Parte II. La respuesta global al trabajo infantil:
3. Gobiernos nacionales en primera línea
LA RESPUESTA GLOBAL AL TRABAJO INFANTIL 261. El compromiso político nacional es la solución para la abolición efectiva del trabajo infantil. Sin un firme compromiso político por parte del gobierno (respaldado por los correspondientes recursos y llevado eficazmente a la prác- tica), por mucho que se esfuercen los demás interlocutores en luchar contra el trabajo infantil lo más probable es que sólo se consiga tratar superficial- mente el problema.
El gobierno ha de crear un entorno favorable
262. La obligación de establecer, aplicar y dar seguimiento a las políticas y la legislación, y traducir los compromisos internacionales en medidas naciona- les, sigue siendo responsabilidad de los gobiernos. Además, los sistemas de gobernanza responsables y una gestión macroeconómica adecuada proporcio- nan las bases sobre las que se pueden desarrollar y sostener políticas y progra- mas eficaces y con suficientes recursos para luchar contra el trabajo infantil. 263. En el presente capítulo se describen a grandes rasgos algunas de las principales responsabilidades de los gobiernos que contribuirán a crear un entorno propicio en el que las intervenciones directas (que se examinan en el capítulo 4 de la parte II) para evitar el trabajo infantil y apartar a los niños de él tengan el mayor efecto.
El marco normativo para la abolición
del trabajo infantil
Muchos países han establecido políticas en materia de trabajo infantil
264. Muchos países han establecido políticas, programas o planes de acción bien definidos en materia de trabajo infantil. Por ejemplo, de los 36 gobiernos que tratan esta cuestión en las memorias anuales con arreglo al seguimiento de la Declaración, de 2002, el 75 por ciento (27 países) indicaron que habían establecido una política o plan nacional encaminado a una abolición efectiva del trabajo infantil23. Los puntos centrales de estas políticas difieren de un
país a otro (véase el recuadro 3.1 para Malí y el recuadro 3.2 para los Estados
Unidos).
23 Estos países son: Australia, Azerbaiyán, Bélgica, Camboya, República Checa, China, Como-
ras, Cuba, Egipto, Etiopía, Ghana, Guatemala, Guinea-Bissau, India, Irán, Kazajstán, Líba- no, Lituania, Malí, México, República de Moldova, Pakistán, Perú, Qatar, Santa Lucía, República Arabe Siria y Tailandia.
265. La explotación sexual de los niños con fines comerciales ha llevado por igual a los países en desarrollo, en transición y desarrollados a adoptar medi- das. En su memoria anual con arreglo al seguimiento de la Declaración, la
República Checa observa que un plan nacional comprende un conjunto de
medidas a largo plazo destinadas a eliminar el tráfico, la prostitución, el abuso y la pornografía de niños.
266. El programa nacional del Gobierno de Ghana se centra en los niños de- dicados a la prostitución, los niños de la calle, los trabajadores domésticos, los porteadores y los niños que trabajan en pequeñas explotaciones mineras, dándose prioridad a las niñas, a los niños que trabajan en condiciones muy peligrosas y a los niños menores de 12 años. El programa que el Gobierno de
Kazajstán ha adoptado para los jóvenes tiene por objeto crear un sistema ju-
rídico, económico e institucional para la aplicación de una política que pro- teja los derechos de los jóvenes en el trabajo, la educación y la salud. El Gobierno de México estableció un consejo especial para promover el desa- rrollo de los niños y adolescentes a través de la aplicación de un programa que dirige la acción del Gobierno y la sociedad en favor de los niños.
Recuadro 3.1
Malí: reforma normativa y legislativa tras la ratificación de los convenios fundamentales
Tras la ratificación del Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138), y el Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182), Malí ha modificado su Código Penal para dotarlo de los medios necesarios de repre- sión del tráfico de niños para su explotación en el trabajo.
Se están elaborando nuevos instrumentos en el marco de la reorganización de los Servicios de la Dirección de Empleo para poder considerar las cuestiones de la vigilancia y control del trabajo infantil. La lista de los objetivos estratégicos del Programa Nacional es la siguiente: realizar encuestas e investigaciones sobre las condiciones de vida y de trabajo de los niños trabajadores; utilizar programas de acción determinados para responder a las necesidades prioritarias de los ni- ños, las familias y las comunidades, con un beneficio directo para los grupos vul- nerables; retirar a los niños de las peores formas de trabajo y estudiar las modalidades para su reinserción socioeconómica; organizar campañas de sen- sibilización, información y educación para promover y desarrollar las medidas to- madas, con el fin de lograr una mejor participación de todas las partes del Plan Nacional; fortalecer el desarrollo institucional de las asociaciones y de los órga- nos rectores del Estado para obtener las mayores ventajas de los programas de acción en curso; facilitar a los órganos decisorios los indicadores cuantitativos e informaciones cualitativas sobre el trabajo infantil para facilitar así la toma de de- cisiones respecto a la lucha contra el trabajo infantil.
Los programas de acción han adoptado todos un enfoque asociativo, que ha contribuido a impedir que los niños trabajen o a liberarlos de las formas más duras y peligrosas de explotación. Ello ha sido posible mediante la oferta de al- ternativas viables en el ámbito de la educación y ofreciendo al mismo tiempo otros servicios de apoyo como actividades de sensibilización de los grupos de ni- ños, de sus padres o tutores, de los empleadores, responsables y sindicatos. Di- chas actividades se llevaron a cabo con niños trabajadores organizados en asociaciones cuya creación, funcionamiento y acciones fueron respaldados por el IPEC.
Fuente: OIT: Examen de las memorias anuales con arreglo al seguimiento de la Declaración de la OIT
relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, Parte II (Ginebra, 2002), págs. 438- 447.
LA RESPUESTA GLOBAL AL TRABAJO INFANTIL
Se presta especial atención a los grupos vulnerables
267. De los 38 países comprendidos en el examen de las memorias anuales de 2002 que mencionaron medidas o programas de acción específicos para lu- char contra el trabajo infantil, 20 países prestaron especial atención a las ne- cesidades de grupos particulares de niños: niños con discapacidades (por ejemplo, Australia, Canadá, Cuba, Kazajstán y República Arabe Siria); niños de la calle (por ejemplo, Etiopía y México); niños que realizan trabajos peligrosos (por ejemplo, Líbano y Pakistán); niñas (por ejemplo, India); ni- ños desfavorecidos (por ejemplo, Bélgica y Federación de Rusia); niños huérfanos o abandonados (por ejemplo, Kazajstán, Federación de Rusia y
República Arabe Siria); zonas rurales (por ejemplo, Canadá, Malí y Tai-
landia), y los que trabajan en el sector informal (por ejemplo, Malí y
México).
268. Además de tener una política específica en materia de trabajo infantil, cada gobierno debe incorporar esta cuestión en el marco de políticas genera- les, como, por ejemplo, el empleo, la reducción de la pobreza, la educación y formación profesional y el trabajo y la protección social. Esta incorporación ha sido una característica en países como Colombia, Kenya, México, Tai-
landia y República Unida de Tanzanía.
269. Por su parte, el Gobierno de Jamaica24 reconoce que las estrategias
orientadas a reducir y erradicar la pobreza deben abordar el problema del tra- bajo infantil centrándose en los niños. Estas estrategias deben:
— ser parte de las políticas públicas para los niños, elaboradas conjunta- mente por el gobierno y la sociedad civil;
24 OIT: Examen de las memorias anuales con arreglo a la Declaración, Parte II (Ginebra,
2002), pág. 311.
Recuadro 3.2
Estados Unidos: programa nacional de acción contra el trabajo infantil
Habiendo ratificado el Convenio núm. 182, el Gobierno de los Estados Uni- dos puso en marcha un programa nacional de acción destinado a tratar las cua- tro cuestiones principales que se consideran más urgentes e imperiosas:
■ evitar la explotación criminal de los niños;
■ reducir las lesiones y muertes en el lugar de trabajo de los jóvenes
trabajadores;
■ garantizar que un trabajo excesivo no tenga repercusiones negativas en los
resultados académicos y la terminación de los estudios, y
■ garantizar que haya la suficiente información para adoptar decisiones
fundamentadas y adecuadas sobre las cuestiones relativas al empleo de los jóvenes.
El programa de acción está concebido como un documento vivo para su- pervisar los programas, señalar nuevas iniciativas y destacar ámbitos en los que sea preciso introducir mejoras. El programa señala iniciativas federales y asocia- ciones federales estatales que se encargan de aplicar leyes e implementar pro- gramas en cada uno de los ámbitos problemáticos mencionados, y contiene recomendaciones específicas para llevar adelante su labor. El Departamento de Trabajo de los Estados Unidos controla los progresos realizados en la aplicación del plan de acción, que son detenidamente examinados por otras entidades competentes de ámbito federal y estatal.
Fuente: Gobierno de los Estados Unidos: Trabajo infantil: Programa Nacional de Acción (enero de
— considerar al niño en su entorno social, incluida la familia;
— promover la sensibilidad a las diferencias de trato por razón de sexo, y — mejorar el nivel de ingresos de las familias pobres, mediante políticas
orientadas a fin de lograr que los niños accedan a la escuela primaria y puedan concluirla.
Disposiciones institucionales para apoyar la abolición
del trabajo infantil
Enfoque integrado de las cuestiones relacionadas con los niños
270. La necesidad de adoptar un enfoque integrado de las cuestiones relacio- nadas con los niños, que abarque las muchas y diferentes partes del gobierno que tienen un papel que desempeñar, se reconoce con frecuencia pero es me- nos frecuente encontrarlo en las estructuras de gobernanza. Un enfoque com- pleto centrado en los niños contribuye a establecer un marco de acción integrado, como se refleja en las «políticas relacionadas con los niños» que sientan mejores bases para que los distintos ministerios se centren conjunta- mente en responder a las diversas necesidades de desarrollo y los derechos del niño25. Este enfoque se ha adoptado con éxito en Colombia, Filipinas,
Kenya y México.
Estructuras institucionales para luchar contra el trabajo infantil
271. La política en materia de trabajo infantil exige a menudo que se cree una estructura formal con el mandato de supervisar las labores que se llevan a cabo en relación con la cuestión. La combinación de la acción del IPEC y las disposiciones de la Convención sobre los Derechos del Niño han dado lugar a que en muchos países se establezcan comités directivos nacionales, comisio- nes nacionales para el trabajo infantil y departamentos de trabajo infantil para coordinar la acción, fomentar consultas y generar una masa crítica de conoci- mientos generales y especializados a escala nacional. Se han establecido de- partamentos de trabajo infantil, con el apoyo del IPEC, en Egipto, Kenya,
República Unida de Tanzanía y Turquía.
272. Además del Ministerio de Trabajo, hay otros ministerios que participan directamente en la lucha contra el trabajo infantil y ministerios que tienen que hacerse representar o estar en contacto con estos departamentos, a saber: los responsables del desarrollo nacional, la política económica, las finanzas, el desarrollo rural e industrial, la salud pública, el bienestar y la protección social, los asuntos de la mujer, la educación y el cumplimiento de la ley. El departamento de trabajo infantil podría actuar como secretaría de una institu- ción de alto nivel que reúna a este grupo de agentes más amplio, a veces en- cargados de articular y supervisar la política en materia de trabajo infantil. Se han establecido comités de alto nivel, compuestos por representantes de los gobiernos, organizaciones de empleadores y trabajadores, ONG y círculos académicos, en Argentina, Colombia, Kenya, Nicaragua, Portugal y
Tailandia, entre otros países.
273. En Colombia, por ejemplo, la Comisión Nacional para la Erradica- ción del Trabajo Infantil, que opera desde 1995, supervisa la política na- cional del país en una amplia gama de sectores económicos e instituciones gubernamentales. Se extiende a la labor del Instituto Colombiano para el Bienestar de la Familia, y las ONG que trabajan con él, para proporcionar asesoramiento psicológico, formación y oportunidades para la generación de ingresos. La acción de los sindicatos complementa el plan nacional al alentar a los empleadores a que no empleen a nadie menor de 15 años.
25 IPEC: Good practices in action against child labour: A synthesis report of seven Country
LA RESPUESTA GLOBAL AL TRABAJO INFANTIL
Como resultado de este trabajo, Colombia ha experimentado una reduc- ción del trabajo infantil en diversos sectores.
El marco jurídico
La gran mayoría de los Estados Miembros de la OIT han establecido una edad mínima básica
274. El establecimiento de un marco jurídico para la abolición del trabajo in- fantil, junto con los mecanismos para su aplicación, es una responsabilidad que han asumido muchos gobiernos. La gran mayoría de los Estados Miem- bros de la OIT han promulgado legislación para establecer una edad mínima básica de admisión al empleo, y para tratar otros aspectos del empleo de los menores de 18 años. Incluso si no se ratifican, los convenios de la OIT siguen teniendo una influencia en la legislación nacional26. Un marco normativo na-
cional coherente proporciona un punto de referencia estable para los diversos agentes responsables de los derechos del niño. Asimismo, proporciona las ba- ses sobre las cuales los que infrinjan estos derechos pueden ser considerados responsables (véase el recuadro 3.3).
Mejora de los marcos jurídicos nacionales
275. Aunque se han realizado importantes progresos para establecer marcos jurídicos nacionales coherentes, ha habido deficiencias en muchos países. La OIT proporciona asesoramiento sobre la forma en que se puede mejorar la le- gislación, por ejemplo, armonizando las disposiciones de las leyes relativas a la educación y el trabajo infantil, aumentando el campo de aplicación de la legislación para que abarque sectores tales como la agricultura y el trabajo en la economía informal y definiendo la forma de determinar los tipos de trabajo peligroso que ha de contemplar la legislación. Por ejemplo, el Equipo consul- tivo multidisciplinario andino de la OIT en Lima encargó que se realizaran es- tudios en la subregión andina para ayudar a los gobiernos a identificar las deficiencias y falta de coherencia en su legislación como base para la reforma legislativa. Es igualmente importante que se reformen los procedimientos ju- rídicos, por ejemplo, para introducir procedimientos judiciales «favorables a los niños» y el tratamiento de los niños testigos de forma que se respete la dig- nidad de los niños afectados.
276. Los instrumentos jurídicos en una gran diversidad de ámbitos guardan relación con el trabajo infantil, sus causas y sus consecuencias, incluidos los que se refieren a la discriminación e igualdad de oportunidades en el trabajo, la libertad de asociación y libertad sindical y el derecho de negociación co- lectiva, el trabajo forzoso y el tráfico, los salarios mínimos, la inspección del trabajo, la seguridad social, la seguridad y la salud, las pequeñas empresas, la educación, el derecho de la familia, el derecho penal y la protección del niño. El marco debería revisarse en su integridad en aras de la coherencia, el equilibrio y el alcance en relación con el trabajo infantil. Los países se pue- den inspirar en la experiencia de otros. Entre los recursos útiles cabe citar la Guía de derecho del trabajo de la OIT27 y la base de datos NATLEX sobre
leyes nacionales del trabajo y la seguridad social28, las cuales han añadido
recientemente más ejemplos de planteamientos y legislación completa.
El reto de la aplicación
277. Sin embargo, establecer el marco jurídico es sólo un primer paso, aunque sin duda muy importante. El aspecto más difícil es cómo se puede aplicar efectivamente esta legislación, especialmente si se tiene en cuenta que el tra- bajo infantil se encuentra a menudo oculto en la economía informal y que, en los países en desarrollo, las inspecciones del trabajo del gobierno pueden te-
26 L. Swepston: «Trabajo de los niños: su regulación según las normas de la OIT y según la le-
gislación nacional», en Revista Internacional del Trabajo (Ginebra, OIT), 1982, vol. 101, núm. 3, págs. 343-361.
27 Véase http://www.ilo.org/public/english/dialogue/govlab/llg/main.htm. 28 Véase http://natlex.ilo.org.
ner una falta importante de recursos de personal, de capacidad y de equipo para llevar a cabo eficazmente su labor. Se necesitan mecanismos de aplica- ción prácticos y eficaces para definir las responsabilidades de las partes inte- resadas, permitir que circule libremente la información entre ellas y crear dispositivos innovadores para generar información trascendental, en particu- lar para las formas más ocultas de trabajo infantil. Asimismo, las personas de- ben conocer la ley para poder utilizarla; aumentar la concienciación y los conocimientos jurídicos básicos entre los niños, las familias y las comunida- des sobre sus derechos y cómo ponerlos en práctica es un complemento indis- pensable para la reforma jurídica.
Registro de los nacimientos
El registro de nacimiento es el pasaje que permite llegar a la ciudadanía
278. Los gobiernos tienen que disponer de un registro universal de nacimien- tos. Sin él, los niños no pueden acceder a los servicios sociales y escuelas, y tampoco se pueden controlar ni hacer cumplir las disposiciones sobre la edad mínima para el empleo. Sin embargo, muchas naciones carecen de sistemas eficaces para registrar los nacimientos. Cada año, unos 40 millones de niños (un tercio de todos los nacimientos) no se registran en el mundo29. Los niños
migrantes son especialmente vulnerables a todas las formas de exclusión, que se ve agravada por su falta de existencia oficial, lo que hace que se incremen- ten las posibilidades de que terminen en las redes del trabajo infantil y a me- nudo en sus peores formas. Son esenciales las campañas de sensibilización para garantizar que los padres tomen conciencia de la importancia del registro y sepan cómo proceder.
Prestación de servicios sociales básicos
Invertir en los niños 279. Una de las responsabilidades primordiales del gobierno es proporcionar servicios esenciales para los niños y sus familias. Esta inversión es necesaria para cumplir con los derechos del niño a la supervivencia y el desarrollo, y es un factor esencial para la reducción de la pobreza a largo plazo y la elimina-
29 U. Dow: «El registro de los nacimientos: el ‘primer’ derecho», en El progreso de las naciones
(Nueva York, 1998, UNICEF).
Recuadro 3.3
La función que cumple la legislación
■ traduce los objetivos y principios de las normas internacionales a la
legislación nacional;
■ establece los principios, objetivos y prioridades de la acción nacional para
erradicar las peores formas de trabajo infantil;
■ crea los mecanismos para llevar a cabo dicha acción;
■ estipula derechos y deberes concretos;
■ determina la autoridad del Estado encargada de proteger a los niños;
■ propicia el entendimiento entre todos los interlocutores que participan;
■ proporciona los criterios para evaluar el desempeño;
■ sienta una base y un procedimiento para presentar quejas y denuncias;
■ ofrece rehabilitación jurídica a las víctimas, y
■ estipula las penas para los infractores.
Fuente: Unión Interparlamentaria y OIT: Guía práctica para parlamentarios: Erradicar las peores for-
ción del trabajo infantil. Sin embargo, las inversiones en los niños a través de la salud, la educación y la asistencia social suelen representar sólo una pe- queña proporción de los presupuestos nacionales. La atención maternoinfan- til, los programas de protección de la maternidad y los programas de inmunización, así como la asistencia social y el cuidado de los niños de las madres trabajadoras, tienen una función que desempeñar en la lucha contra la pobreza y el trabajo infantil30.
280. Un «presupuesto para el niño» trata de establecer qué proporción de gastos por concepto de servicios sociales llega realmente a los niños que lo