3.2.
Recurso al Banco de España 3.2.1.
El recurso del Tesoro al Banco de España, constituyó la principal fuente de financiación durante los primeros años de la década de los ochenta, alcanzando su máximo nivel en 1982. En 1983, el sector público acudió a los mercados de capitales, produciendo una variación importante en la financiación. Fue en 1984, cuando por primera vez se redujo el endeudamiento con el Banco emisor. En los tres años siguientes, se disminuyó la deuda del Estado frente al Banco, al acudir el primero a los mercados financieros para obtener la captación de recursos necesarios.
Hay que señalar, que la falta de vigor en las normas, impedía conocer exactamente donde se encontraban los límites legales en la financiación del déficit mediante la apelación al Banco de España.
La Ley de Presupuestos Generales del Estado (PGE) de 2004 establece que el recurso del Te- soro al Banco de España no puede exceder del 12 por 100 de los créditos totales para gastos en el ejercicio correspondiente.
Actualmente, y a requerimiento de lo que establece el artículo 104 del Tratado de la Unión Eu- ropea, que constituye una medida de racionalización y disciplina del endeudamiento del Sector Público, queda prohibida la autorización de descubiertos o la concesión de cualquier tipo de crédito por el Banco de España al Estado, Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales o cualesquiera de los Organismos o Entidades a las que se refiere el mencionado artículo. A la vez, esta medida refuerza la independencia del Banco de España como órgano gestor y ejecutor de la política monetaria (el 1 de junio de 1994 se aprueba la Ley de Autonomía del Banco de España).
La emisión de deuda pública 3.2.2.
Los ingresos que el sector público obtiene, se pueden considerar ordinarios vía impuestos y extraordinarios con recurso a la deuda pública.
La deuda pública puede definirse como el conjunto de pasivos financieros que la administra- ción tiene con las personas, empresas o instituciones nacionales o extranjeras. Hay que hacer una matización: si la emisión de deuda se dirige sólo a financiar los gastos presupuestarios del Estado, entonces no hay que tener en cuenta el endeudamiento de las empresas públicas (este es el enfoque generalmente aceptado).
De esta manera, la deuda pública se constituye como un instrumento alternativo a los impues- tos para financiar los gastos públicos, donde la cantidad impositiva recaudada se considera la vía ordinaria y la deuda, que se materializa con la entrega de recursos financieros al Tesoro Público en concepto de crédito, tiene un carácter extraordinario, aunque no excepcional. Las características esenciales que se pueden señalar son:
Los fondos allegados mediante emisiones de deuda pública no han sido coactivamente re-
caudados ni constituyen contraprestación alguna de bienes y servicios prestados por el Es- tado a sus acreedores.
Los fondos de deuda pública son obtenidos contra el crédito público, gracias a emisiones
autorizadas por una ley y dirigidas al público en general, con alguna excepción que sólo confirma la regla .
La operación de crédito que supone la emisión de deuda pública se formaliza de diversos
modos, siendo los más generales el de título-valor y el de anotación en cuenta de los dere- chos del titular contra el Estado .
La operación supone una vinculación permanente entre el Tesoro Público y sus prestamistas.
El Tesoro se reserva la posibilidad de darla por concluida antes de la fecha de vencimiento, mediante amortización anticipada. Igualmente el acreedor puede deshacerse de su derecho de crédito, traspasándolo a otras personas, a través de todos los mecanismos establecidos en los mercados secundarios de la deuda pública.
En cuanto a los fundamentos legales en los que se asienta la política de la deuda pública en España, éstos son:
La deuda pública en la Constitución
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En relación a la deuda pública, en la Constitución española se regulan dos aspectos básicos: En el artículo 135 se establece que el gobierno habrá de ser autorizado por la Ley para emitir
deuda pública o contraer créditos en general.
Establece la garantía de que el estado cumplirá las obligaciones económicas propias de la
deuda emitida, recogiéndose dicho compromiso en el artículo 135.2 en el que se señala que entre los gastos presupuestarios deben incluirse los créditos para satisfacer el pago de inte- reses y capital de la deuda pública .
La deuda pública en la Ley General Presupuestaria
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Es una ley «ordinaria», lo que significa que esta ley de carácter anual puede autorizar modali- dades de emisión no previstas en la LGP y por lo tanto, el marco legal reconocido a la deuda pública en dicha ley puede verse modificado anualmente.
Sin embargo, en la LGP se recogen aspectos importantes de la mis ma :
1. Principio de legalidad. Se señalaba en el artículo 101.1 de su Texto Refundido, que la deuda
pública podrá ser emitida o contraída por el Estado o, por sus organismos autónomos, de- biéndose en ambos casos ser autorizada por ley. En dicha ley deberá establecerse el importe máximo autorizado, sus características y su finalidad.
2. Forma de presentación y clases de deuda pública. La deuda del Estado puede estar repre-
sentada por títulos valores o por cualquier otro documento en cuenta que formalmente la reconozca.
El uso de la deuda pública formalizada bajo títulos valores constituyó un hecho fundamen- tal en el desarrollo de los mercados, a los cuales no ha sido ajena la actividad del Estado como emisor de títulos públicos. El título valor se ha convertido, en muchas ocasiones, en un obstáculo para el fácil funcionamiento del mercado. Por ello era preciso iniciar nuevas fórmulas que posibilitaran las operaciones de transmisión de los derechos que los títulos incorporaban.
La emisión de deuda pública a través de anotaciones en cuenta implica y supone la creación de un tratamiento jurídico propio y específico que viene a sustituir a la doctrina tradicional del título valor, en cuanto que lo que plantea es la sustitución de éste por una técnica más ágil y funcional.
El sistema de anotaciones en cuenta de deuda del Estado queda configurado como un proce- dimiento para la tenencia de valores emitidos por el Estado, en que sus adquirientes poseen derechos frente al mismo, asentados en una central de anotacio nes, cuya gestión es delegada por el emisor al Banco de España. Dicho s valores serán negociables y transmisibles en el mercado secundario.
(Real Decreto 505/1987, de 3 de abril, por el que se dispone la creación de un sistema de anotaciones en cuenta para la deuda del Estado (BOE núm. 89, de 14 de abril), y Ley 24/1988, de 28 de julio, del mercado de valores (BOE núm. 181, de 29 de julio)).
Por lo que se refiere a la duración de la deuda, ésta puede presentarse básicamente a través de dos modalidades:
Deuda del Estado, con un plazo de amortización superior a dieciocho meses. Esta moda- −
lidad de emisión está dirigida a financiar el gasto público o crédito oficial.
Deuda del Tesoro, emitida siempre en el mercado interior, debe ser reembolsada en un −
plazo máximo de dieciocho meses y se utiliza para satisfacer necesidades transitorias de caja o para cumplir finalidades de política monetaria.
La LGP, hace referencia también a otras formas de deuda, diferenciando entre deuda a corto y a largo plazo, en euros o en moneda extranjera, interior o exterior, etc.
3. Competencias. Corresponde al Ministerio de Economía y Hacienda la emisión de deuda,
estableciendo sus características, plazo, tipo de interés, etc.
4. Forma de colocación de la deuda. El Ministerio de Economía y Hacienda puede utilizar
cualquier técnica que no entrañe una desigualdad de oportunidades para los potenciales ad- quirientes de las mismas. En concreto se señala la posibilidad de:
Ceder la emisión durante un período prefijado de suscripción a un precio único prestable- −
cido.
Subastar la emisión adjudicando los valores conforme a reglas que se deben hacer públi- −
cas antes de la subasta.
Vender la emisión a lo largo de un plazo abierto directamente en bolsa o en el mercado −
de la deuda.
Ceder parte o la totalidad de la emisión al Banco de España a un precio convenido, para −
su mantenimiento en el mismo.
En cualquier caso la colocación de una emisión de deuda pública puede fragmentarse, tanto en el tiempo como en su cuantía, y colocarse conforme a dichas técnicas.
La deuda pública en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado
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Las leyes anuales de PGE contienen en el título dedicado a operaciones financieras, el trata- miento de la deuda Pública para ese ejercicio. A modo de ejemplo, la Ley de PGE para 2009 estableció:
Se autoriza al Ministro de Economía y Hacienda para que incremente la Deuda del Estado, con la limitación de que el saldo vivo de la misma a 31 de diciembre del año 2008 no supere el correspondiente saldo a 1 de enero de 2009 en más de 29.929.574,55 miles de euros. Este límite será efectivo al término del ejercicio, pudiendo ser sobrepasado en el curso del
mismo, y quedará automáticamente revisado:
a) Por el importe de las modificaciones netas de créditos presupuestarios correspondientes
a los capítulos I a VIII.
b) Por las desviaciones entre las previsiones de ingresos contenidas en la presente Ley y la
evolución real de los mismos.
c) Por los anticipos de tesorería y la variación neta de las operaciones no presupuestarias
previstas legalmente.
d) Por la variación neta en los derechos y las obligaciones del Estado reconocidos y pen-
Las citadas revisiones incrementarán o reducirán el límite señalado en el apartado anterior según supongan un aumento o una disminución, respectivamente, de la necesidad de finan- ciación del Estado.»
Ciclo vital de la deuda pública
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El endeudamiento público a través de deuda Pública se materializa en el contrato que da lugar a los títulos valores de la deuda. Este contrato de préstamo, en el que el Estado actúa de pres- tatario, tiene un ciclo vital que comienza con la emisión de los títulos y termina, generalmente, con la amortización de los mismos.
Emisión de la deuda:
el nacimiento del contrato de préstamo del Estado comienza con la
emisión de la deuda por parte del Tesoro. Esta emisión puede ir dirigida a cuatro sujetos económicos diferentes: Banco de España, banca privada, particulares (personas físicas o jurídicas) o al exterior. Los efectos económicos que tal emisión produce sobre la oferta monetaria y la captación del ahorro, difieren de unos casos a otros, lo que permite utilizar la deuda pública, además de como instrumento de financiación, como instrumento de política monetaria.
En la emisión de la deuda se establece:
El precio de emisión. Normalmente los títulos se emiten a un precio igual al nominal, en −
cuyo caso el suscriptor paga el precio que figura en el contrato.
Valor nominal de los títulos. Dicho valor depende del potencial financiero que tengan los −
destinatarios.
Formas de propiedad. Los títulos pueden ser nominativos o al portador, lo cual afecta −
sobre todo a la forma de transferir la propiedad .
La información existente sobre la distribución de las emisiones públicas según la naturaleza del suscriptor muestra que son las familias las que absorben la mayor parte de las emisiones de deuda, en una proporción parecida se encuentran las entidades de crédito residentes, y el resto se reparte entre otras instituciones financieras y entidades no residentes.
La conversión de la deuda:
consiste en una reducción del tipo de interés al que fue admitida
la deuda. El Estado no puede realizar tal conversión sin darles a los suscriptores opción al reembolso anticipado del capital, es decir, que la opción en este caso para los suscriptores es doble: o la devolución del capital, o la aceptación de un tipo de interés más bajo. Es eviden- te que el Estado sólo podrá lograr que sus acreedores acepten tipos de intereses más bajos cuando los del mercado se hayan colocado por debajo de los tipos a que fue emitida la deuda, ya que en otro caso los suscriptores preferirán siempre el reembolso del capital.
Amortización de la deuda.
La vida de la deuda pública termina con la amortización, que
consiste en el reembolso del capital a su titular. Dicho reembolso puede producirse de una vez o por etapas. Puede ocurrir que dicha amortización sea un plazo previamente establecido y conocido por el suscriptor o bien sean series de deuda que se amortizan mediante sorteo, normalmente entre tres y cinco años.
Clases de deuda pública
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Por lo que se refiere a la forma que puede adoptar la deuda pública, o clases de deuda, se puede diferenciar entre deuda pública en función de la modalidad de adquisición y deuda pública en función de la forma que adopten los títulos valores .
En función de la modalidad de suscripción, pueden diferenciarse dos tipos de deuda pública:
1. Deuda pública adquirida en el mercado primario
Esto ocurre si se decide adquirir la deuda en el mismo momento en que el Tesoro Público la pone en circulación. Ante éste se presentará la solicitud de suscripción directamente al Ban- co de España, o bien mediante algún intermediario financiero autorizado para ello, ya sean Bancos, Cajas de Ahorro, etc.
2. Deuda Pública adquirida en el mercado secundario
Si las necesidades de inversión no encajan perfectamente con los procedimientos de suscrip- ción de nuevas emisiones, existe un mercado de emisiones, anteriores de todas las modalida- des de deuda. La forma o procedimiento es cursar orden al Banco, Caja o cualquiera de las entidades autorizadas.
En cuanto a la forma que puedan tomar los títulos valores, los principales son:
Letras del Tesoro:
− es una emisión a corto plazo. La emisión suele realizarse mediante subastas competitivas y el plazo de amortización no supera los doce meses.
Bonos del Estado:
− se trata de una emisión a medio plazo. El valor nominal es más re- ducido. La emisión se realiza mediante subastas competitivas del precio de suscripción que tienen lugar mensualmente. La subasta va seguida, normalmente de un período de suscripción pública. El plazo de amortización suele ser de tres años.
Obligaciones del estado:
− es una emisión a largo plazo. La emisión se efectúa por subasta competitiva seguida de un período de suscripción. El plazo de amortización es de cinco o más años.
Fondtesoro:
− son condos de inversión, cuyo patrimonio está invertido en valores del Te- soro. Se emiten bajo dos modalidades. Ambas modalidades son fondos de capitalización, por lo que los intereses producidos por los valores en que se invierte el patrimonio no se distribuyen, sino que aumentan en valor del mismo.