Marginación por localidad
3.3 Fase 3 Formulación del PMOT
3.3.1 Prospectiva territorial
La planeación implica una actividad sistemática sobre el futuro (Miklos, 2000). En el ámbito de la administración pública, tal actividad consiste en hacer pronósticos que per- mitan encauzar el desarrollo de un territorio determinado; ofrece la posibilidad de diseñar y vislumbrar varias alterna-
Figura 16. Ejemplo de aplicación de la matriz FODA por unidad territorial prioritaria
* Fuente: Gómez, 2002. En este caso se incluyen en la matriz las características de la UTP, aunque éstas corresponderían a las que se incluyen en la matriz que acompañará al mapa respectivo.
Aplicación(*) en una UTP X caracterizada por un sis- tema de asentamientos o localidades de carácter rural, articulado por la localidad mayor que provee bienes y servicios básicos al resto de localidades; la morfología del sistema es de tipo ramal, las localidades servidas están ubicadas a lo largo de los ejes carreteros que los comunican con la localidad principal. El clima predo- minante en el área es templado húmedo a subhúme- do; el paisaje se compone de lomeríos volcánicos con bosque mixto, de encino y de coníferas, plantaciones forestales, pastos cultivados y cultivos agrícolas y una amplia planicie volcánica compuesta por rocas extru- sivas básicas, con bosque de encino y mixto, planta- ciones forestales, pastos inducidos, pastos cultivados y agrícolas.
Debilidades Fortalezas
Alto grado de marginación y bajo nivel educati- •
vo (grado de escolaridad 5.7 años). Creciente concentración de población en la •
localidad principal, en detrimento de las locali- dades de menor tamaño.
Alta emigración de la población masculina jo- •
ven (desde el grupo de edad de 15 a 19 hasta el grupo de 30 a 34 años de edad).
Abandono de la actividad agrícola. •
Carencia de recursos humanos, de capital y •
tecnología (de apoyo a los procesos producti- vos), que reduce las posibilidades de localiza- ción de la industria y las actividades terciarias competitivas.
Falta de equipamiento urbano. • Paisaje natural. • Paisaje cultural. • Recursos hidrológicos. •
Aptitud del territorio para la acti- •
vidad agrícola.
La imagen tradicional de las loca- •
lidades rurales.
Tradición artesanal en la localidad • principal. Accesibilidad terrestre. • Conectividad de la localidad •
principal con ciudades de mayor rango en dirección norte y sur.
Oportunidades
Interés generalizado por la protección y conser- •
vación del ambiente natural.
Interés gubernamental por impulsar el turismo •
alternativo (cultural, rural, ecoturístico, etc.). Interés social generalizado por conocer y visitar •
poblaciones tradicionales, histórico-culturales o típicas y áreas con paisajes culturales. Vías de comunicación que facilitan la movilidad •
de bienes y personas.
Demanda de productos agrícolas frescos. •
Estrategias y líneas de accion resultantes de com- binar debilidades y oportunidades
Estrategias y líneas de accion re- sultantes de combinar fortalezas y opotunidades
Amenazas
Valoración del modo de vida urbano como pa- •
trón social a seguir.
Descapitalización del campo o de la produc- •
ción agrícola.
Importación de productos agrícolas básicos. •
Expansión de las cadenas de supermercados •
en detrimento de los mercados y los estable- cimientos industriales locales (tortillerías, pa- nificadoras, industria del vestir, etc.).
Interés de las grandes empresas, nacionales y •
extranjeras, por aprovechar los recursos turísti- cos, pero sin compromiso.
Estrategias y líneas de accion resultantes de com- binar debilidades y amenazas
Estrategias y líneas de accion re- sultantes de combinar fortalezas y amenazas
plio alcance, formulado éste a partir de la situación pasada y presente. Por lo tanto, esta fase consiste en “diseñar, en función del diagnóstico elaborado, un modelo territorial o imagen objetivo que se desea conseguir a largo plazo y en definir las medidas necesarias para avanzar en la dirección de hacerlo realidad” (Gómez, 2002:405).
En este sentido, la realización del pronóstico tiene como fundamento el diagnóstico integral de la fase anterior, puesto que se trata de conocer las tendencias que seguirán, en especial, las situaciones valoradas como problemáticas o aquéllas que conlleven al uso de los recursos propios del territorio (recursos naturales y construidos). Al tomar en cuenta las tendencias futuras de los fenómenos o proce- sos identificados en el diagnóstico, es decir, al detectar su
patrón de persistencia, dirección y ritmo de crecimiento, es factible formular estrategias de ruptura o alteración. La elaboración del pronóstico, en el ámbito de la planeación territorial, consiste en el diseño de escenarios, cuyo fin es apoyar la formulación de la imagen objetivo.
El diseño de escenarios
Para el desarrollo de la prospectiva, y como parte de los estudios de ordenamiento territorial, se propone el diseño de tres tipos de escenarios, que son los de mayor utilidad en materia de planeación territorial: escenario tendencial, escenario óptimo o contextual y escenario deseable, estra- tégico o de concertación (Massiris, 2005; Gómez, 2002; IPF, 2000). El procedimiento para el diseño de escenarios
Figura 17. Tipos de escenarios, alcances e información necesaria
Escenario (relevancia) Aspectos a considerar
Tendencial
Consiste en la extrapolación lineal, generalmente cuantitativa, del com- portamiento de la variable o fenómeno en cuestión; se asume la ausen- cia de cambios en la trayectoria futura. Parte del análisis retrospectivo para proyectar a futuro. Es el escenario de referencia para examinar si la evolución de la situación analizada es pertinente o no.
Las variables significativas corresponden a las fortalezas y debilidades de la matriz FODA. Las fortalezas hacen referencia a “los aspectos en que el sistema (territorial) dispone de ventajas comparativas y resulta bien dotado para proporcionar una buena calidad de vida a los ciudadanos” (Gómez, 2002).
Las debilidades son “los puntos débiles del sistema, aquellos aspectos en que resulta deficiente para proporcionar a la población una adecuada calidad de vida” (Gómez, 2002).
Óptimo o contextual
Se trata de la situación futura ideal, no superable por ninguna otra; es una situación deseable aunque no realizable, ya que supone trayecto- rias con la adecuada disponibilidad de medios, recursos financieros y voluntades. Implica alteraciones o rupturas a la inercia de una situa- ción, por lo tanto, tales rupturas pueden basarse en hechos o acciones programáticas (públicas, privadas o mixtas). También pueden conside- rarse eventos deseados o temidos, sobre todo, de aquellos de los que exista mayor probabilidad de que ocurran. Esto es, la proyección se realiza incluyendo los aspectos que pueden determinar o condicionar la trayectoria de la situación analizada.
Las variables significativas corresponden a las oportunidades (eventos deseados) y amenazas (eventos temidos) identificados en la matriz FODA.
Otro aspecto que se deberá utilizar como factor de alteración es el in- ventario de las grandes intervenciones territoriales. En particular la in- formación referida a la programación de obras que estén en ejecución o las programadas a corto y mediano plazo, tales como infraestructura pro- ductiva, conjuntos habitacionales, obras para el desarrollo de actividades turísticas, clúster o corredores industriales, recintos portuarios, recintos fiscalizados (centros multimodales), entre los más relevantes.
Deseable, estratégico o de concertación
El propósito es formular o diseñar situaciones que se juzguen ideales según los valores e intereses sociales prevalecientes, los objetivos insti- tucionales de la política territorial, las estrategias de los diversos secto- res productivos así como de las políticas y estrategias de los niveles de gobierno estatal y federal. Se reflexiona sobre la trayectoria que habrán de seguir las variables esenciales y las estrategias y acciones de control a fin de formular políticas innovadoras y de largo plazo, que conduzcan a la materialización del escenario deseable y concertado por los secto- res público, social y privado. Además de considerar situaciones ideales, se deberán tomar en cuenta las situaciones problemáticas, de tal forma que las iniciativas seleccionadas para controlar las situaciones futuras garanticen una menor exposición a sucesos inesperados o adversos para el sistema territorial.
Las aportaciones resultantes del taller de participación social de la socie- dad civil organizada, de los funcionarios públicos municipales, estatales y federales, organizaciones productivas, privadas y sociales, y empresarios. Las aportaciones del equipo consultor, dado su conocimiento sobre el municipio en cuestión y su experiencia.
Programa o Plan de Desarrollo Municipal. •
Programa de Desarrollo Urbano. •
Programas de desarrollo social y económico del municipio. •
En caso de existir, Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana •
(a la que corresponda el municipio). Plan o Programa de Desarrollo Estatal. •
En general, todas aquellas ideas acerca de los hechos o procesos que se han detectado o que persisten en el territorio municipal, dado sus efectos y cómo afectarán en el futuro al sistema territorial.
consiste, antes que nada, en examinar las situaciones de tectadas en la matriz FODA, con el fin de identificar cuáles de ellas tienen implicaciones territoriales de trascendencia para el desarrollo del sistema territorial municipal.
Esta reflexión deberá enfocarse a la formulación de supo- siciones sobre temas o problemas clave (que pueden abar- car dos o más situaciones contenidas en cada uno de los cuadrantes o vectores de la matriz FODA), puesto que la intención es la definición de prioridades. En consecuencia, se eligen las variables que habrán de proyectarse por tipo de proceso (natural, demográfico, económico y de vincula- ción) y por vector (fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas).
Este primer paso permite comenzar a trazar o plantear la orientación, las características y la función de los escena-
rios formulados para el sistema territorial municipal. Por lo tanto, “consiste en elaborar una lista, lo más comple- ta posible, de las variables que deben tenerse en cuenta, cuantificables o no, con el fin de tener una visión global tan exhaustiva como sea posible del sistema territorial” (Massiris, 2005:86). Una vez identificadas las variables, que podrían ser denominadas estratégicas, se cuenta con la información básica que guiará la participación de los sec- tores social, privado y público en la construcción de los es- cenarios (PEOT BCS, 2003). En la figura 17 se señalan, de manera general, los alcances y contenido de los tres tipos de escenarios.
El escenario deseable es la “imagen formada con elementos de los escenarios anteriores y otros derivados de la voluntad políti- ca, del consenso entre las instituciones y agentes socioeconó- micos públicos y privados, de la participación ciudadana, y de la
disponibilidad de recursos financieros. Se trata del escenario con más posibilidades de ser adoptado como imagen objetivo [Mo- delo de Ordenación Territorial] del plan [PMOT] a un cierto ho- rizonte temporal, y como etapa intermedia en una progresión hacia el óptimo” (Gómez, 2002:374).
Por lo anterior, a partir de la situación actual del sistema te- rritorial en cuanto a sus procesos naturales, demográficos, económicos y de vinculación, así como de las oportunida- des y amenazas, la prospectiva aporta al análisis territorial la formulación de escenarios tendenciales y alternativos, lo que permite preparar una serie de propuestas para modi- ficar las situaciones no deseadas y más bien hacer viables aquéllas consideradas como deseables.
Es preciso resaltar que la construcción de escenarios sólo será posible mediante el ejercicio participativo, ejercicio que deberá ser dirigido de manera sistemática y organizada para articular las ideas y propuestas de los distintos actores, y lograr así el consenso sobre un escenario común o imagen objetivo, el cual refleje el ideal al que todos aspiran para el territorio donde habitan y ejercen sus actividades (PEOT BCS, 2003). La par- ticipación de todos los sectores es sustancial para el diseño del modelo de ordenamiento territorial y constituye la base contex- tual para la formulación de las estrategias, criterios y medidas de ordenación que hagan posible el escenario territorial deseado y consensuado.
3.3.2 Imagen objetivo
Esta fase tres se concreta con la formulación del modelo de ordenación territorial (MOT) que, como se ha insistido, “consiste, básicamente, en diseñar, en función del diagnós- tico elaborado [y los escenarios alternativos], un modelo territorial o imagen objetivo que se desea conseguir a lar- go plazo y en definir las medidas necesarias para avanzar en la dirección de hacerlo realidad” (Gómez, 2002:405). Esto último se garantiza con tres principios básicos de la perspectiva metodológica adoptada para la formulación del PMOT (Andrade y Amaya, 1996), es decir, que sea un proceso:
Integral. Incluye los aspectos naturales, demográficos, •
económicos, vinculantes y jurídicoadministrativos e ins- titucionales.
Prospectivo. Establece objetivos y estrategias de me- •
diano y largo plazo y detecta los factores de control de cambio.
Participativo. Involucra, bajo los principios de concerta- •
ción y corresponsabilidad, a la sociedad civil, los produc- tores, los empresarios y a las instancias públicas estatal y federal, a lo largo del proceso de elaboración del PMOT,
con objeto de hacer del modelo territorial un proceso socialmente legítimo y políticamente factible.
El MOT constituye en sí el instrumento de gestión del PMOT, puesto que en él se expresan, en tiempo (mediano y largo plazo) y espacio (a través de las UTP), los proce- dimientos para cumplir los propósitos de la ordenación del sistema territorial. Por lo tanto, el MOT se materializa a tra- vés de la representación cartográfica de las UTP, acompa- ñada de un documento en el que se plasman los objetivos estratégicos y las metas correspondientes, que en términos generales, se orientan a lograr la funcionalidad y coherencia del sistema de asentamientos humanos a fin de aminorar las desigualdades territoriales de carácter socioeconómico; también se establece una serie de estrategias y acciones programáticas acordes a la situación de cada UTP. Como instrumento de gestión, la utilidad del MOT sólo será fac- tible si es posible transformar las estrategias y acciones en proyectos concretos con asignación de recursos humanos y financieros y con un seguimiento por parte de la autori- dad municipal.
3.3.3 Objetivos estratégicos
La definición de los objetivos estratégicos se fundamen- ta en los resultados del diagnóstico, parcial e integral, los cuales revelan tanto las situaciones problemáticas como las potencialidades naturales, materiales (infraestructura y equipamiento) y humanas de las que depende, en gran medida, el desarrollo territorial del municipio, lo que al mis- mo tiempo justifica la pertinencia de su formulación. Por lo tanto, los objetivos estratégicos representan el principal acercamiento a las intenciones y acciones con las que se pretende administrar y gestionar el territorio municipal. En este sentido, los objetivos indican la orientación o el carác- ter de las medidas que pretenden llevarse a cabo en cada UTP, como:
Consolidar, impulsar o controlar el crecimiento de los •
asentamientos humanos.
Prevenir y controlar conflictos de uso del suelo y riesgos •
naturales.
Corregir los problemas de integración funcional entre •
asentamientos urbanos y rurales.
Conservar el patrimonio histórico y cultural (monumen- •
tos, sitios o zonas), el paisaje cultural del ámbito rural y la imagen urbana de los centros de población.
En la redacción del enunciado, relativo al objetivo estraté- gico, se deberá indicar con toda precisión qué es lo que se pretende hacer, cuál es el objeto de esa acción y los alcan-
ces de la misma. Así, los esfuerzos y los medios disponibles se orientan para alcanzar un fin concreto.
3.3.4 Metas
Las metas son el complemento indispensable de cada uno de los objetivos estratégicos definidos. Expresan con ma- yor precisión lo que se va a hacer, los medios requeridos, el umbral o indicador de desempeño del alcance, con su res- pectiva referencia de medición (calidad, cantidad, costo), y se precisa el tiempo en que se llevará a cabo.
La determinación de las metas en los términos señalados es importante ya que sirve de referencia para el monitoreo de los avances, tanto de los objetivos planteados como para la evaluación, en general, del proceso de planeación (véase la figura 18). Por lo tanto, las metas además de ser con- gruentes con los objetivos estratégicos definidos, deberán ser tomadas en cuenta durante la Fase 5 de Seguimiento y Evaluación de Resultados. Una vez definidas las metas, no es conveniente modificarlas, pues esto dificultaría la evaluación de resultados. Es preferible conservar la meta aunque eventualmente no sea posible alcanzarla, para así determinar de mejor manera las medidas correctivas para conseguirlo.
3.3.5 Ponderación de objetivos
El equipo responsable de la elaboración del estudio técnico del PMOT es el que inicia la definición de objetivos estraté-
gicos, los cuales deberán someterse a discusión en un taller de planeación participativa, a fin de que los participantes los validen, modifiquen y/o incluyan otros que consideren importantes para lograr la imagen objetivo. Al principio, el número de objetivos puede ser demasiado grande por la di- versidad de actores e intereses que intervienen en su defi- nición. Un experto en cuestiones sociales tiende a sobreva- lorar los objetivos relacionados a su especialidad, lo mismo puede suceder con otros expertos en materia económica, ambiental, urbana, etcétera.
Por lo antes planteado, es necesario recurrir a algún método que permita ponderar la importancia del conjunto de obje- tivos, lo que facilitará el consenso respecto a un listado úni- co de objetivos que abarquen los ámbitos ambiental, social, económico y de vinculación. No todos los objetivos ten- drán la misma importancia estratégica para avanzar hacia la imagen objetivo, puesto que cada actor o experto acredi- tado en el taller participativo tendrá su propia apreciación, de ahí que se sugiere aplicar alguna técnica o herramienta que facilite el consenso sobre cuáles serán los objetivos de mayor relevancia para alcanzar la imagen objetivo.
En este caso se sugiere utilizar la llamada matriz de obje- tivos por actores (Figura 19), la cual es una herramienta adecuada para recoger, de manera sistematizada, la apre- ciación de los actores o expertos respecto a la importancia estratégica de los objetivos planteados. La aplicación de esta matriz consiste en que cada actor o experto deberá señalar aquellos objetivos que considere relevantes. Al final
Figura 18. Matriz de objetivos estratégicos y sus respectivas metas
Objetivo estratégico Metas
Consolidar las localidades rurales mayores a 2 mil 500 habitan- tes, con el fin de ampliar su capacidad como centros proveedores de servicios básicos.
Dotar de equipamiento urbano para prestación de servicios de comercio, •
abasto y transporte al 100% de las localidades, en los próximos tres años. Ampliar al 50%, con relación a la cobertura actual, la red de carreteras y cami- •
nos para asegurar el tránsito y la accesibilidad entre el conjunto de localidades, en los próximos seis años.
Capacitar a los productores rurales (individuales u organizados), para que logren encadenar su producción a la industria alimen- ticia.
Atender el 100% de las solicitudes de capacitación y asistencia técnica reali- •
zadas por los productores rurales, cada año, durante los próximos seis años. Disminuir la carga de aguas residuales y desechos sólidos pro-
venientes de localidades rurales, de mil o más habitantes, para frenar la contaminación del agua de los cuerpos y corrientes na- turales.
Instalar plantas de tratamiento de aguas residuales, como mínimo en el 50% •
de las localidades, durante los próximos tres años.
Lograr que el 100% de las localidades cuente con el equipo necesario para •
la recolección y disposición final de los residuos sólidos, en los próximos tres años.
Coadyuvar a la protección del bosque en las partes altas de la cuenca hidrológica, para conservar su función como zona de captación de agua.
Identificar, durante el próximo año, qué tipo de prácticas productivas inciden •
en la pérdida de cobertura del bosque.
Conseguir que, al menos el 75% de las comunidades o poseedores de la tierra •
cuenten con apoyos para el manejo sustentable de los recursos naturales que garanticen la conservación del bosque.
se hace el conteo o la suma, por objetivo estratégico, del número de actores que lo hayan señalado como relevante. Para determinar la importancia de cada objetivo estratégico, el valor resultante de la suma se pondera, esto en función de la cantidad total de actores y expertos que participaron en dicha calificación. Como se muestra en la figura 19, la ponderación se hace a partir de cinco, es decir, un objetivo estratégico tendrá como máximo un valor de cinco, que representará la unidad (1), con esta referencia se calcula la magnitud alcanzada por cada objetivo estratégico. De este modo, el factor de ponderación sintetiza la apreciación de