Etapa de democracia consolidada
4. Identificando las fuentes de poder disponibles para los miembros de la comunidad internacional
Antes de examinar los nuevos espacios creados por los cambios mencio-nados y de ofrecer algunas sugerencias para los países de la región, es necesario detenerse en dos áreas importantes en las que la ausencia de cambio es notable. Una es la tendencia del gobierno de Estados Unidos a actuar unilateralmente y asumir la subordinación y colaboración de otros gobiernos del hemisferio. En segundo lugar, y a pesar de los profundos
cambios históricos en las hipótesis de conflicto de los países ABC, exis-te un patrón repetido de respuesta a Estados Unidos, según el cual las na-ciones de la región encuentran difícil actuar en conjunto para defender sus intereses comunes de cara a las demandas estadounidenses.
No hace mucho tiempo, un estudiante argentino de relaciones in-ternacionales, Juan Gabriel Tokatlián, sugirió que Estados Unidos era una amenaza para los intereses nacionales de las naciones latinoamerica-nas. Se refería a la manera en la cual Estados Unidos estaba militarizan-do las respuestas que daba a todas las amenazas a la seguridad, incluso a aquellas manifestadas como desafíos domésticos a la ley y el orden, y sostenía que la militarización de la respuesta al terrorismo socavaría las democracias de la región.16Más recientemente, Tokatlián ha comenzado a sostener que solamente a través del trabajo en común las naciones de
América Latina podrán proteger sus intereses nacionales.17
Por mi parte agregaría otras dos maneras a través de las cuales Es-tados Unidos amenaza los intereses nacionales de las naciones de la re-gión. En primer lugar está la tendencia de Estados Unidos, común du-rante la guerra fría, a ponerse del lado de regímenes autoritarios y en contra de las fuerzas democráticas, especialmente cuando Estados Uni-dos consideraba que estas fuerzas democráticas eran «blandas con el co-munismo» o estaban expuestas a la subversión. En muchas ocasiones, es-tas circunstancias llevaron a Estados Unidos a sacrificar las fuerzas democráticas por grupos autoritarios que prometían ser más favorables a los intereses de dicho país en caso de acceder al poder. Recientemente, documentos que se habían mantenido en secreto han mostrado que Esta-dos UniEsta-dos incluso llegó a saber y tolerar el uso sistemático de torturas y asesinatos por parte de los gobiernos militares contra sus propios
ciuda-danos.18Es una fortuna, por lo tanto, que todas las naciones de la región,
excepto una, tengan gobiernos civiles y democráticos, especialmente considerando que la Administración de George W. Bush ha demostrado manejar el mismo tipo de definiciones dicotómicas de bien y mal, amigo y adversario, comunes durante la guerra fría. Lo anterior sugiere que esta administración está menos preocupada con la democracia y los derechos humanos que lo que está respecto a objetivos estratégicos específicos, al-gunos de los cuales, como la guerra en Irak, tienen poco que ver con
América Latina.19
La segunda manera en que la que la obsesión estadounidense con el terrorismo daña los intereses de las naciones del hemisferio es que
Esta-dos UniEsta-dos se ha vuelto unidireccional en su enfoque y presta poca aten-ción a los temas que más preocupan en América Latina. En la declara-ción sobre las políticas de defensa nacional pronunciada por la Adminis-tración de Bush (publicada a finales de 2002), América Latina se ve reducida de la categoría de vecina y aliada a la categoría de un grupo de instrumentos para la protección de los intereses de Estados Unidos.20 Esto también es una regresión a los días de la guerra fría. Después de los ataques terroristas, Estados Unidos está otra vez mirando a la región a través de la lente de la seguridad. Sin embargo, debido a los cambios sig-nificativos que se produjeron en los países latinoamericanos durante los noventa, la política de Estados Unidos hacia el hemisferio no puede
re-petir modelos anteriores.21
¿Qué deben hacer entonces las naciones de la región que tienen este dilema? La respuesta, creo, tiene dos partes. Una, entender los principa-les cambios en el sistema internacional y localizar aquellos temas o va-lores en los que las naciones de la región puedan expresarse como hace-doras de reglas, no conformándose solamente con ser receptoras de
reglas.22Dos, usar la naturaleza transnacional de la amenaza terrorista,
asumir una postura protagónica en respuesta e insistir en operar a través de agencias multilaterales o colaboración multilateral. ¿Pueden las na-ciones latinoamericanas dejar de lado su histórico aislamiento estratégi-co y su temor a Estados Unidos estratégi-con el fin de influir en este y proteger más efectivamente sus propios intereses? Para comenzar, voy a identifi-car posibles áreas de acción, áreas de nuevos espacios disponibles para el
ejercicio del poder blando.23
El surgimiento de actores no estatales es probablemente uno de los cambios más significativos en el sistema internacional desde el fin de la guerra fría. Los límites a la eficacia de las organizaciones no guberna-mentales (ONG) como actores internacionales se hacen patentes en una situación de guerra, como el ataque de Estados Unidos a Irak, pero exis-ten muchos otros casos en los cuales la influencia de las ONG ha sido de-mostrada, particularmente en situaciones de posguerra en Asia Central y África. Esto sugiere que las ONG continuarán siendo actores principales
en el establecimiento de reglas en asuntos de valores compartidos.24Otra
vez, esto será particularmente cierto en el hemisferio occidental, siempre que la mayoría de los países sigan siendo civiles y democráticos.
Esta situación suma presión a las agencias multilaterales existentes y al marco de la democracia. El ejercicio de la ley es la regla central y,
como en el caso de otros valores compartidos, la participación de las na-ciones latinoamericanas como hacedoras de reglas no es una función del poder tradicional; por lo tanto, las naciones de la región pueden unirse hasta el punto que ellas mismas quieran acatar las reglas que
estable-cen.25Y aquí está el quid del debate sobre la comunidad internacional
en-tre los hacedores de políticas y los académicos en Estados Unidos y Europa; ¿Puede Estados Unidos actuar unilateralmente donde quiera y cuando quiera o son las agencias multilaterales y un conjunto de reglas compartidas las bases para la comunidad internacional? En su discurso del Estado de la Unión de 2003, el presidente Bush declaró de manera audaz que Estados Unidos nunca pediría «permiso» para defender sus
in-tereses nacionales.26Como política internacional, esta es una postura que
apunta tanto a los aliados individuales, como Francia y Alemania, como a las organizaciones multilaterales.
La guerra en Irak muestra claramente las limitaciones de las Nacio-nes Unidas. No está claro cuál podría ser el rol de la OEA frente a una si-tuación análoga. Y si Estados Unidos no puede ser constreñido por las Naciones Unidas, es incluso menos probable que sea constreñido por la OEA. Dados los argumentos presentados aquí, es evidente que los Esta-dos miembros deberían evitar los temas relacionaEsta-dos con el uso de la fuerza militar y enfocar sus energías colectivas en asuntos que no consti-tuyan peligros directos a la seguridad de Estados Unidos. Lo que es tam-bién indiscutible es que incluso en Irak Estados Unidos no puede lograr sus objetivos actuando en solitario. Después de un importante debate, en enero de 2004 el gobierno de Estados Unidos decidió pedir a las Nacio-nes Unidas que regresaran a Irak y, en un discurso en el Foro Económico Mundial, en Davos, Suiza, en enero de 2004, el vicepresidente Richard Cheney hizo explícitamente una llamada a las naciones de Europa para
que se unieran a Estados Unidos en la lucha contra el terrorismo.27Es
igualmente cierto que el punto expresado por los observadores más favo-rables a las organizaciones internacionales no puede ser disputado —exis-te una comunidad in—exis-ternacional no estatal vital, y hay un incremento de
la confianza en las organizaciones internacionales para crear reglas.28
Sumado a los aspectos centrales de los valores compartidos, la es-trategia comercial ofrece a las naciones del hemisferio la mayor
oportu-nidad para ejercer una autonomía relativa.29En otras palabras, Estados
Unidos necesita socios comerciales; y cada socio tiene cierta influencia
bene-ficios para cualquier país en cualquier momento al conectar temas de co-mercio con otras cuestiones de seguridad nacional. En el nuevo sistema internacional, las estrechamente enfocadas formulaciones de política ex-terior son anacrónicas.31El punto hasta el cual la Administración de Bush parecía dispuesta a forzar a Chile y a México a votar en su favor en el Consejo de Seguridad de la ONU resultó ser imprudente. La negativa de Chile y México a capitular terminó con el fortalecimiento de la posición de estos dos países, tanto en el hemisferio como en la comunidad global. Estas son algunas de las áreas temáticas que crean espacios para la cooperación y el ejercicio efectivo de acción (semi)autónoma por parte de las naciones de América Latina. ¿Por dónde pueden comenzar estas naciones? La mejor manera, dados los patrones históricos de subordina-ción, timidez y envidias locales, es empezar poco a poco con los temas menos sensibles. Un punto de partida fácil es atacar el blanqueo de dine-ro. Otro, tomar la iniciativa chilena de transparencia militar y extenderla al resto de la región. Más importante es negociar con Estados Unidos de manera conjunta, especialmente sobre temas que representan la mayor amenaza para la región, como la lucha antidroga. Las naciones de Amé-rica Latina deben tomar ventaja de los cambios ocurridos durante la dé-cada de los noventa, como el fin de las tradicionales hipótesis de con-flicto en el Mercosur y entre Chile y Argentina, lo que hace más viable la noción de seguridad colectiva o cooperativa en el hemisferio. Es necesa-rio que los países del hemisfenecesa-rio desarrollen un mayor compromiso con la cooperación regional.
Ya sea si adoptamos una perspectiva idealista sobre los asuntos in-ternacionales, algunas veces llamada enfoque institucional, o una pers-pectiva realista, el único modo de acción efectivo por parte de las nacio-nes de América Latina en su relación con Estados Unidos es actuar en
conjunto.32En otras palabras, no importa cuál sea el tema —derechos
hu-manos, comercio, proliferación de armas—, la única manera de proteger el interés nacional de una nación y de mejorar su seguridad es
trabajan-do junto a otras naciones de la región.33
Las naciones de América Latina tienen tanto en juego en la guerra contra el terrorismo como Estados Unidos. La democracia y los valores humanos están amenazados. La amenaza es mucho más seria en países donde la democracia es aún vulnerable y frágil, y donde las instituciones democráticas aún se están consolidando. Estados Unidos es poderoso y suficientemente arrogante en el uso de su poder como para dar por
senta-do sus propios valores democráticos. Esto es un lujo y una arrogancia que otras naciones del hemisferio no deben tener.
La respuesta internacional al terrorismo debe tener en cuenta las necesidades e intereses de otros países que no sean Estados Unidos, y esto incluye proteger los valores de las naciones del hemisferio. Este es el nuevo espacio disponible para las naciones de América Latina: la con-vergencia de valores democráticos y humanos con las medidas más tra-dicionales del poder nacional. En este contexto, la perspectiva española es relevante. Los españoles sufrieron un ataque del terrorismo interna-cional, un ataque con todas las ramificaciones internacionales como el ataque a las Torres Gemelas. Mientras que España viene sufriendo desde hace más de treinta años ataques terroristas de la organización vasca ETA, el ataque a la estación de tren de Atocha metió de lleno a España en el remolino de la lucha contre el terrorismo internacional. España sabe ahora que la guerra contra el terrorismo sólo puede ser combatida a tra-vés de una comunidad de naciones con las mismas ideas en la defensa de sus valores.34Esta es una posición y una perspectiva que debería ser fácil de entender y apreciar para las naciones de América Latina.