Importancia del Ramo 33 en el rezago social

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Importancia del Ramo 33 en el rezago social

Desde hace varios años, México ha transitado por un proceso creciente de descentralización de la vida nacional, como resultado del debilitamiento del modelo de desarrollo económico, político, social, y por consecuencia administrativo de los últimos 30 años, traduciéndose éste en un modelo basado en el nuevo federalismo, hacia el cual se orientan los Gobiernos federal, estatal y municipal en la actualidad.

En este proceso los municipios han modificado su manera de actuar, sus facultades, competencias y funciones ampliándolas y haciéndolas más extensivas a la participación social; sin embargo, esto también ha sido resultado de un proceso alterno de modernización del Estado Mexicano, del fortalecimiento interinstitucional y la apertura a una mayor democracia.

Empero, la falta de recursos económicos, capacidad técnica, profesionalización del personal, han impedido alcanzar un clímax en la mejora de la gestión de la administración pública municipal; aunado a esto, se ha detectado la ausencia de una cultura de planeación y generación de marcos normativos bajo los cuales se rijan los procedimientos tanto internos como externos y se asegure el buen ejercicio de la acción gubernamental en todos sus niveles, apegándose a la realidad de la necesidades sociales vigentes.

Es destacable que este no es el caso estricto para los 212 municipios de Veracruz, ya que existen serias diferencias y son pocos los municipios veracruzanos que disponen de una estructura administrativa mínima necesaria para el desempeño municipal requerido. En virtud de ello, resulta indispensable que los municipios cuenten con información suficiente y actualizada para un correcto ejercicio de sus atribuciones, basándose en la normatividad vigente; de esta forma los niveles de atención de las necesidades sociales se incrementarán reduciendo cada vez más la brecha que existe entre el desarrollo y el rezago sociales. No se pretende sugerir con esto, que las autoridades municipales comiencen a teorizar, a debatir

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conceptos y a realizar foros de consulta y evaluación social sin un rumbo fijo, por el contrario, es importante que orienten su rumbo hacia procesos de planeación, áreas de responsabilidad, líneas estratégicas de desarrollo y de prioridades, que a su vez permita a las autoridades reducir las fallas administrativas en el ejercicio y aplicación adecuado del ramo 33.

Llevar a cabo acciones como éstas es preponderante, tal que en la medida en que se conozcan y atiendan las necesidades sociales, se avanzará en la atención y disminución del rezago, acercando a los ciudadanos cada vez más a mejores condiciones de vida y al desarrollo económico, político, social, cultural y demográfico, en el caso contrario no solo se corre el riesgo de incrementar los niveles de rezago sino también de caer en un estado de ¡ngoberhabilidad democrática,

Limitando así el desarrollo económico, social, político y cultural del país; delimitado en el caso presupuestal por el nivel de asignación de recursos a las haciendas municipales, tal y como se prevé en los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para la planeación nacionál.

Estas asignaciones anteriormente se transferían al Estado, y por conducto de la Secretaría de Finanzas y Planeación se hacía la designación de los montos que corresponderían a cada uno de los municipios; lo que ocasionaba que su entrega fuese más bien una especie de negociación política en vez de atender las necesidades sociales de cada municipio; sin embargo con la reforma al artículo 115 Constitucional se asignan más atribuciones a los municipios, limitando al mismo tiempo las atribuciones estatales. Se modifica el proceso de transferencia de recursos federales a los municipios para realizar obra pública, las cuales quedan contenidas en el ramo 33, siendo los recursos directos de la federación a los municipios, mediante la aplicación de fórmulas previstas por el Congreso Federal: los recursos transferidos por la federación se asignan al Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) y al Fondo de Aportaciones para el

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Fortalecimiento de los municipios. (FAFM). Las acciones derivadas de la aplicación de estos dos fondos del ramo 33, representan intentos más serios y mejor estructurados para satisfacer los requerimientos sociales más apremiantes de la población en situación de rezago social; no así anteriormente, donde los resultados obtenidos y las críticas dirigidas a los programas aplicados reflejaban un carácter clientelista de las acciones emprendidas.

En la actualidad los municipios cuentan con mayores recursos para realizar obras de infraestructura y fortalecimiento municipal, pero al mismo tiempo enfrentan el reto de administrar con eficacia y equidad estos recursos para el beneficio de sus habitantes; de ahí que resulte pertinente conocer, más allá de sus implicaciones políticas, los efectos reales de estas nuevas medidas en las condiciones de vida de la sociedad.

Las acciones y programas emprendidos como medidas de atención, han resultado controvertidas; ya que mientras sus promotores -los gobiernos federal, estatal y municipal-, las consideran como el eje de la política social, como la célula de una nueva relación Estado-Sociedad, y de un modo más pretencioso como ejemplo internacional de programas para la atención del rezago social; por otro lado, entre los críticos de éstos programas, se considera que los fondos manejados son por mucho insuficientes; sin embargo, también es cierto que no hay presupuesto que alcance o que sea suficiente para atender los altos niveles de rezago social tanto geográfica como demográficamente hablando; también consideran que existe una nueva relación Estado-Sociedad, opinión que de igual forma es compartida desde un punto de vista personal, bajo la única salvedad que no es producto de una decisión de gabinete o de escritorio tomada por un grupo parlamentario y/o del ejecutivo, más bien al parecer es resultado del proceso democrático en transición y de la constante demanda social que reclama un desarrollo más justo y una distribución de la riqueza más equitativa; así mismo, se aprecian clara y frecuentemente altos niveles de autoritarismo y conveniencia por parte de los ejecutores de dichos programas.

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Es necesario romper con las inercias de control político y económico que se ejerce sobre las diferentes regiones del Estado en materia de aplicación del gasto público y la atención de necesidades sociales, inercias que en la mayoría de los casos son las principales causantes del rezago social; por ello, se debe reasignar de manera diferente el gasto público, con base en grandes acuerdos interinstitucionales e intergubernamentales entre las principales fuerzas políticas y sociales de Veracruz, así como también bajo rigurosos criterios técnicos y estudios profesionales que vislumbren los riesgos de continuar igual o de cambiar sin orden.

Así también, es indispensable contar con estructuras administrativas encargadas del control del gasto público que pongan un coto a la corrupción y a la discrecionalidad, anteponiendo la eficiencia y eficacia en la ejecución del gasto público; pero con un marco legal diferente al que rige a las que están instaladas actualmente, ya que dependen directamente de titulares de las dependencias a ser fiscalizadas, por lo que una de las primeras adecuaciones sería la de modificar su marco legal.

En el caso de los estados y los municipios, las contralorías han servido más como una instancia de apoyo y legitimación a los titulares gubernamentales, que como un organismo genuino y auténtico de control interno. Toda administración pública ordenada requiere necesaria y obligadamente conformarse bajo estructuras que le proporcionen orden, cuerpo y sustento.

Sin lugar a dudas, un elemento fundamental dentro de toda administración pública es la planeación; empero, más allá de los niveles enunciativos debe alcanzar niveles programáticos en los que especifique de manera clara los programas y/o actividades que se llevarán a cabo, las personas encargadas de realizarlo y los beneficios que se obtendrán así como los beneficiarios involucrados en el proceso; de esta forma los objetivos se convierten en metas, donde las ideas se ven transformadas en proyectos y programas específicos.

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Un factor indispensable en la planeación dentro de la administración pública es la presupuestación, a través de ésta actividad se especificarán los montos correspondientes asignados a cada una de las instituciones y programas de gobierno, así como los tiempos, mecanismos y modalidades de ejecución. Para el caso de Veracruz, los principales documentos de programación y presupuestación son los planes de desarrollo, los planes y programas que se desprenden de los mismos y los presupuestos de egresos.

En el contexto municipal se presenta un dilema importante, ya que a pesar de la autonomía de los municipios, en materia de programación se han visto seriamente limitados en la medida en que la elaboración de los proyectos y programas para el fortalecimiento y desarrollo socioeconómico local está determinada más por directrices y criterios partidistas que por un proceso de negociación y consenso entre los sectores público, privado y social, destacando que esto se presenta con mayor frecuencia en municipios pequeños.

Por otro lado, una problemática no menos importante a la que se enfrentan hoy los municipios es que la crisis económica no ha olvidado al municipio como un espacio privilegiado para manifestarse; es decir, es en los niveles municipal y local en los que acentúan las condiciones de rezago social. Como ya se comentó anteriormente, no existe presupuesto que alcance para atender el total de las necesidades sociales, de tal forma que los recursos municipales resultan cada vez más insuficientes ante el crecimiento demográfico y la inclusión de nuevos grupos poblacionales a los sectores que reclaman mayores y mejores condiciones de vida, indicadores que si bien no son determinantes en el desarrollo municipal, sí marcan el rumbo de las diferentes acciones gubernamentales.

En el plano espacial y a escala nacional, la desigualdad regional, las políticas de ajuste y liberalización, así como la baja capacidad de crecimiento interno han colocado al estado de Veracruz como una de las entidades con mayor población en condiciones de rezago social, tal es el caso que con base en estimaciones

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realizadas por el Consejo Nacional de Población (CONAPO), en el año 1990 se ocupaba el quinto lugar entre las entidades más marginadas del país y al paso de 20 años ocupó el cuarto lugar, cambio que refleja un incremento en el nivel de carencias que padece la población. En el contexto municipal, Veracruz registró en 1990 que el 19.8% de sus municipios tenían Muy Alta Marginación, 43% Alta, 19.8% Media, 14% Baja y 3.4% Muy Baja; para el año 2010 los cambios fueron significativos de manera inversa impactando directamente en la pérdida de una posición entre las entidades más marginadas, ya que el 17.9% de sus municipios tenían Muy Alta Marginación, 26.4% Alta, 41.5% Media, 9.4% Baja y 4.7% Muy Baja, destacando que del año 1990 al año 2010, Veracruz pasó por un proceso de redistribución territorial, incrementando su número de municipios de 203 a 212, lo que necesariamente impactó en la densidad de población y en el presupuesto asignado a los municipios que perdieron territorio y habitantes para la conformación de estos 7 municipios.

Gráfico No.1. Comportamiento del índice de marginación por grado en 1990 y

2010

Muy Alta Alta Media Media Baja Muy Baja

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Indudablemente, el análisis de los movimientos municipales según su grado de marginación deja ver que la exclusión social es un fenómeno persistente en algunas regiones del estado y del país.

Como respuesta a tales condiciones sociales, y de conformidad con el artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal, los municipios únicamente pueden destinar los recursos del FISM al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentran en condiciones de rezago social, entre los que se encuentran los siguientes rubros: agua potable, alcantarillado, drenajes y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud y educativa, mejoramiento de la vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural; así mismo, los municipios pueden disponer hasta de un 2% del total de recursos del fondo que les corresponda para la realización de un programa de desarrollo institucional. Este programa se conviene con la participación del Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Social y el Gobierno del Estado; es decir, en primer lugar se distribuirá el FISM a las entidades federativas, tomando como base criterios de pobreza extrema y cada entidad será responsable de la distribución del monto a cada uno de sus municipios, tomando como base los mismos criterios o en su caso los indicadores citados en el Artículo 35 de la Ley de Coordinación Fiscal; por otro lado, los recursos del FAFM que distribuye la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con base en el número de habitantes con que cuenta cada entidad federativa, son entregados a los Gobiernos Estatales y éstos por conducto de la Secretaría de Finanzas radica los montos correspondientes a los municipios como lo establezca la Ley de Coordinación Fiscal, sin derecho para modificar y/o controlar los montos correspondientes a cada municipio.

Los recursos del FAFM, son destinados por los municipios exclusivamente a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de las obligaciones financieras y la atención de necesidades sociales.

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Con base en esto, la asignación de los montos respectivos del ramo 33 y alternativamente la atención del rezago social, consideran diversos criterios en los que si bien es cierto que el INEGI es por ley la institución encargada del levantamiento de información censal y que se deberá utilizar la última actualización de los datos demográficos publicados por la misma para la asignación de los recursos correspondientes, también es cierto, que existe un organismo que es el CONAPO, y que está encargado de supervisar, apoyar y coordinar las acciones que en materia de política de población se lleven a cabo en el país y al interior del mismo; el cual de igual forma se crea por ley y realiza entre otras actividades la estimación del índice de marginación uno de los principales indicadores socioeconómicos complementarios que se emplea en primer lugar para identificar las regiones en condiciones de rezago social y en segundo lugar para la determinación de los montos respectivos y también estima las proyecciones de población en períodos intercensales y en sus diferentes escalas espaciales; se resalta esto, ya que no se considera correcto que la distribución de los recursos económicos para atender grupos de población crecientes en condiciones de rezago social se realice con datos tan desactualizados en por lo menos 5 o 10 años, contando con información de mayor confiabilidad en el contexto local y nacional.

Sin lugar a dudas, esta falta de control en el manejo de los recursos del ramo 33, ha acentuado de manera significativa las deficientes condiciones socioeconómicas de una gran parte de la población, en las localidades urbanas, se percibe un incremento en términos absolutos y relativos del número de hogares con niveles altos de rezago social y en las localidades rurales, se ha agudizado las carencias de la población ya de por sí pobre y acrecentado la proporción de hogares que padecen pobreza extrema.

Existen grandes dificultades en la instrumentación de las políticas públicas, muestra de ello es el caso particular del constante incremento de los grupos en condiciones de rezago social; por lo que se requiere mayor eficiencia en la asignación y ejecución de los recursos, tal que estos regularmente tienen un sesgo

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en contrá de la población con tal característica, al limitar la cantidad y calidad que ésta recibe.

Los recursos asignados para el ramo 33 y en particular para los fondos FISM y FAFM están orientados a cubrir los rubros más básicos de infraestructura; invirtiéndose en lo que durante décadas no se invirtió y se transformó en un nivel de rezago que exige y reclama ser cubierto; sin embargo, es muy alto el número de localidades y de personas que hay que impulsar y apoyar para un mejor bienestar social. De esta forma, para revertir el fenómeno de la pobreza extrema, el tipo de obras que requieren las regiones marginadas, deben apuntalar el desarrollo de las mismas, las cuales rebasan por mucho el presupuesto asignado para esta vertiente, así como su orientación.

Con base en lo discutido, no es difícil apreciar que resulta insuficiente la inversión ejercida por los gobiernos federal, estatal y municipal en las regiones marginadas para revertir el efecto de los procesos de ajuste macroeconómico implementados en México y para remontar el rezago histórico en que vive parte importante de la población. Más que una estrategia asistencialista y/o paternalista, es necesario focalizar los recursos asignados, haciendo ajustes a la política económica y a la política fiscal que a su vez reviertan la inequidad en la distribución del ingreso; generar, con el consenso ciudadano, una política de desarrollo basada en la disponibilidad de recursos y la atención de regiones prioritarias en condiciones de rezago social; es decir, una planeación estratégica entre gobierno y sociedad. En este caso, podría considerarse una dicotomización de la distribución y ejecución del gasto público; por un lado, el gobierno continuaría apoyando a través de las políticas públicas y sociales la atención de grupos específicos de la población así como de regiones en condiciones de rezago social, obviamente con el apoyo directo y total de la institucionalización parlamentaria de los programas sociales que constituye uno de los apoyos más sólidos dentro de la estrategia de largo plazo para la erradicación del rezago; y por otro lado, se recomendaría la instauración paralelamente de un mecanismo de evaluación institucional de los

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programas sociales implementados, con el propósito de medir su incidencia efectiva en la atención de las necesidades sociales prioritarias de la población objetivo, desde un punto de vista socioeconómico.28

Es cierto que el diseño operativo de algunos programas sociales apoyados bajo el ramo 33, se aproximan al problema del rezago social de manera apropiada; sin embargo, al momento de llevarlos a la práctica distan mucho de los objetivos planteados, reduciéndose tan solo a programas que administran dádivas para la población. En este sentido, la cultura de las dádivas gubernamentales o asistencialismo como le llaman algunos autores, en favor de algunos sectores de la población reflejan el carácter clientelista de tales acciones, en espera de ser favorecidos en un corto plazo ante los tiempos electorales.

Se tiene en este caso, una especie de círculo vicioso en el que se atraviesa por una etapa de atención de necesidades sociales prioritarias en los grupos de población y regiones objetivo; sin embargo por la falta de impacto en esta etapa, se transita a la perpetuación del rezago social, seguida del incremento de sectores de

población y regiones afectadas por tal situación.

En diversas ocasiones se ha hablado del círculo duro o círculo vicioso; es decir, de ese 30% o quizás 40% de población en condiciones socioeconómicas críticas (pobreza y/o marginación), y que en algunos casos no ha sido alcanzada por el beneficio de los diversos programas sociales implementados durante diferentes gobiernos, no han logrado un avance significativo, lo que ha ocasionado que