A
unque se trata de un país predominantemente católico, en las últimas décadashan surgido grupos armados alrededor del 8% de la población musulmana, así como guerrillas comunistas. Pese a las dos revoluciones populares de los últimos veinte años (en el 1986 para derrocar al Presidente F. Marcos, y en el 2001, para destituir al Presidente Estrada), el país está todavía en manos de una oligarquía terrateniente, sin voluntad de resolver los graves problemas estructurales del país: corrupción, falta de infraestructuras, subdesarrollo rural, falta de servicios básicos, impunidad sobre las graves violaciones de los derechos humanos, etc. La expansión de la guerrilla comunista liderada
por el NPA (News People Army), está vinculada al sistema de explotación de
la tierra, mientras que la rebelión musulmana liderada por el MILF (Moro
Islamic Liberation Front) tiene que ver con la discriminación socioeconómica de la población del sur, especialmente la que vive en la isla de Mindanao y el archipiélago de Sulu, que ha dado lugar a un nacionalismo regional. En esta región, además, viven dos tercios de los musulmanes del país. En los
años 90, surgió un nuevo grupo radical y terrorista, Abu Sayyaf, que pretende
instaurar un estado islámico en el sur del país, que opera principalmente en el archipiélago de Sulu, está acusado de mantener relaciones con al-Qaeda y no ha abierto ningún proceso de negociación con el Gobierno.
El NPA, creado en 1969, es el brazo armado del Partido Comunista de
Filipinas (CPP), y está integrado al NDF (National Democratic Front), que
agrupa diversas organizaciones y actúa como brazo político y negociador del NPA, grupo que cuenta con unos 6.000 efectivos. El NDF está liderado por José María Sison “Joma”, exiliado en los Países Bajos. El NPA se distanció de la revolución popular del 1986, lo que produjo importantes divisiones internas, pues muchos cuadros y militantes abandonaron en aquel momento la lucha
armada. El MILF nació en 1978, como escisión del Moro National Liberation
Front (MNLF), creado en 1969, y que después de varios años de negociación
llegó a un acuerdo de paz con el Gobierno (Acuerdo de Manila), con la mediación inicial libia y después de la Organización de la Conferencia Islámica (OCI), Arabia e Indonesia, obteniendo una autonomía para las provincias del sur. El MILF se opuso a este acuerdo de 1996, al exigir la independencia de Mindanao. Cuenta con unos 10.000 militantes. Por otro lado, cabe mencionar
que, en el mes de octubre de 2005, el Gobierno anunció la firma de un acuerdo
de cese de hostilidades con el grupo armado de oposiciónRPM-M, una facción que hace unos años se escindió del NPA y que mantuvo conversaciones con el Gobierno durante los últimos dos años.
Antecedentes del proceso de paz
D
espués de rechazar los acuerdos de Manila de 1996, el MILF encontró,dos años más tarde, el apoyo de Libia para iniciar negociaciones con el Gobierno filipino, aunque sin resultados. En el 2001, la presidenta Gloria Macapagal Arroyo ofreció negociaciones en el exterior, suspendiendo las operaciones militares e iniciando conversaciones en Malasia, bajo los auspicios de Libia, con lo que se alcanzó un alto al fuego. A pesar de varios e importantes enfrentamientos con las FFAA, en 2003 se reanudaron las conversaciones en Malasia. A lo largo del 2004, el Gobierno de Filipinas y el MILF mantuvieron reuniones exploratorias igualmente en Malasia, en las que acordaron una agenda inicial de tres puntos: seguridad, rehabilitación de las áreas de conflicto y protección de los territorios ancestrales de la isla de Mindanao. En agosto, el MILF hizo una campaña de información entre sus miembros, reiterando su voluntad de llegar a un acuerdo con el Gobierno.
Población: 86 millones de habitantes Superficie: 300.000 Km2 IDH: 90 (de 177) PIB: 120.200 millones de $ Renta por habitante: 1.390 $ Muertos por el conflicto:
120.000 Personas desplazadas: 750.000 Actores armados: NPA, MILF, MNLF, Abu Sayyaf Facilitaciones: Noruega, Malasia, Libia,
Iglesia, FCD, UNPO, CDH, Arabia, Qatar
Análisis por países | Filipinas
166
A principios de 2005, los diálogos entre el Gobierno y el MILF seguían avanzando, si bien facciones de esta organización fueron acusadas de mantener vinculaciones con Jemaah Islamiyah. Durante el segundo trimestre de dicho año continuaron las conversaciones desde Malasia, que alcanzaron importantes avances en temas sociales, económicos y políticos y, en particular, en relación con temas clave como la gestión de los recursos naturales y de las tierras. Durante las conversaciones se analizaron experiencias de otros países (Timor- Leste, Sudán, Bosnia). Según parece, el MILF habría renunciado a la independencia, pero a la vez, exigiría fórmulas de autogobierno que expresaran un mayor grado de autonomía en la actual Región Autónoma del Mindanao Musulmán (RAMM). En mayo de 2005, el MILF anunció su intención de auxiliar al Gobierno en tareas de mantenimiento de la seguridad y el orden público en las comunidades musulmanas del sur del país, donde habían
proliferado bandas de crimen organizado. El Gobierno, que valoró positivamente los casi dos años de vigencia del alto al fuego del MILF, manifestó su confianza en alcanzar un acuerdo de paz con el grupo antes de terminar 2005. En mayo, el MILF llevó a cabo una multitudinaria asamblea en el sur del país, con más de medio millón de asistentes, para consultar con sus bases y simpatizantes los principales retos que afronta el pueblo bangsamoro y las estrategias a adoptar para encontrar soluciones. Por otro lado, llegaron nuevos observadores de Malasia al equipo que supervisa el alto al fuego del 2003 (International Monitoring Team) y en el que también hay observadores militares de Brunei, Malasia, Indonesia, Japón y Libia. En el mes de septiembre de 2005, el Gobierno y el MILF entablaron una nueva ronda informal de conversaciones en Malasia, en la que abordaron las cuestiones de gobernabilidad y de las tierras ancestrales del pueblo bangsamoro, y aplazaron otros temas, como el grado y tipo de autonomía para Mindanao, el papel de la policía y las FFAA. En diciembre, finalmente, la organización suiza “Llamamiento de Ginebra” organizó, para diversos cuadros del MILF, un curso de Derecho Internacional Humanitario, legislación antiminas y protección de menores en los conflictos armados. En febrero de 2006 se realizó una nueva ronda de conversaciones en Malasia entre el Gobierno y el MILF, debatiendo aspectos de tipo económico, como el reparto de los beneficios por la explotación de los recursos naturales de Sulu y Mindanao. La Oficina del Consejero Presidencial para el Proceso de Paz inició una serie de encuentros regionales en las principales ciudades de Mindanao, para acercar a la población civil a las negociaciones de paz. En marzo, y tras un retraso debido al estado de emergencia decretado por la Presidenta, Gloria Macapagal Arroyo, a causa de un aparente intento
de golpe de Estado producido pocas horas antes de las multitudinarias manifestaciones convocadas para conmemorar el vigésimo aniversario de la revuelta popular que puso fin a la dictadura de Ferdinand Marcos, se realizó una nueva ronda en la que se debatió el dominio de las tierras ancestrales del pueblo moro, sin lograr un acuerdo definitivo. En aquel momento se especuló sobre una posible disidencia dentro del MILF, en un intento de
desplazar a Murat Ebrahim del liderazgo del grupo. En el segundo trimestre, prosiguieron las rondas de negociación en Kuala Lumpur (Malasia), abordando la cuestión de los dominios ancestrales del pueblo bangsamoro (concepto, territorios, recursos, áreas de influencia y gobernación del MILF), que se convirtió en el principal escollo de las negociaciones. A finales de abril, EEUU comprometió 30 millones de dólares para la reconstrucción de Mindanao si se alcanzaba un acuerdo de paz, que la Presidenta Gloria Macapagal Arroyo estimaba podría
producirse antes de terminar el año. Japón es otro país que ha realizado importantes desembolsos para la reconstrucción de la isla.
Durante el tercer trimestre de 2006, las negociaciones sufrieron retrasos en llegar a un acuerdo sobre el dominio de los territorios ancestrales, y se produjeron algunos combates en la isla de Mindanao, por lo que no era ya previsible que se llegara a un acuerdo final antes de terminar el año. Fuentes del MILF señalaron no obstante que no tolerarían violaciones del alto al fuego por parte de algunos suboficiales del grupo. En agosto, el líder del MILF, Murad Ebrahim, afirmó que estaban dispuestos a abandonar su demanda de independencia, pero que querían que fuera la población musulmana la que determine cómo gobernarse. Señaló también que la Región Autónoma del Mindanao Musulmán fue una estructura creada unilateralmente por el Gobierno. El líder del grupo armado aseguró que esperaba que en la siguiente ronda de negociaciones que se llevaría a cabo en Malasia, el Gobierno hiciera una nueva oferta, y que el MILF pediría que los colonos cristianos devolvieran las tierras expropiadas al
pueblo bangsamoro. En octubre, el Arzobispo de
Manila juzgó crucial el reconocimiento previo del derecho a la autodeterminación para abrir posibilidades realistas, entre las que propuso llegar a un acuerdo temporal por el que se constituiría un período “experimental” de cinco años de autogobierno moro para, después de corregir los defectos encontrados, llegar al acuerdo definitivo y a un referéndum sólo en aquellos territorios que son causa de disputa. En noviembre, el Consejero para el Proceso de Paz, Jesús Dureza, anunció que el Gobierno había hecho llegar una nueva propuesta al MILF a través del Gobierno de Malasia para volver a la mesa de negociaciones, después de estar más de
un año estancadas. La propuesta del Gobierno tuvo
Análisis por países | Filipinas
167
ya que, según su principal negociador, Mohagher Iqbal, citaba el “derecho de autodeterminación”.
El Comité Conjunto de Coordinación para el Cese de Hostilidades (que engloba a los respectivos Comités del Gobierno y del MILF), el Equipo de Observación Internacional (IMT, por su siglas en inglés) encabezado por Malasia, y la ONG Bantay Ceasefire Group, reactivaron el Equipo Conjunto de Observación y Asistencia (JMAT, por sus siglas en inglés), cuya finalidad era supervisar el mantenimiento de la seguridad y la estabilidad en Maguindanao (Mindanao, sur), así como del retorno de los 50.000 desplazados internos de la región. A mediados de diciembre, el MILF manifestó que estaba dispuesto a entablar nuevas conversaciones con el Gobierno, después de realizar ambas partes unas consultas en Malasia. El MILF reclamó mil parcelas de tierra adicionales que considera sus tierras ancestrales, mientras que el Gobierno sólo estaba dispuesto a concederles 600 parcelas. Otro de los aspectos de desacuerdo entre las partes es el mecanismo de validación de la nueva entidad
política, pues el MILF rechazó la celebración de
un referéndum, tal y como exige el Gobierno y obliga la Constitución. A pesar de tales problemas, altos dirigentes del MILF declararon que las conversaciones podrían retomarse y celebraron el anuncio del Presidente estadounidense George W. Bush de acelerar el desembolso de ayuda económica para impulsar la paz y el desarrollo en Mindanao, una vez se firme un acuerdo político entre el grupo armado y el Gobierno filipino.
En los primeros días de enero de 2007 se produjo el estallido simultáneo de tres bombas en distintas ciudades en Mindanao, provocando sietes muertos
y una treintena de heridos. El MILF negó su
participación en estos atentados, y la policía sospechó que se trataba de personas interesadas en interferir en el proceso de paz de este grupo con el Gobierno, estancado en torno a la cuestión de los territorios ancestrales del pueblo bangsamoro. En este punto, el MILF declaró haber presentado ya la propuesta del pueblo moro como respuesta a la ya realizada por el Gobierno el pasado mes de diciembre. El MILF aseguró haber esbozado una propuesta a partir de criterios históricos, morales y también pragmáticos, es decir, partiendo de la base de que actualmente Mindanao está habitado de forma mayoritaria por población cristiana. Según los protocolos internos del proceso negociador, ambas partes hayan entregado sus proposiciones al Gobierno de Malasia, que actúa como facilitador. El Comisionado de Paz, Jesus Dureza, anunció la puesta en marcha de una comisión encargada de solventar los conflictos de tierra entre los miembros del MILF y la población civil. En marzo, el MILF valoró positivamente la última propuesta del
Gobierno, pues Manila habría ofrecido por primera
vez el derecho de autodeterminación al pueblo bangsamoro, aunque descartando de antemano
la posibilidad de la independencia. El Gobierno estaría dispuesto a concederles una fórmula de autogobierno, excepto en las áreas de defensa, asuntos exteriores, moneda y correos. El Gobierno declaró también que las negociaciones de paz con dicho grupo podrían reanudarse después de las elecciones legislativas y locales del 14 mayo. Por su
parte, el MILF declaró que, a pesar de la situación
de impasse en la que entró el proceso negociador
desde finales de 2006 por el desacuerdo sobre los territorios ancestrales del pueblo bangsamoro,
los contactos informales entre ambas partes se habían mantenido en los últimos meses. Otro de los aspectos que aleja a ambas partes es la celebración
de un referéndum para incorporar dicha comunidad
a la Región Autónoma del Mindanao Musulmán (RAMM), opción descartada por el MILF. En junio de 2007, unos 20 miembros del MILF y otros tantos militares realizaron un encuentro para intercambiar opiniones sobre el conflicto y para fomentar la confianza entre las dos partes, un evento que fue observado por los Gobiernos de EEUU, Canadá, Japón, Malasia y por la UE y que antecedió a la reanudación de las conversaciones de paz entre Manila y el MILF. Por otra parte, la International Women’s Peace and Solidarity Mission to Basilan and Mindanao, integrada por mujeres de Asia Pacífico, llamó al Gobierno de Filipinas y al MILF a reanudar las conversaciones de paz inmediatamente. El Gobierno de Australia expresó en septiembre su interés en jugar un rol más directo en este proceso de paz, incluida su participación en el IMT, en el que recientemente se han añadido Japón y Canadá. A principios de octubre, Malasia hizo un llamamiento al Gobierno y al MILF para que llevasen a cabo progresos en las conversaciones de paz, y amenazó con la retirada de sus observadores del IMT si no se producían avances en las
conversaciones de paz. Semanas después el Gobierno y el MILF acordaron reanudar las conversaciones formales de paz a mediados de noviembre después de haber estado bloqueadas durante 13 meses en torno a la cuestión de los territorios ancestrales del pueblo
Moro. Los otros dos puntos, sobre seguridad y sobre
rehabilitación y desarrollo, ya habían sido acordados e incluso implementados parcialmente. Aún sin entrar en los detalles de la fórmula que habría permitido superar el impasse de las negociaciones, el líder del MILF, Murad Ebrahim, señaló que algunas de las áreas de mayoría musulmana contiguas a la actual Región Autónoma del Mindanao Musulmán (RAMM, conformada por seis de las 27 provincias de Mindanao y por otras dos ciudades) se incorporarían inmediatamente a la llamada Entidad Jurídica Bangsamoro, mientras que las no contiguas se incorporarían tras un periodo de
transición. A mediados de diciembre concluyó el
encuentro en Kuala Lumpur (Malasia) entre el Gobierno y el MILF, sin lograr un acuerdo definitivo.
Análisis por países | Filipinas
168
En esta última ronda negociadora, las partes debían finalizar dicho principio de acuerdo los cuatro aspectos de los dominios ancestrales: concepto, recursos, gobernabilidad y territorio. Sin embargo, el MILF consideró que el panel gubernamental había introducido en su propuesta nuevos elementos que no habían sido discutidos. Además, el MILF denunció la existencia de sectores políticos que estaban tratando de boicotear el proceso negociador. Por su parte, el Gobierno consideró que la eventual creación de una Entidad Jurídica Bangsamoro (básicamente una expansión de la actual Región Autónoma del Mindanao Musulmán) requería un plebiscito, tal y como establece la Constitución. Según algunas fuentes, ambas delegaciones no llegaron a coincidir en ninguna sala pese a albergarse en el mismo hotel de Kuala Lumpur. A finales del año, además, decenas de líderes de los pueblos indígenas de Mindanao, conocidos como Lumad, declararon que no se opondrían al actual proceso de paz entre el Gobierno y el MILF, pero a la vez reclamaron al Gobierno que sus territorios no fueran incluidos en la futura Entidad Jurídica Bangsamoro reclamada por el MILF. A pesar de que ambos paneles de paz
tienen a representantes lumad, los mencionados
líderes reclamaron al Ejecutivo de Gloria Macapagal
Arroyo unas negociaciones paralelas para debatir
acerca de los dominios ancestrales del pueblo moro y de la delimitación de territorios. Ante ello, el Gobierno y el MILF señalaron que los pueblos indígenas lumad tendrían la opción de decidir libremente si querían integrarse o no en la futura Entidad Jurídica Bangsamoro, días después de que los líderes indígenas expresaran algunos temores al respecto y reivindicaran una mayor participación en las negociaciones de paz.
Principales temas de la agenda entre el Gobierno de Filipinas y el MILF en 2007
• Seguridad
• Rehabilitación y desarrollo
• Dominio de las tierras ancestrales del
pueblo bangsamoro (concepto, gobernación, recursos y territorio)
• Papel de la policía y de las FFAA
Respecto al NPA, lleva negociando con el Gobierno
desde 1986, año en que sus negociadores se
establecieron en los Países Bajos. En 1987 efectuó un alto al fuego, y en aquel momento contaba con unos 25.000 efectivos. En 1992 se mantuvieron, en los Países Bajos, nuevas conversaciones con el Gobierno, en las que se definió una agenda de cuatro puntos (Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, reformas sociales y económicas, reformas políticas y constitucionales, y desarme), pero la ilegalización del Partido Comunista de Filipinas (CPP, por sus siglas en inglés) produjo divisiones en el interior del NPA. En 1993 tuvieron lugar conversaciones en Hanoi, y
en 1994, en los Países Bajos. En 1995 llegaron a un Acuerdo Conjunto sobre Seguridad y Garantías de Inmunidad (JASIG), que concedía inmunidad a un centenar de personas vinculadas al proceso de negociación. En 1997 se estableció una agenda temática a negociar, que permitió, en 1998, llegar
a un Acuerdo entre los equipos negociadores sobre
Derecho Internacional Humanitario (CARHRIHL), pero que no fue validado por el Presidente del país. Durante el año 2004, el Gobierno mantuvo una reunión en Oslo con delegados del NPA, y ambas partes aprobaron establecer un comité conjunto encargado de supervisar la implementación de los acuerdos sobre derechos humanos. Desde el 2002, el principal obstáculo a las negociaciones ha sido el hecho de que el NPA y el líder del NDF figuran en las listas terroristas, tanto de EEUU como de la UE. En julio de 2005 surgió una crisis en la fase de exploración, cuando el líder de este grupo (exiliado a los Países Bajos) comunicó que el NDF consideraba que no tenía sentido continuar negociando con un Gobierno débil y sin legitimidad, y reclamó un Gobierno de transición, en el que no participaría ni el NDF, ni el NPA ni el CPP, y que resolviera cinco temas básicos: la retirada del NPA de las listas terroristas, la liberación de prisioneros políticos, la reparación a las 10.000 víctimas de violaciones de derechos humanos bajo el régimen de Ferdinand Marcos, la adopción de medidas para poner fin a los asesinatos de líderes políticos y sociales, así como la negociación de reformas sociales y económicas. A principios de agosto, el Gobierno filipino