El Informe Neumark

En 1962 el Comité Económico y Financiero de la CEE, entonces presidido por Neumark, fue encargado de examinar en qué medida las diferencias existentes en los sistemas financieros de los Estados miembros impedían total o parcialmente el establecimiento de un mercado común, así como de examinar en qué medida era posible eliminar estas disparidades, que dificultaban considerablemente la formación y el funcionamiento del mercado común.

El informe final de este comité consideró que existían tres clases de disparidades: i) en la carga fiscal global (medida en relación con el PIB); ii) en la composición del gasto público; y iii) en la composición de los sistemas fiscales (disparidades estructurales). Las más importantes se consideran las “disparidades estructurales”, entendidas como diferencias en el nivel de los ingresos generados por cada clase de impuestos432 en relación con la recaudación fiscal global. Vemos así como el problema de la carga fiscal soportada por los contribuyentes en cada Estado en comparación con los contribuyentes de los otros Estados miembros es el aspecto considerado más relevante en la relación entre imposición directa y mercado común.

Dichas disparidades estructurales pueden tener origen en: a) diferentes combinaciones de los diferentes impuestos (la “composición cualitativa” de los sistemas fiscales); b) diferencias de rentabilidad relativa de cada impuesto, resultantes de diferencias entre los tipos efectivos aplicados. En estas últimas están por tanto incluidas las diferencias en los tipos nominales, en la base, y en otros aspectos que contribuyen a definir el tipo efectivo.

432 _{El Informe propone una clasificación de los impuestos en impuestos sobre la renta y la riqueza e}

impuestos sobre la utilización de la renta (COMITÉ FISCAL Y FINANCIERO DE LA COMUNIDAD

En lo que concierne la imposición sobre sociedades, se plantean las siguientes cuestiones: i) se considera que en gran medida la carga fiscal real sobre las rentas de sociedades depende de aspectos normativos como la integración con el impuesto personal; ii) que las diferencias en estos aspectos “perjudican gravemente la transparencia de la tributación” y así perjudican también la posibilidad de comparar la carga fiscal sobre los beneficios y hacen difícil la negociación de convenios para eliminar la doble imposición; iii) que las condiciones de tributación de los beneficios reservados a la autofinanciación, siendo divergentes entre los países, tienen igualmente “consecuencias nefastas”, como son las de hacer que las reservas destinadas a autofinanciación se hallen concentradas, dentro de grupos empresariales multinacionales, en los países de tributación más reducida. Se añade que esto no sería así si las leyes nacionales previesen un tratamiento diferenciado para filiales y sucursales localizadas en el extranjero, lo que no es compatible con el derecho europeo; iv) que las diferencias en la carga fiscal pueden influir significativamente en tres aspectos: en la localización de una nueva empresa o sucursal; en la elección del país donde mantener en reserva los beneficios realizados por una filia; o de forma general la localización de capitales; v) que en situaciones de doble imposición las diferencias estructurales pueden impedir o complicar la introducción de medidas para eliminar dicha doble imposición.

En especial sobre la libertad de circulación de capitales se considera que diferencias significativas en la carga fiscal sobre rentas de capital tienen influencia en las decisiones de inversión y tienen un papel muy importante en relación con la libertad de circulación de capitales.

Sobre la libertad de establecimiento se considera probable que los impuestos sobre la renta tengan algún reflejo en los precios (aunque el Informe no tome una posición definitiva sobre la relevancia de este aspecto para el mercado común). Se mantiene también que diferencias significativas en la carga fiscal global sobre los beneficios de actividades comerciales o industriales pueden motivar traslados de establecimientos entre países, lo que sería válido sobre todo para grandes empresas, dada su mayor movilidad; se sostiene también que la existencia de beneficios fiscales o tratos fiscales favorables a ciertos sectores ocasiona distorsiones de competencia

internacionales, mientras en los otros países no existan las mismas discriminaciones para los mismos sectores.

Para minimizar estas distorsiones el Informe propone un vasto programa de medidas, todas ellas parciales, implicando grados de armonización diversos. De una vez que este programa ha logrado influenciar la actividad armonizadora hasta la actualidad, creemos que se justifica una descripción algo más detallada del mismo. En este sentido, en sus recomendaciones, el Informe propone:

Aspectos generales:

 que en todos los Estados se adopte un impuesto sobre sociedades autónomo, una vez que esta es la tendencia verificada en la mayoría de los Estados;

 que en el cálculo del beneficio empresarial se incluyan todos los ingresos que lo afecten;

 que se armonicen los métodos de determinación de los beneficios y de recaudación del impuesto;

 que se establezcan mecanismos de eliminación de la doble imposición económica de los dividendos;

 que se adopte un sistema de doble tipo para beneficios distribuidos (tipo más bajo) y no distribuidos (tipo más elevado);

 que se ponga en marcha una “cierta armonización” de los tipos y de otros factores que determinan el tipo efectivo (en el que se incluye la base). Respecto de la armonización de los tipos legales se proponen tipos máximos para los beneficios distribuidos y no distribuidos;

Sobre la tributación de dividendos e intereses:

 que el impuesto sobre rentas del capital mobiliario (sobretodo intereses y dividendos) cobrado a través de la retención a cuenta a contribuyentes no identificados sea “absolutamente idéntico” en todos los Estados;

 se propone además la aplicación de dos tipos para contribuyentes identificados (entre 10 y 20 por cien) y no identificados (mínimo de 25 por cien);

 los dividendos recibidos por una sociedad por su participación en otra sociedad no deberían, en principio, quedar sujetos a retención en la fuente, pero esta regla debería

ser matizada con un tratamiento diferenciado para diversas situaciones, para evitar situaciones de evasión;

 se recomienda que los Estados donde tiene lugar la retención reembolsen a los Estados de residencia de los contribuyentes por las cuantías cobradas;

 se aboga que se uniformice o se reduzcan considerablemente las divergencias en el tratamiento de las plusvalías;

Sobre la doble imposición internacional:

 se impulsa centralizar las operaciones de determinación del impuesto en un único Estado, que sería el de residencia;

 reconociéndose la imposibilidad de poner en práctica tal sistema en un plazo corto, dada que ello implicaría un grado elevado de aproximación entre las legislaciones y de colaboración entre las autoridades, se propone adoptar el tratado internacional como principal instrumento de eliminación de la doble imposición, preferentemente a través un convenio multilateral para todos los países;

En una apreciación global, podemos decir que el Informe Neumark está marcado por una concepción neutralista433. Su preocupación fundamental está en las diferencias en la carga fiscal entre los diferentes Estados miembros y su efecto sobre la afectación de los recursos, es decir, sobre la neutralidad del sistema fiscal. Además, las soluciones propuestas reflejan una adhesión estricta a un sistema de neutralidad en la exportación de capital, basado en la primacía de la tributación en la residencia. Ejemplo de esta adhesión son sus propuestas en lo que concierne la tributación de las rentas pasivas transfronterizas, como son dividendos e intereses. El sistema propuesto se asienta en la retención a cuenta por parte de la jurisdicción de origen y la respectiva devolución de estas retenciones a la jurisdicción de residencia.

Podemos decir que el Informe Neumark no sólo lanzó las bases de toda la teoría de la armonización fiscal en el mercado común europeo, sino que también marcó con sus concepciones todo el periodo que se siguió hasta 1980. A raíz de sus conclusiones, la Comisión elaboró un programa de armonización de la tributación

433

En este sentido el Informe reflecte las teorías sus contemporáneas de la escuela “igualizadora”de Reboud (DOSSER, D., op. cit., p. 32).

directa (el “Programa de 1967”) que se mantuvo como propuesta hasta mediados de los 80 pero, como hemos visto, sin resultados. La única excepción ha sido la aprobación de una directiva en materia de asistencia mutua entre las autoridades fiscales, válida tanto para la tributación directa como para la tributación indirecta434. Este evidente fracaso debe, en nuestra opinión, ser interpretado como consecuencia de un rechazo, por parte de los Estados miembros, del modelo de coordinación fiscal basado en la neutralidad en la exportación de capital.