.).
E) Emplazamiento y publicación de la demanda
Según se señala en el artículo 89 del Código Procesal Constitucional,
la resolución que admite la demanda se publica, junto con una relación
sucinta de los hechos de la demanda, por una sola vez en el diario ofi cial
El Peruano, si la demanda se promueve en Lima o, en todo caso, en el
medio de comunicación escrito ofi cial de publicidad del distrito judicial
que corresponda.
Asimismo, la sala corre traslado al órgano emisor de la norma
impug-nada (artículo 89, CPConst.), en ese sentido:
-
Si dicha norma ha sido expedida con la participación de más de
un órgano emisor se notifi ca al de mayor jerarquía.
(27) Un pedido de desistimiento y de retiro de fi rma de la demanda en un proceso de inconstitucionalidad fue atendido por el Tribunal Constitucional con esa fundamentación, criterio que resulta aplicable a los procesos de acción popular. Cfr. STC Exp. N° 0005-2003-AI/TC.
37
TRÁMITE DEL PROCESO
-
Si se trata de órganos de igual nivel jerárquico, la notifi cación se
dirige al primero que suscribe el texto normativo.
-
Si la norma ha sido emitida por el Poder Ejecutivo, el
emplaza-miento se hará por intermedio del ministro que la refrenda; si
fuesen varios, por el que haya fi rmado en primer término.
-
Si el órgano emisor ha dejado de operar, corresponde notifi car al
órgano que asumió sus funciones.
F) Contestación de la demanda
El llamado “auto admisorio” además de ser la resolución que
contiene la admisión a trámite de la demanda, es el auto que contiene los
siguientes actos: el traslado de la demanda y el emplazamiento al
deman-dado, además de concederle un plazo para que este se pronuncie sobre la
demanda planteada en su contra.
El plazo para contestar la demanda es de diez días, contados a partir
de su fecha de notifi cación al órgano emisor y deberá contener los
mis-mos datos y anexos pertinentes de la demanda (artículo 91, CPConst.).
G) Requerimiento de antecedentes
Asimismo, la Sala puede, de ofi cio, ordenar en el auto admisorio que
el órgano emisor remita, junto con la contestación, el expediente
conte-niendo los informes y documentos que dieron origen a la norma
cuestio-nada, dentro de un plazo no mayor de diez días improrrogables, contados
a partir de la fecha de notifi cación de dicho auto con el que se corre
tras-lado de la demanda, bajo responsabilidad. La Sala dispondrá las
corres-pondientes medidas de reserva pertinentes para los documentos y
expe-dientes que así lo requiera (artículo 90, CPConst.).
H) Acumulación de procesos
Esto se refi ere a la tramitación de dos o más procesos que han sido
iniciados por separado. La orden de acumulación puede ser a pedido de parte
o de ofi cio con la fi nalidad de evitar pronunciamientos jurisdiccionales
contradictorios.
38
PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL
Así, si existe una pluralidad de personas que han ejercido
separada-mente su derecho de acción y el juzgador lo hubiese prevenido, a pedido
de parte o de ofi cio podrá ordenar la acumulación de los procesos cuando
estos sean conexos, es decir, cuando se trate de demandas que contienen
sustancialmente el mismo petitorio.
El órgano jurisdiccional ordena o desestima la acumulación de
pro-cesos mediante resolución. Este auto –que concede o deniega la
acumula-ción– no podrá ser impugnado en ningún caso.
I) Vista de la causa
La Sala señalará día y hora para la vista de la causa dentro de los diez
días posteriores a la recepción de la contestación o vencido el plazo para
contestarla.
En la vista de la causa, las partes o sus abogados pueden formular
informes orales o alegatos escritos; en este último caso se leerá el
docu-mento en la audiencia. A la vista de la causa, las partes pueden presentar
su informe oral (artículo 92, CPConst.).
Es importante recordar que los abogados de las partes pueden
infor-marse del expediente por la ofi cina de secretaría, hasta tres días antes de
la vista de la causa.
J) Sentencia
La Sala emite sentencia dentro de los diez días posteriores a la fecha
de la vista de la causa. Contra la sentencia de la sala procede el recurso
de apelación que se interpondrá dentro del quinto día, y será conocido
por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de la
República.
K) Consulta
Siguiendo a la ley procesal anterior, el artículo 95 del Código
Procesal Constitucional contempla con precaución que si no se interpone
recurso de apelación contra la sentencia que ampara la demanda, de todos
modos los autos se elevan en consulta obligatoria a la Sala de Derecho
39
TRÁMITE DEL PROCESO
Constitucional y Social de la Corte Suprema, a efectos de obtener la
ra-tifi cación o confi rmación de lo resuelto en la sentencia. La consulta
se absolverá dentro de los cinco días posteriores a la recepción del
expe-diente sin trámite previo.
L) Recurso de apelación
La pluralidad de la instancia no es solamente un principio y derecho
de la función jurisdiccional, sino también una manifestación implícita del
derecho constitucional que tiene toda persona al debido proceso,
consa-grado en el artículo 139, inciso 6, de la Constitución. Al apelar una
sen-tencia, no solo estamos frente un trámite de apelación de cualquier
reso-lución, sino que por tratarse de una resolución que pone fi n al proceso,
se nos abren las puertas de una segunda instancia, buscándose un nuevo
examen de la decisión tomada con respecto de la pretensión contenida en
la demanda.
Presentación del recurso por el abogado
Vale mencionar que para la interposición del recurso de apelación en
un proceso judicial, el abogado patrocinante no requiere poder especial,
según se extrae del artículo 290 de la Ley Orgánica del Poder Judicial
(28);
allí se señala que sin necesidad de la intervención de su cliente, el
abo-gado puede interponer recursos impugnatorios en representación de su
patrocinado, esto adquiere mayor sentido en estos casos que tratan de
la defensa de derechos al interior de un proceso constitucional. Sin
em-bargo, aunque esta representación judicial del abogado resulte implícita
conforme la LOPJ, en casos referidos a otros procesos constitucionales el
Tribunal Constitucional señaló que para considerar que el abogado
efec-tivamente representa a los impugnantes –y no cuenta con delegación de
poder expreso–, es necesario que sea el abogado que fi rmó el escrito de
demanda, lo que debe tenerse en cuenta.
M) Medidas cautelares
Una medida cautelar tiene como fi nalidad asegurar provisionalmente
los efectos de la decisión jurisdiccional defi nitiva y la neutralización de
40
PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL
los perjuicios irreparables que podrían ocasionarse durante el proceso; y
si bien la tutela cautelar no se encuentra contemplada expresamente en
la Carta Magna, el Tribunal Constitucional ha señalado que dicha tutela
cautelar se constituye en una manifestación implícita del derecho al
de-bido proceso, consagrado en el artículo 139, inciso 3, de la Constitución.
Con ello, se llega a afi rmar que la medida cautelar tiene una “fi nalidad
constitucional” concluyendo que no existiría ni debido proceso ni Estado
Constitucional de Derecho ni democracia, si una vez resuelto un caso por
la autoridad judicial, resultase imposible el cumplimiento de la decisión
adoptada por esta, dado que existen procesos que por su duración, aunque
tramitados dentro de los respectivos plazos pueden constituir un serio
pe-ligro para efi cacia del Derecho; señalando que se trata de un “instrumento
del instrumento” parafraseando a Calamandrei.
En la opinión del jurista César Landa Arroyo, la contracautela es un
aspecto aún no considerado respecto a las medidas cautelares en el
proce-so constitucional, pues, como se sabe, la tutela cautelar se otorga siempre
que la demanda se haya interpuesto “para evitar que se cause un daño,
satisfacer una necesidad urgente o evitar perjuicios” por ello considera
que esta debe concederse aunadas a fi anzas patrimoniales, de modo que
se disuada los recursos obstruccionistas dentro de la justicia
constitucio-nal
(29). Esta observación resulta importante como aporte a la praxis, pues
como se sabe en los procesos constitucionales no es común que se
conce-da una mediconce-da cautelar solicitándose una caución al solicitante; ello debe
ser considerado por los magistrados ya que tiene como fi nalidad asegurar
(al afectado con la medida) el pago por los daños que pueda causar la
eje-cución de la medida cautelar si fuese el caso.
Si bien este instituto proviene de la Teoría General Proceso
(30), el
Tribunal Constitucional señala que cuando se trata de procesos
constitu-cionales la tutela cautelar debe ser leída desde la Constitución, pues de lo
contrario estaríamos ante una medida cautelar vacía de contenido
consti-tucional sustantivo, propia de un modelo de Estado de Derecho formalista
y ritualista, donde el legislador regulaba los procesos de forma abstracta,
avalorativa y neutral frente a la Constitución.
(29) LANDA ARROYO, César. Ob. cit., p. 144.
(30) CALAMANDREI, Piero. Introducción al estudio sistemático de las providencias cautelares. Editorial
41
TRÁMITE DEL PROCESO
En el caso específi co de la acción popular, se trata de una medida
cautelar de innovar (es decir que cambia la situación de hecho existente
antes de la petición); la solicitud de la medida solo procede una vez
ex-pedida sentencia estimatoria de primer grado, lo cual quiere decir que los
efectos de la sentencia de primera instancia no son inmediatos. El
conte-nido de la resolución que admite la medida cautelar se limita a la
suspen-sión de la efi cacia de la norma, considerada vulneratoria por el referido
pronunciamiento (artículo 94, CPConst.).
En todo lo no previsto expresamente en el CPConst. para la medida
cautelar se da paso a la fi gura de la aplicación supletoria de lo dispuesto
en el Título IV de la Sección Quinta del Código Procesal Civil.
2. Trámite de segunda instancia
A) Vista de la causa e informe oral
Recibidos los autos por la Sala de la Corte Suprema, esta correrá
tras-lado por el plazo de cinco días simultáneos y señalará día y hora para la
vista de la causa, la que se llevará a cabo dentro de los cinco días
posterio-res a la recepción de la absolución del traslado. En dicho acto, las partes o
sus abogados pueden formular informes orales (artículo 93, CPConst.).
El pedido de informe oral a la vista de la causa se formula al
presi-dente de la Sala por el abogado patrocinante o la parte que solicite
infor-mar sobre hechos.
En ningún caso los abogados intervinientes pueden causar el
apla-zamiento de la vista señalada, pudiendo ser sustituidos en cualquier
mo-mento, hasta en el mismo acto del informe oral por otros.
La vista de la causa solo se suspende por no conformarse Sala. En
tal caso, ese mismo día el presidente dispone una nueva designación para
que dicha vista se lleve a cabo dentro de los cinco días hábiles siguientes.
Incurre en responsabilidad el magistrado que sin causa justifi cada
ocasio-na la suspensión de la vista.
42
PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL
Los abogados están obligados a absolver las preguntas y aclaraciones
que deseen hacerles los magistrados en el curso de sus informes.
El presidente de la Sala llama al orden al informante que exceda los
límites del respeto y de la decencia, o si incurre en disgresiones ajenas
a los hechos controvertidos, o se excede en el tiempo señalado para el
informe.
B) Multas
La Sala puede imponer multas a cualquier persona, investida o no de
función pública, que incumpla los requerimientos de comportarse con
su-jeción a lo dispuesto en el artículo 109 del Código Procesal Civil.
Este artículo se refi ere a los deberes de las partes, abogados y
apoderados:
-
Proceder con veracidad, probidad, lealtad y buena fe en todos
sus actos e intervenciones en el proceso;
-
No actuar temerariamente en el ejercicio de sus derechos
procesales;
-
Abstenerse de usar expresiones descomedidas o agraviantes en
sus intervenciones;
-
Guardar el debido respeto al juez, a las partes y a los auxiliares
de justicia;
-
Concurrir ante el juez cuando este los cite y acatar sus órdenes
en las actuaciones judiciales; y
-
Prestar al juez su diligente colaboración para las actuaciones
pro-cesales, bajo apercibimiento de ser sancionados por inconducta
con una multa no menor de tres ni mayor de cinco Unidades de
Referencia Procesal (URP).
43
TRÁMITE DEL PROCESO
Los actos efectuados con manifi esto propósito dilatorio o que se
asi-milen a cualquiera de los casos previstos en el artículo 112 del Código
Procesal Civil serán sancionados con una multa no menor de diez ni
mayor de cincuenta URP. Dicha sanción no excluye la responsabilidad
civil, penal o administrativa que pudiera derivarse del mismo acto.
En el mismo sentido, la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone que
los magistrados sancionan a los abogados que formulen pedidos
malicio-sos o manifi estamente ilegales, falseen a sabiendas la verdad de los
he-chos, o no cumplan los deberes en dicha ley. Las sanciones pueden ser
de amonestación y multa no menor de una (01) ni mayor de veinte (20)
Unidades de Referencia Procesal, así como suspensión en el ejercicio de
la profesión hasta por seis meses. Las sanciones son comunicadas a la
Presidencia de la Corte Superior y al Colegio de Abogados del Distrito
Judicial respectivo. En la Corte Superior de Justicia de Lima es el Área
de Ejecución de Multas de dicha Corte quien se encarga de las labores
destinadas a la ejecución del cobro de multas
(31).
C) Sentencia de segunda instancia
La Sala de la Corte Suprema dictará sentencia dentro de los diez días
posteriores a la vista de la causa, no procediendo contra aquella recurso
de casación. En todo caso, deben resolverse en un plazo máximo
impro-rrogable de tres meses calendario, sin perjuicio de la normativa procesal
expresa que señale un plazo menor, especialmente en las acciones de
ga-rantía
(32). Esta sentencia será publicada íntegramente al día siguiente de
su expedición en el mismo medio de comunicación en el que se publicó
el auto admisorio. Dicha publicación no sustituye a la notifi cación de las
partes (artículo 96, CPConst.).
D) Costos del proceso y demandas temerarias
El artículo 97 del Código Procesal Constitucional señala que de ser
estimada la demanda, los costos serán asumidos por el Estado. Como se
(31) Resolución Administrativa N° 107-2006-CED-CSJLI/PJ. (32) Artículo 131 del TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
44
PROCESOS DE ACCIÓN POPULAR Y COMPETENCIAL
