Desde la aprobación de la Constitución de 1978, el régimen jurídico aplicable a la “gestión urbanística” ha estado íntimamente ligado a la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, y sobre todo a la interpretación que de los distintos títulos competenciales que intervienen en el proceso urbanístico ha efectuado el Tribunal Constitucional.
Así, por un lado el artículo 148.1.3ª CE contempla la posibilidad de que CCAA asuman competencias en materia de “ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”, competencias que a día de la fecha han sido asumidas como “exclusivas” en los Estatutos
70 “Artículo 206 LS92. Supuestos expropiatorios.
1. La expropiación se aplicará:
a) Cuando se haya establecido este sistema para la unidad de ejecución correspondiente.
b) Para la ejecución de los sistemas generales adscritos, o en suelo urbano, así como de las dotaciones locales incluidas en éste y excluidas de unidades de ejecución cuando no se obtengan mediante las transferencias de aprovechamientos.
c) Para la obtención anticipada del suelo destinado a sistemas generales adscritos, o en suelo urbanizable. d) Para la constitución o aplicación del patrimonio Municipal del Suelo u otros patrimonios públicos de suelo.
e) Para la obtención de terreno destinados en el planeamiento a la construcción de viviendas de protección oficial u otro régimen de protección pública, así como a otros usos declarados expresamente de interés social.
f) Por incumplimiento de la función social de la propiedad. g) En los demás supuestos legalmente previstos. ”
En el apartado g) se pueden incluir, por ejemplo, los supuestos contemplados en los artículos 137 (edificios fuera de ordenación), 183 (aprobación de programas de actuación urbanística) y 188 (parcelas con aprovechamiento lucrativo nulo o inferior al patrimonializable), todos ellos de la LS92.
de Autonomía de todas las Comunidades Autónomas71. A priori, la gestión urbanística se encuentra incardinada dentro de dicho título competencial.
Por otro lado, si bien en la CE no se fija una competencia explícita en materia de urbanismo para el Estado, ello no impide que éste también pueda aprobar normas con incidencia directa o indirecta en la materia urbanística, al amparo de otros títulos competenciales que sí se reconocen de manera explícita en el texto constitucional.
En atención a su relación con el contenido de este trabajo, entre esos títulos cabe destacar el que se recoge en el artículo 149.1.18ª, que atribuye al Estado72 la “competencia
exclusiva (...) en legislación sobre expropiación forzosa”73. Asimismo, dicho apartado también atribuye al Estado la competencia exclusiva para aprobar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas -ésta última, también con amparo en el título recogido en el artículo 149.1.6ª relativo a legislación mercantil74y75-.
71 También las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla han asumido competencias en materia de
“ordenación del territorio, urbanismo y vivienda”, si bien su ejercicio queda limitado a “las facultades de
administración, inspección y sanción, y, en los términos que establezca la legislación general del Estado, el ejercicio de la potestad normativa reglamentaria” (art. 21.1 1ª y 21.2 de la Ley Orgánica 1/1995, 13 marzo,
de Estatuto de Autonomía de Ceuta y art. 21.1 1ª y 21.2 de la Ley Orgánica 2/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Melilla).
72 El artículo 149.1.18ª de la CE literalmente dispone que “El Estado tiene competencia exclusiva sobre las
siguientes materias (...) 18ª Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.”
73 La vigente LS08, en su Disposición Final primera, invoca como títulos competenciales del Estado los
siguientes:
- Condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los correspondientes deberes constitucionales y, en su caso, de bases del régimen de las Administraciones Públicas, de la planificación general de la actividad económica y de protección del medio ambiente, que pueden dictarse en ejercicio de las competencias reservadas al legislador general en el artículo 149.1.1ª, 13ª, 18ª y 23ª CE.
- Bases de la planificación general de la actividad económica dictadas en ejercicio de la competencia reservada al legislador estatal en el artículo 149. 1. 13ª de la Constitución.
- Competencia reservada al legislador estatal por el artículo 149.1.4ª, 8ª y 18ª sobre defensa, legislación civil, expropiación forzosa y sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas.
74 El artículo 149.1.6ª de la CE literalmente dispone que “El Estado tiene competencia exclusiva sobre las
siguientes materias (...) 6ª Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas.”
El alcance y encaje de los distintos títulos competenciales que el Estado y las Comunidades Autónomas poseen en materia urbanística es una cuestión que ha sido abordada en numerosas sentencias del Tribunal Constitucional, y no siempre en el mismo sentido.
Hasta 1997, el encaje de los distintos títulos competenciales no planteaba problemas, ya que la mayor parte de las Comunidades Autónomas habían hecho un uso limitado de sus competencias legislativas, regulando únicamente aspectos parciales del urbanismo. Durante ese periodo, en ausencia de la legislación autonómica, se imponía la interpretación “tradicional” de la cláusula de supletoriedad contenida en el artículo 149.3 de la CE, según la cual
“El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades
Autónomas”.
El Tribunal Constitucional mantenía el criterio fijado en la STC 76/1983, de 5 de agosto, en la que señalaba que
“No cabe duda (…) que las Cortes Generales, como titulares de la potestad
legislativa del Estado (art. 66.2 CE) pueden legislar en principio sobre cualquier materia sin poseer un título específico para ello”. (FJ 4)
Por su parte, la STC 49/1984, de 5 de abril, mantenía que las leyes del Estado son normas
“sin ámbitos limitados materialmente (…) con lo que esto supone en orden a la
validez en caso de excesos competenciales”. (FJ 2)
Es decir, se consideraba implícita una competencia legislativa universal del Estado, aunque la misión del artículo 149.3 de la CE no fuese atribuir competencias, sino ser una cláusula de cierre en un Estado descentralizado política y administrativamente. Ello no
75 Ambos títulos competenciales son invocados por el Estado en la Disposición Final Séptima del TRLCSP.
implicaba que la normativa estatal estuviese vigente en todo el territorio, ya que en función de los títulos competenciales la legislación autonómica tenía poder para en su caso, llegar a desplazarla.
Los conflictos se movían en esa línea, y el Constitucional cuando declaraba la preferencia de la normativa autonómica, no solía declarar la inconstitucionalidad de la norma estatal sino su inaplicabilidad.
Pero la jurisprudencia constitucional, lentamente fue desplazándose desde el plano de la aplicabilidad al de la validez de la norma. Así la STC 15/1989, de 26 de enero y la STC 103/1989, de 8 de junio, coinciden en señalar que el artículo 149.3 CE, “en manera
alguna constituye una cláusula universal atributiva de competencias para legislar sobre cualesquiera materias a favor del Estado”. Pero aún así, se admite la posibilidad de
aprobar normas supletorias sobre la base de la existencia de algún título competencial del Estado (por ejemplo, por ostentar la competencia para adoptar la legislación básica), o bien sobre la base de que una determinada materia no había sido asumida con el mismo grado de homogeneidad por todas la Comunidades Autónomas.
No obstante, en este último supuesto, la STC 147/1991, de 4 de julio, reconoce que en el ámbito de una CCAA con competencias exclusivas, la norma estatal no se declararía nula sino inaplicable, señalando sin embargo, que sí serían nulas
“las normas que el Estado dicte con el único propósito de crear derecho supletorio
del de las Comunidades Autónomas en materias que sean de la exclusiva competencia de éstas, lo cual no es constitucionalmente legítimo cuando todos los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades la competencia como exclusiva y en un mismo grado de homogeneidad”.
Esta tesis se entendía compatible con la posibilidad de que el Estado dictase normas de carácter meramente supletorio, allí donde ostentase competencias en la materia.
En este estado de la cuestión se aprobó la LS92, norma a la que ya nos hemos referido en el apartado anterior. Fue aprobada en virtud de la delegación legislativa
otorgada por la LRRU, y pretendía unificar y refundir en un solo texto la LRRU y la LS76, amén de otros textos legales vigentes.
La LS92 contenía preceptos de aplicación plena, que descansaban sobre títulos competenciales exclusivos del Estado; otros de aplicación básica que descansaban en títulos competenciales compartidos con las Comunidades Autónomas; y por último, otros artículos -los más, aproximadamente 200 de un total de 310– que eran de aplicación supletoria, “en
defecto de regulación específica por las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias”.
Pero tanto la STC 118/1996, de 27 de junio, como posteriormente la STC 61/1997, de 20 de marzo, supusieron la culminación del proceso evolutivo de la jurisprudencia del TC al que se hacía referencia, quebrando la compatibilidad de criterios ha había venido manteniendo.
De este modo, la STC 118/1996, de 27 de junio, afirma que:
“(…), para que el Estado pueda dictar normas jurídicas que regulen una materia determinada, no basta con que ostente un título que le atribuya cualesquiera competencias en esa materia, sino que debe poder invocar aquel título específico que le habilite en concreto para establecer la reglamentación de que se trate, sin que, como correctamente se afirmaba en la STC 147/1991, que acabamos de transcribir, pueda invocar como tal la cláusula de supletoriedad.”
(...)
“Por lo tanto, tampoco en las materias en las que el Estado ostenta competencias compartidas puede, excediendo el tenor de los títulos que se las atribuyen y penetrando en el ámbito reservado por la Constitución y los Estatutos a las Comunidades Autónomas, producir normas jurídicas meramente supletorias, pues tales normas, al invocar el amparo de una cláusula como la de supletoriedad que, por no ser título competencial, no puede dárselo, constituyen una vulneración del orden constitucional de competencias.” (FJ 6)
Por ello, como consecuencia del anterior planteamiento, la STC 61/1997, de 20 de marzo, en su Fundamento Jurídico 12 c), señala que como
“todos los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades Autónomas la
competencia exclusiva sobre la materia de urbanismo, es evidente que el Estado no puede dictar normas supletorias al carecer de un título competencial específico que así lo legitime, sin que por otra parte el hecho de ostentar otros títulos competenciales susceptibles de incidir sobre la materia pueda justificar la invocación de la cláusula de supletoriedad del art. 149.3 in fine de la Constitución Española.”
Este razonamiento implicaba la declaración de inconstitucionalidad de todos los preceptos de la LS92 que no eran calificados como de aplicación plena o básica, es decir aquellos que estaban configurados como de alcance supletorio. El resto de los preceptos que sí se fundamentaban sobre títulos estatales, como los relativos al derecho de propiedad o expropiación, subsistieron, aunque con importantes matices.
La regulación del sistema de expropiación forzosa stricto sensu, puede ser considerada con carácter principal una materia esencialmente urbanística, y por tanto, siguiendo el razonamiento contenido en la STC expuesta, a priori podría parecer que su regulación correspondería en exclusiva a los legisladores autonómicos, en virtud del título asumido al amparo del art. 148.1.3ª CE.
Dicha afirmación debe ser matizada, ya que la capacidad normativa del Estado no ha quedado totalmente excluida de esta cuestión. Es necesario traer a colación dos preceptos de la LS92 que estaban directamente relacionados con el objeto de la presente tesis, los artículos 172 y 213, de cuyo análisis se va a desprender que el Estado posee una determinada capacidad legislativa, que deriva de su título competencial en legislación sobre expropiación forzosa (ex. 149.1.18ª CE); todo ello sin perjuicio de que otras normas estatales, fundamentadas en sus diversos títulos competenciales, condicionen la capacidad del legislador autonómico a la hora de regular el sistema de expropiación.
El artículo 172 de la LS92, dedicado a regular las formas de gestión76 del sistema de expropiación, fue aprobado por el Estado con eficacia supletoria77, y enmarcado dentro del
76 “Artículo 172. Formas de gestión.
régimen jurídico específico de dicho sistema78. Dicho precepto, de acuerdo con la argumentación del TC en materia de urbanismo expresada anteriormente, fue declarado “inconstitucional y nulo”79 por el TC.
Por su parte, el artículo 21380 de la LS92 -aprobado por el Estado con carácter básico81 y enmarcado dentro del régimen expropiatorio82-, abordaba con carácter general las modalidades de gestión de las expropiaciones y por tanto también de las expropiaciones urbanísticas. Este artículo superó el filtro del TC, y en la actualidad tiene su reflejo en el vigente artículo 33 de la LS08, cuyo contenido será comentado más adelante.
Dicha circunstancia, hace conveniente analizar con mayor profundidad la delimitación competencial efectuada por el TC, entre los títulos competenciales relativos al urbanismo y a la expropiación forzosa. En concreto, es preciso estudiar, entre otros, el alcance de la definición legal de la causa expropiandi –donde necesariamente deberá figurar la expropiación, como sistema de actuación integrada-, y el establecimiento de las garantías expropiatorias.
Cuando se fije la expropiación como sistema de actuación para una unidad de ejecución, podrán utilizarse las formas de gestión que permita la legislación de régimen local y resulten más adecuadas a los fines de urbanización y edificación previstos en el planeamiento.”
77 Este precepto se encontraba incluido dentro del ámbito definido por el apartado 3 de la Disposición Final
Única LS1992 que literalmente disponía que:
“3. Los restantes preceptos serán de aplicación supletoria en defecto de regulación específica por las
Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias.”
78 Ubicado dentro del Título IV. Ejecución del planeamiento; Capítulo II. Actuación mediante unidades de
ejecución; Sección 4. Sistema de expropiación.
79 Apartado 2ª del Fallo de la STC 61/1997, de 20 de marzo: “2º. Declarar que son inconstitucionales y nulos
el apartado 3º de la Disposición final única y, consiguientemente, los siguientes preceptos aprobados por el Estado con eficacia supletoria (...).”
80 Dicho precepto disponía: “Artículo 213. Modalidades de gestión de la expropiación.
1. Las Entidades locales podrán promover, para la gestión de las expropiaciones, las modalidades asociativas con otras Administraciones Públicas o particulares, de conformidad con la legislación de régimen local y urbanística.
2. Para el mejor cumplimiento de la finalidad expresada en el número anterior, podrán igualmente encomendar el ejercicio de la potestad expropiatoria a otras Administraciones Públicas.
3. Lo dispuesto en los números anteriores se entenderá sin perjuicio de las facultades reconocidas expresamente por Ley a determinados entes públicos en materia expropiatoria.”
81 De conformidad con el apartado 1 de la Disposición Final Única, dicho precepto tenía “el carácter de
legislación básica en virtud de lo previsto en el artículo 149.1.1., 8., 13., 18. y 23. de la Constitución”.
82 Ubicado dentro del Título V. Expropiaciones y régimen de venta forzosa; Capítulo I. Disposiciones
En lo que a la causa expropiandi respecta, en un primer momento el TC en la Sentencia 37/198783, de 26 de marzo, sobre la Ley de Reforma Agraria de Andalucía, delimitó la competencia reservada en exclusiva al Estado en materia expropiatoria, declarando que
“(…) no parece dudoso que cuando, en virtud del sistema de distribución de
competencias que resulta de la Constitución y de los Estatutos de autonomía, la legislación sectorial corresponda a las Comunidades Autónomas, son éstas, y no el Estado, las que ostentan la potestad de definir legalmente los supuestos en que cabe hacer uso del instrumento expropiatorio mediante la declaración de la causa expropiandi necesaria en cada caso, sin perjuicio de la obligación de atenerse a la legislación general del Estado que garantiza por igual los derechos patrimoniales de todos los sujetos privados. De todo ello se sigue que la reserva constitucional en favor del Estado sobre la legislación de expropiación forzosa no excluye que por Ley autonómica puedan establecerse, en el ámbito de sus propias competencias, los casos o supuestos en que procede aplicar la expropiación forzosa, determinando las causas de expropiar a los fines de interés público a que aquélla deba servir.” (FJ
6º).
Por tanto, en esta primera etapa el Estado podía definir la causa expropiandi, y las CCAA podrían definir otros casos o supuestos en los que procedería aplicar el instituto expropiatorio, en el marco de sus competencias. Sin embargo, en la STC 61/1997, de 20 de marzo, el TC interpretó que la definición de la causa expropiandi (FJ 29 a) y 30),
“(…) es una competencia que sigue a la competencia material, aquí reconducible a
la de urbanismo”.
Este cambio en el criterio del TC, implicaba que la regulación ofrecida de la causa
expropiandi por la LS92 resultaba inconstitucional por extralimitación competencial, sin
que enervase tal conclusión el hecho de que el artículo impugnado, no impidiera a las CCAA la definición de otras causas para expropiar dentro de sus competencias; ya que, indica el Tribunal
83 Criterio que se mantuvo en la STC 186/1993, de 13 de junio. Vid al respecto el trabajo de F.J.DONAIRE
VILLA, “Las competencias legislativas de Estado y Comunidades Autónomas sobre expropiación forzosa: (a
propósito de las SSTC 37/1987, de 26 de marzo, y 186/1993, de 7 de junio”, Anuario de la Facultad de
“el problema no radica en que no se deje espacio para la normación autonómica, sino, más precisamente, en que el Estado carece de competencias para dictar con carácter básico o "pleno" una causa de expropiar cuando no tiene competencias sobre la materia o sector, como en el presente caso, para regular la obtención de terrenos dotacionales ni, como hemos declarado, para definir la ocupación directa.” (FJ 30)
Por tanto, interpretando a sensu contrario la línea argumental anterior, cuando el Estado sea titular de la competencia material, sí le será lícito definir legalmente la causa
expropiandi. Ello llevó al TC, a reconocer al Estado la posibilidad de definir como causa expropiandi el incumplimiento de la función social de la propiedad, siempre que dicho
incumplimiento responda al ámbito competencial reconocido al legislador estatal
"(…) al Estado le es lícito definir legalmente como causa expropiandi el
incumplimiento de la función social de la propiedad, cuando se trate del incumplimiento de aquellos deberes básicos cuya regulación le compete al amparo del art. 149.1.1º CE, en tanto que a las Comunidades Autónomas les incumbe definir, en su caso, otras posibles causas de expropiar como técnica al servicio, entre otras materias, del cumplimiento de los deberes dominicales que con respeto de las condiciones básicas cumpla a las Comunidades Autónomas establecer en virtud del art. 148.1.3º CE y de sus respectivos Estatutos de Autonomía” (FJ 17.f).
De lo expuesto, pudiera deducirse que, salvo en lo relativo al incumplimiento de la función social de la propiedad84, el Estado no posee capacidad para definir la causa
expropiandi sobre materia urbanística, dado que no ostenta título competencial en esta
materia. Ahora bien, el TC introduce un importante matiz, al señalar que
“(…) al Estado le es lícito establecer por coherencia con sus competencias exclusivas