Metodología para la creación de modelos de servicios de inteligencia

A lo largo de este apartado presentaré un esquema teórico para la crea-ción de modelos de sistemas de inteligencia a través de las tres variables elegidas: la función, la estructura y el control. Tras la explicación de las mismas desarrollaré el proceso elegido para operativizarlas y, para poder representar los modelos, crearé una rejilla tipológica basada en estas va-riables (gráfico 1 de la p. 173). Este modelo teórico podrá aplicarse pos-teriormente a los países que son objeto del análisis y establecer así qué modelos de inteligencia existen y si se producen diferencias que nos per-mitan hablar con propiedad de modelos de inteligencia propios en Euro-pa y Latinoamérica, así como testar la existencia del modelo anglosajón.

2.1. Análisis de la función

En alguna medida al elegir exclusivamente estructuras de inteligencia de regímenes democráticos, esto es, servicios de inteligencia, ya hemos reali-zado una criba previa de organizaciones que únicamente producen inteli-gencia. La función de éstas es, en consecuencia, homogénea: suministrar inteligencia al decisor político excluyendo la acción o las actuaciones po-liciales. Sin embargo, en cada Estado se presentan necesidades diferentes, lo que se plasma en objetivos y formulaciones distintos para asignar estos cometidos. En algunos países las estructuras de inteligencia están muy cer-ca o pertenecen a los aparatos policiales, lo que a veces supone la inclusión entre sus objetivos de la persecución e investigación de graves crímenes y, en consecuencia, en algunos Estados estas organizaciones tienen poderes policiales de arresto, interceptación de comunicaciones, etc.; si bien son los menos y representan situaciones muy excepcionales.

2.2. Análisis de la estructura

Es razonable que en los regímenes democráticos la inteligencia interior sólo recaiga en la policía o en los servicios de inteligencia quedando ex-cluida a priori que se encargue de ella la inteligencia militar. Por otra par-te, tiene sentido pensar que la inteligencia exterior habrá de recaer en los servicios de inteligencia o en la inteligencia militar, siendo inusual que sea la policía quien se encargue de esta dimensión exterior. Con estas sideraciones sobre áreas de atención y estructuras de inteligencia, se con-figuran en total seis tipos en los que presumo deberían poder encuadrarse todos los sistemas democráticos que son objeto de estudio (cuadro 1).

CUADRO1

Tipos de sistemas de inteligencia

Tipo Órgano encargado de la inteligencia interior y exterior SINFO-SI La policía tiene asignada la inteligencia interior y la exterior la

desempeña un servicio de inteligencia.

SINFO La policía realiza la función de inteligencia interior. Ninguna organización está encargada de la inteligencia exterior y ésta se reduce a labores de cooperación y enlace con otras policías y agencias extranjeras como Europol o Interpol.

SINFO-SI La inteligencia interior está asignada a la policía y la exterior a militar sus servicios de inteligencia militares.

SI-SI La inteligencia interior es desempeñada por un servicio militar de inteligencia y la exterior por la inteligencia militar, quedando

los servicios de información policial fuera de cualquier actividad de inteligencia.

SI La inteligencia interior es desempeñada por un servicio de inteligencia y la inteligencia exterior está reducida a labores de cooperación y enlace con otros servicios de inteligencia o agencias extranjeras. Posiblemente no presten importancia a la inteligencia exterior por circunstancias geopolíticas o históricas.

SI-SI Tanto la inteligencia interior como la exterior se llevan a cabo bien por un único servicio de inteligencia o bien por dos diferentes, pero en cualquier caso la organización encargada de la inteligencia es siempre un servicio de inteligencia. NOTA: SINFO: Servicio de Información Policial; SI: Servicio de Inteligencia.

Como puede desprenderse de la observación de los seis tipos crea-dos, éstos muestran dos tendencias bien marcadas: aquellos sistemas cuya inteligencia se articula en torno a los servicios de inteligencia y aquellos que lo hacen en torno a la policía. Insisto, esto es lo razonable ya que estamos en presencia de regímenes democráticos donde la inteli-gencia militar queda excluida de la inteliinteli-gencia interior y la policial de lo exterior; otras combinaciones, en caso de existir, deben entenderse como desviaciones a la norma pero pueden darse ya que en los casos de países de Europa del Este o Latinoamérica, a pesar de ser formalmente demo-cracias, aún están en un proceso de consolidación y cristalización de sus Administraciones.

Los Estados cuentan con multitud de estructuras de información e inteligencia que se engloban bajo el concepto de comunidad de inteli-gencia. Además, tras el 11-S prácticamente todos los Estados han creado organismos específicos de coordinación o estructuras antiterroristas di-ferenciadas. Sin embargo, el análisis que se recoge en este capítulo se centra exclusivamente en las organizaciones que producen inteligencia ya que son las organizaciones más especializadas en esta función y las que, en definitiva, están en la base de estas nuevas estructuras de coordi-nación y antiterroristas. Realizar un estudio de las comunidades de inte-ligencia de cuarenta Estados, además de no ser el objetivo de este traba-jo, supondría una metodología de análisis diferente.

2.3. Análisis del control

Como decía el ya clásico Harry Ransom

sólo una Presidencia sofisticada, un Congreso alerto y vigilante, una firme actitud inquisitiva por parte de la prensa y de los académicos, pueden apor-tar alguna esperanza de mantener un equilibrio en el futuro entre el secreto de las agencias y un control público; entre una visión distorsionada e inte-resada de los asuntos exteriores y la realidad; y entre las contraproducentes acciones encubiertas y la aplicación de beneficiosa influencia en asuntos exteriores (1984: 226).

Debido a que son coincidentes en prácticamente todos los casos, el tipo de control asignado a cada sistema será la conjunción del nivel de control

para la organización encargada de la inteligencia interior y el de la en-cargada de la exterior, cuando existan dos organizaciones diferentes. Considerando quién controla, con qué poderes realiza este control y so-bre qué áreas se produce se obtienen tres niveles de control con sus res-pectivos subniveles:

1) Nivel gubernamental

En este nivel el peso del control recae sobre el gobierno, y más concreta-mente en el ministro responsable de las organizaciones de inteligencia y el director de la agencia de inteligencia. En principio será difícil encontrarlo ya que en su nivel bajo roza lo que podría entenderse como un servicio más propio de un régimen poco democrático y, en su nivel alto —existencia de un inspector general—, es muy probable que se complemente con un con-trol parlamentario y, como ya detallaré, suba hacia el nivel mixto de concon-trol: a) Bajo. En este subnivel, el control lo ejerce el superior jerárquico de la organización o bien algún comité específico de carácter administrativo-gubernamental en el que se encuentran representados los responsables ministeriales o administrativos de la organización como son, por ejem-plo, los comités de comisarios y dirige la organización junto a la direc-ción política del ministro responsable. Tiene claramente un carácter re-sidual y se asignará en caso de que ninguno de tipo superior pueda serle atribuido, lo que a priori se antoja difícil; sin embargo, sí tendrá una gran utilidad para situar a las organizaciones de inteligencia exterior, principalmente las de carácter militar, algunas de las cuales no tienen diseñado un mecanismo específico de control.

b) Alto. En algunos países se ha desarrollado un mecanismo específico conocido, en su denominación más habitual, como inspector general que mantiene informado de forma independiente al ministro respon-sable de las actuaciones de las organizaciones de inteligencia y su so-metimiento a la legalidad. A este nivel se asignarán aquellos sistemas cuyo control sea desempeñado a través de ésta u otra figura similar. Este inspector tendrá poderes que le permitirán visitar instalaciones, solicitar la presencia de personas y consultar documentos, actuando tanto a iniciativa propia como a instancia de cualquier Administra-ción o ciudadano.

2) Nivel parlamentario

Es el efectuado directamente por un comité del Parlamento o bien por un órgano o persona comisionado por él:

a) Bajo. Este subnivel será asignado a aquellos sistemas cuyo mecanis-mo parlamentario sea inclusivo; esto es, además de las organizacio-nes de inteligencia tendrá encomendado el control de otras Adminis-traciones o políticas del Estado. Aunque potencialmente puedan tener asignados altos poderes para controlar a las agencias, tenderán por lo general a ser mecanismos de carácter reactivo.

b) Medio. Se asignará este subnivel a aquellos mecanismos de control diseñados de forma exclusiva para controlar a las organizaciones de inteligencia pero que cuentan con unos poderes bajos para hacerlo y, por lo tanto, manifiestan una clara naturaleza reactiva. Además no tendrán capacidad para escrutar todas las áreas del funcionamiento del servicio (presupuestos, objetivos, actividades…) quedando algu-na de ellas fuera de sus competencias.

c) Alto. Son aquellos que, por una parte, cuentan con mecanismos de control de carácter exclusivo, esto es, controlan únicamente a las or-ganizaciones de inteligencia; y, por otra, gozan de altos poderes de fiscalización que les hace tener un carácter proactivo en su actividad. Así pueden girar visitas a instalaciones de los servicios y solicitar la presencia tanto de personas como de documentación, excepto aque-llas que pongan en peligro los detalles operativos o información su-ministrada por servicios de otros países, y visar los presupuestos, ob-jetivos y actividades.

3) Nivel mixto

El control más intenso se produce por la conjunción de un control in-terno ejercido por el gobierno y externamente por la fiscalización de un organismo con pleno acceso a su información. Este tipo de control más complejo que los anteriores se produce cuando un sistema cuenta con-juntamente con un control gubernamental alto (1.b) y un control parla-mentario también de tipo alto (2.c). Esto lleva a desarrollar una función proactiva y continuada que, si bien no puede evitar de forma absoluta

fallos en el sistema, al menos sí tiene potencialidad para reducirlos en gran medida:

a) Bajo. Se asignará cuando, conjuntamente con el control parlamenta-rio alto, la figura de control que emplea el Ejecutivo tiene bajos po-deres o bien tiene restringidas sus áreas de competencia; a pesar de su indudable complejidad entiendo que es el nivel más bajo que puede alcanzar el nivel mixto de control.

b) Alto. Se asignará este subnivel cuando la figura de control que emplea el Ejecutivo tiene altos poderes y no cuenta con restricciones o éstas son mínimas para realizar su trabajo. Entiendo que éste es el meca-nismo de control superior que en la actualidad puede diseñarse para controlar a las organizaciones de inteligencia.

Al final del capítulo se encuentra la rejilla tipológica en la que se reflejan los seis tipos de estructuras posibles y los niveles de control al tiempo que se plasma el resultado del análisis de los cuarenta casos analizados; cuan-do más de un sistema se encuadra dentro del mismo espacio, el orden que presentan no indica prioridad alguna, sino que únicamente debe observar-se la franja en la que observar-se ubica (gráfico 1 de la p. 173).