Antes de todo, como viene siendo habitual en esta Tesis doctoral, se procederá a iniciar este apartado con un estudio de la definición del objeto en cuestión. La de Zona Franca (ZF en adelante) es una idea jurídica y económica utilizada para referirse a una serie de espacios físicos en los cuales su propietario crea una isla legislativa (ficticia), donde o no se aplica la legislación del Estado o su aplicación es de un perfil más bajo. El objetivo principal es atraer inversión extranjera hasta su territorio. Su definición básica ha sido aceptada por la doctrina unánimemente, sin embargo no siempre se ha empleado el mismo término. De esta manera existe una gran diversidad de conceptos como los de Zona Franca de transformación, de producción, de exportación, industriales. Incluso en México se llaman Maquiladoras368. El porqué de esta variada
366 Datos extraídos de una noticia publicada en el diario digital “El economista digital”, el 2 de
septiembre de 2012, consultada en la página Web:
http://www.economiadigital.es/es/notices/2012/08/un_15_del_textil_deslocalizado_ya_ha_regresado_a_l a_peninsula_32802.php. Consultada por última vez el 15/01/2015.
367 Información extraída de una noticia publicada en el diario digital “El confidencial” el 14 de
abril de 2012, consultada en la página Web:
http://www.elconfidencial.com/economia/2012/04/14/deslocalizacion-a-la-inversa-ikea-deja-asia-y- apuesta-por-italia-96113/. Consultada por última vez el 15/01/2015.
368 “Las empresas maquiladoras son establecimientos industriales registradas bajo el Decreto de
la Industria Maquiladora de Exportación en México y tienen permitido importar insumos, materias primas y personal calificado para ensamblar o manufacturar, parcial o completamente un producto y ser re- exportado a Estados Unidos (parcial o totalmente) libre de impuestos, excepto del valor agregado
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terminología deriva de su propia evolución y de las actividades que en ella se realicen. A raíz de los cambios devenidos en las ZF, su calificación ha variado y se han establecido adjetivos que ayudan a comprender mejor su función. Así existen zonas caracterizadas por su actividad económica predominante (Zona Franca Industrial, de servicios, turísticas, tecnológicas, agropecuarias.) o por sus órganos de administración (estatal, privada o mixta), también difieren por su extensión (parques, ciudades, perímetros).
El empleo de territorios con especiales condiciones fiscales, aduaneras e incluso laborales no es una técnica económica y jurídica novedosa pero si es significativo su aumento exponencial como consecuencia del incremento de la voracidad de la competencia a la baja entre Estados. Competencia desbordada por el incremento de los procesos de deslocalización productiva, típico mecanismo de la globalización369.
Desde la antigüedad se reservaban franjas costeras en la cuenca del Mediterráneo, donde existía libre acceso a embarcaciones y mercancías, no se crearon con motivos de fomentar el comercio sino debido a las dificultades de transporte existentes en la época. A lo largo del vasto Imperio romano, algunas de sus ciudades más representativas en el ramo comercial, Tiro y Cartago, se les aplicaron estas
realizado en México, siempre que mantengan las reglas de origen dentro del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Se trata, en forma resumida, de un programa para el fomento de las exportaciones manufactureras, a través de incentivos fiscales a la extranjera directa y al desarrollo de proveedores. Con el tiempo, la industria maquiladora de exportación (IME) en México se ha convertido en la principal actividad manufacturera, no solo por el dinamismo que tienen sus principales actividades (automotrices, electrónicas y del vestido), sino por su gran relevancia nacional en la generación de exportaciones, divisas y empleo.”, en CARRILLO, J.: «Maquiladoras en México: evolución industrial y retraso sindical», en Cuadernos del CENDES, núm. 47, 2001, págs. 207-208, disponible en la página Web: http://www.colef.mx/jorgecarrillo/wp-content/uploads/2012/04/PU237.pdf. Consultada por última vez el 15/01/2015.
369 “Las zonas francas actuales y sus resultados son apenas un experimento de globalización y de
lo que se puede lograr en materia de atracción de inversión y generación de empleo. […] Las zonas francas, entendidas como áreas geográficas que gozan de tratamiento preferencial en materia arancelaria, tributaria y cambiaria, se encuentran vigentes en un contexto de globalización y creación y desarrollo de acuerdos de libre comercio, en la medida en que promueven sectores dinámicos tales como el sector manufacturero, los servicios y la logística mundial, los cuales permiten la diversificación productiva y la inserción internacional de los países de América Latina y El Caribe. Así mismo, sirven de plataformas de prestación de servicios, producción y ensamble de bienes y como escenario ideal para la relocalización de empresas. Todo esto constituye un importante factor para promover y aprovechar los acuerdos de libre comercio entre los países del continente Americano.”, SELA: Influencia de las Zonas Francas en la diversificación productiva y la inserción de los países de América Latina y el Caribe: I Conferencia de Autoridades Gubernamentales de Zonas Francas de América Latina y el Caribe, Cali, Colombia 20 y 21 de septiembre de 2012, Secretaría Permanente del SELA, Caracas, 2012, págs. 4 y 7, disponible en la página Web:
http://www.sela.org/attach/258/default/DT_N2-12-
Inflluencia_de_las_Zonas_Francas_Diversificacion_productiva_insercion_paises_ALC.pdf. Consultada por última vez el 15/01/2015.
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facilidades y promovieron el incremento del movimiento económico de la región. Estas experiencias de puertos francos fueron muy beneficiosas y se extrapolaron a prácticas localizadas en siglos posteriores. El siglo XVI fue testigo de la creación de zonas portuarias de parecidas características en ciudades europeas, Hamburgo, Trieste, Génova y Marsella370. La iniciativa de crear Zonas Francas también se da fuera del
continente europeo y alcanza un rango mundial. Al contar con experiencias en Asia, por ejemplo Singapur y su enclave portuario. En referencia al continente americano unas de las primeras prácticas sobre las ZF tienen lugar en Cuba, sobre los años treinta cuando se aprobó una ley para la constitución en el territorio de la isla de una ZF. Otra experiencia muy significativa se encuentra en Panamá, donde en 1948 se creó la Zona Libre de Colón371.
El uso de esta técnica en España comenzó durante los inicios del siglo XX, con el ejemplo de la ZF de Barcelona372. Actualmente también existe la ZF de Canarias, el
30 de noviembre de 1998 se firmó la resolución para adaptar la regulación de la Zona Franca de Gran Canaria a los requisitos comunitarios373.
Aparte de estas experiencias, en los últimos años se ha producido un desarrollo cuantitativo sin parangón. Según la OIT y Singa374, el número de países con ZF aumentó
370 Información sobre la historia de las Zonas Francas se ha extraída de la página Web:
http://www.ecured.cu/index.php/Zona_franca. Consultada por última vez el 15/01/2015.
371 “La iniciativa de crear una Zona Libre en Panamá la presentó el vice-presidente del primer
Banco Nacional de Nueva York, George E. Roberts en 1929. En ese entonces la idea no tuvo la participación esperada. Sin embargo en 1945, el ex presidente Enrique A. Jiménez, retomó está idea, ya que la misma permitía obtener ventaja del constante tráfico marítimo que utilizaba el Canal de Panamá para movilizar mercancías. El proyecto de viabilidad lo desarrollado por Thomas E. Lyons en 1946, destacaba la posición geográfica y las ventajas estratégicas que esto ofrecía a las empresas interesadas en distribuir y almacenar mercancías. La mejor opción para ejecutar el proyecto era la Ciudad de Colón según dicho estudio. La Zona Libre de Colon finalmente fue creada por el Decreto Ley 18 de 17 de junio de 1948 como institución autónoma del Estado panameño.”, en ING LOGISTIC: «Zona de Colon, Panamá», sin más datos al ser un artículo online disponible en la página Web:
http://logisticaytransporteinlog.com/wp-content/files/Zona_de_Colon.pdf. Consultada por última vez el 15/12/2014
372 “El concepto de zonas francas de exportación no es algo nuevo. Ya a comienzos del siglo tenía
gran Éxito la zona franca de Barcelona, al igual que sucedería más tarde con la de Shannon, en Irlanda, creada a finales de los años cincuenta. Sin embargo, fue necesario esperar hasta finales de los años setenta para que la tendencia a crear zonas francas de exportación tomara un verdadero impulso, para que se produjera el movimiento de proliferación que todavía hoy continúa en todas las latitudes del mundo.”, en CIOSL: Zonas francas de exportación: explotación máxima para un desarrollo mínimo, Organizaciones Sindicales Libres, Bruselas, septiembre 2003, pág. 8, disponible en la página Web:
http://www.fiteqa.ccoo.es/comunes/recursos/99927/doc20423_Zonas_francas_de_exportacion_explocion _maxima_para_un_desarrollo_minimo.pdf. Consultada por última vez el 15/01/2015.
373 Información sobre la ZF de Canarias localizada en su página Web:
http://www.zonafranca.org/index.php/zf1. Consultada por última vez el 15/12/2012.
374 Los datos se encuentran en una tabla de datos localizada en SINGA BOYENGE, J. P.: ILO
database on export processing zones (Revised), Sectoral Activities Programme, Working Paper 251, OIT, Ginebra, 2007, pág. 1, disponible en la página Web:
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hasta 130 en 2006, desde los 116 registrados en 2002 y los 25 registrados en 1975. El número total de ZF en 2006 es de 3.500 y da empleo a más de 66 millones de personas en todo el mundo375. Para hacerse una idea de la evolución de estas zonas, en Colombia
el número aumentó de 11 en 2005 a 79 en 2010376. Además, estas cifras aumentan
exponencialmente año tras año. En el primer semestre del 2012, 11 departamentos cuentan con 18 nuevas Zonas Francas. Esto representa inversiones por más de 1 billón de dólares para sectores industriales químicos, plásticos, salud y agroindustria377. Es
http://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/2007/107B09_80_engl.pdf. Consultada por última vez el 15/01/2015. Datos empleados también de los obtenidos de la OIT de manos del estudio de MILBERG, W. y AMENGUAL, M.: Desarrollo económico y condiciones laborales en las zonas francas industriales: un examen de tendencias, OIT, Ginebra, 2008, pág. 5, disponible en la página Web:
http://www.sela.org/attach/258/EDOCS/SRed/2014/03/T023600005715-0-
2008_OIT_Desarrollo_economico_y_condiciones_laborales_en_las_zonas_francas_industriales.pdf. Consultada por última vez el 15/01/2015.
375 “En estos 130 países había 3.500 ZFI, en las que se empleaba a 66 millones de personas. China
ha sido con diferencia el país en que más se ha expandido la actividad de las ZFI. Se estima que, en este país, 40 millones de personas trabajan actualmente en ZFI o en actividades relacionadas con las ZFI, lo que representa un aumento de 10 millones de trabajadores con respecto a 2002. Sin embargo, China no es el único país donde se ha producido una expansión de la actividad de las ZFI. Fuera de China, el empleo en las ZFI se duplicó entre 2002 y 2006, pasando de 13 a 26 millones. En 2006, en todas las regiones del mundo (a excepción de América del Sur), la presencia de las ZFI era bastante importante en cuanto al empleo. El recurso activo a las ZFI en Asia Oriental, América Central y el Caribe es ampliamente conocido y se ha estudiado en profundidad desde la implantación de éstas en los decenios de 1970 y 1980. Actualmente existen más de 90 ZFI en el África Subsahariana y en las economías en transición de Europa Oriental y Central; algunas de ellas, concretamente las del Gabón, Ghana, Kenya, Lesotho, Malí, Mozambique, Nigeria, Zimbabwe, la República Checa y Lituania, contribuyen en un porcentaje significativo a las exportaciones del país (OIT, 2007). En el cuadro 2 se muestran los niveles de empleo en las ZFI, por región, en 2002 y en 2006. La cifra relativa a China es de 40 millones, y su aumento desde 2002 da cuenta de casi la mitad del incremento global del empleo en las ZFI en el período considerado.”, en MILBERG, W. y AMENGUAL, M.: Desarrollo económico y condiciones laborales en las zonas francas industriales: un examen de tendencias… op. cit. pág. 5.
376 “Hasta el año 2005 solo se habían establecido en el país un total de 10 zonas francas que
incluían 391 empresas operadoras, industriales, comerciales y de servicios. A finales de ese año, con el objetivo de atraer nueva inversión extranjera y cumplir con los compromisos adquiridos por Colombia ante la OMC, se radicó un proyecto de ley para modificar el régimen de estas zonas. Dentro de los compromisos con la OMC se había previsto la eliminación de los incentivos tributarios a las exportaciones a menos que el país extendiera estos beneficios a las ventas internas. Como resultado, se expidió la Ley 1004 de 2005 y los decretos 383 y 4051 de 2007, que definen el actual régimen de las zonas francas en Colombia.[...] En los últimos cinco años se ha observado un aumento significativo del número de zonas francas, que ascendieron de 11 en 2006 a 79 al final de 2010. La legislación reciente promovió la creación de zonas francas uniempresariales cuyo número aumentó de 5 en 2007 a 47 en 2010, con una declaratoria promedio anual de 14 nuevas zonas francas en los últimos tres años. En contraste, las zonas francas permanentes pasaron de 11 a 32 entre 2006 y 2010, con una declaratoria promedio anual de 5 en los últimos cuatro años.”, en RAMOS, J. y RODRÍGUEZ, K.: «Zonas francas en Colombia: beneficios tributarios en el impuesto de renta», en Borradores de economía, núm. 657, 2011, págs. 6 y 8, disponible en la página Web:
http://www.banrep.gov.co/sites/default/files/publicaciones/pdfs/borra657.pdf. Consultada por última vez el 15/01/2015.
377 “Para el primer semestre del 2012, 11 Departamentos tendrán 18 nuevas zonas francas que
están en trámite en la DIAN. Esto representa inversiones por más de $1 billón para sectores industriales como químicos, plásticos, salud y agroindustria.”, consultado en la página Web:
http://www.dinero.com/negocios/articulo/casi-listo-nuevo-regimen-zonas-francas/145629. Consultada por última vez el 15/01/2015.
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impresionante lo ocurrido en todo el sudeste asiático, donde ha acaecido un importante crecimiento de los territorios destinados a Zonas Francas378.
Hasta ahora se ha focalizado la atención en las ZF desde una perspectiva genérica, pero, como ya he adelantado, existen muchos tipos de zonas y no todas serán objeto de análisis en esta disertación.
Para este trabajo se ha seleccionado las Zonas Francas industriales379 de
productos y servicios. La razón es muy sencilla: ellas tienen por objetivo la instalación de empresas en su territorio para la producción de bienes y servicios. Es decir, en ellas se instalan centros de trabajo donde los trabajadores realizan su labor bajo la dirección de un empresario. Por tanto, en dichas empresas se puede observar el comportamiento de los empresarios y los Gobiernos en relación con los derechos humanos de los trabajadores.
Cuando los inversores extranjeros deciden invertir en esos territorios no depositan en las empresas de las zonas el peso total del desarrollo productivo380. La
labor realizada en muchas de estas zonas no engloba todo el proceso productivo, es decir, los materiales se someten a cierto grado de producción antes de ser exportados, pero habitualmente no se procesan de forma absoluta, por lo tanto esa actividad constituye una parte muy específica del proceso381. En un principio las tareas a realizar
378 Un interesante estudio sobre la situación del sudeste asiático se puede encontrar en la obra
MANH HUNG, N.; THI HONG NHUNG, N. y QUANG TUAN, B.: «Earnings and Quality of Female Labor in the Border Areas of Vietnam and Implications for Greater Mekong Subregion Cooperation», en Research Report Series, vol. 1, núm. 3, Filipinas 2011, págs. 1-34, disponible en la página Web:
http://www.adb.org/sites/default/files/publication/29173/female-labor-vie-border.pdf. Consultada por última vez el 15/01/2015.
379 “La zona franca industrial tiene por objetivo la creación de complejos industriales
transformadores de materias primas con cierta incidencia de materiales extranjeros.”, en la página Web: http://www.info-just.com/enciclopedia/zonas_francas.htm. Consultada por última vez el 15/01/2015, “Zona franca industrial de bienes y servicios: tiene por objeto principal promover y desarrollar el proceso de industrialización de bienes y de prestación de servicios, destinados a mercados externos y de manera subsidiaria al mercado nacional.”, en GARAY, L. J.: Colombia: estructura industrial e internacionalización 1967-1996, Biblioteca Virtual del Banco de la República, 2004, sin paginación al ser un artículo online consultado en la página Web:
http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/economia/industrilatina/168.htm. Consultada por última vez el 15/01/2015.
380 Un trabajo crucial desde el punto de vista laboral de las ZF lo supone OIT: Cuestiones laborales
y sociales relacionadas con las zonas francas industriales. Informe para el debate de la Reunión tripartita de países que poseen zonas francas industriales, OIT, Ginebra, 1998. Y en OIT: Empleo y política social en relación con las zonas francas industriales (ZFI), Consejo de Administración, 286.ª reunión, OIT, Ginebra, 2003, disponible en la página Web:
http://www.ilo.org/public/spanish/standards/relm/gb/docs/gb286/pdf/esp-3.pdf. Consultada por última vez el 15/01/2015.
381 “Según la definición de la OIT, las zonas francas de exportación son, en el sentido propio del
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eran muy primarias, sin apenas intervención tecnológica, pero en la actualidad este hecho está cambiando de manera progresiva. Cierto que aún persisten, y son la inmensa mayoría, las zonas dedicadas a los procesos de manufacturación382 -
recolección, confección, etc.- pero algunas zonas se han especializado en procesos más complejos, a través de la instauración de parques tecnológicos con una importante inversión estatal. Transformaciones que también han afectado al objeto de trabajo, se ha pasado del sector industrial al sector servicios383, con la instauración de zonas
comerciales y centros financieros384. El tránsito de una actividad más primigenia
(manufactura) a una de mayor implicación tecnología y profesional supondrá un ejemplo a seguir de cómo se debe aprovechar la inversión inicial del capital extranjero para desarrollar la industria local y conseguir ese plus de productividad que ayude, en el futuro, a retener la presencia de la empresa y así evitar su deslocalización385.
se transforman productos importados antes de exportarlos nuevamente”. Pero la política y la práctica relativas a las zonas francas de exportación han evolucionado considerablemente con el correr de los años. Por ejemplo, ciertos países, más allá· de las simples actividades de transformación, intentan desarrollar zonas especializadas como los parques tecnológicos o científicos.”, en CIOSL: Zonas francas de exportación: explotación máxima para un desarrollo mínimo… op. cit. pág. 8.
382 “Este tipo de “zona”, dado el avance de las comunicaciones directas por barco, se fue
limitando con el transcurso del tiempo hasta que algunos países en desarrollo, apartándose de las formas originales, promovieron, dentro del perímetro de la zona, la instalación de nuevas industrias, especialmente aquellas intensivas en mano de obra, destinadas a la elaboración de productos manufacturados para la exportación, otorgando todo tipo de incentivos y facilidades administrativas para captar la inversión de capitales extranjeros.”, en ANCHORDOQUI, E.: «Las zonas francas industriales y el comercio exterior», en Integración latinoamericana, vol. 2, núm 17, septiembre 1977, pág. 4, disponible en la página Web:
http://www10.iadb.org/intal/intalcdi/integracion_latinoamericana/documentos/017-Estudios_1.pdf. Consultada por última vez el 15/01/2015.
383 En el caso de Uruguay se reconoce el cambio de objeto de las ZF de industriales a servicios
“Durante todos estos años en que rigió esta ley, la idea original de creación de ZF para el desarrollo fundamentalmente industrial, sufrió varios avatares que llevaron a pensar en ZF exclusivamente enfocadas a servicios, para lo cual se ampliaron las actividades que podían realizarse en ellas. Así, la ley 17.292 incorporó dentro de los servicios que podían realizarse, a los call centers, las casillas de correo electrónico la emisión de certificados de firma electrónica y educación a distancia. Estos servicios se vieron beneficiados de las exenciones de la ley, salvo que fueran organizados para realizar servicios mayormente