C. La brecha de infraestructura es un freno a la competitividad
y a la productividad
D. La infraestructura requiere resiliencia, eficiencia y sostenibilidad E. Las deficiencias de la acción regulatoria pueden obstaculizar la competitividad y la productividad
F. Integración física, facilitación del comercio regional y servicios logísticos G. Conclusiones
147 Capítulo III Perspectivas del Comercio Internacional de América Latina y el Caribe • 2019
III
A. La infraestructura y la logística son clave
para el comercio y la producción
Las barreras arancelarias siempre han sido consideradas los principales obstáculos al comercio internacional. A medida que los aranceles se han ido reduciendo, sin embargo, otras barreras han cobrado mayor importancia, en particular aquellas vinculadas a la logística y la movilidad. Para avanzar en el cambio estructural progresivo propuesto por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), profundizar la integración regional y elevar la competitividad exportadora de América Latina y el Caribe, se requieren servicios de infraestructura diferentes a los actuales. Estos presentan diversas falencias, entre las que destacan las siguientes1:
• La estrechez física o escasez en la provisión de infraestructura, que la ha llevado a experimentar una fuerte presión y ha generado una brecha cada vez más grande en el contexto de una demanda también creciente de sus servicios. • La excesiva concentración de la inversión en el transporte por carretera,
desaprovechando las ventajas que ofrecen otras opciones modales, como el ferrocarril y el transporte fluvial.
• La presencia de fallas y dificultades institucionales y regulatorias, y una gobernanza que exige cambios, tanto en la conducción de las políticas como en la organización de los mercados. Esta situación afecta la competencia y la facilitación de procesos tanto en el comercio internacional como en el flujo de personas, cargas y servicios dentro de un mismo país.
• La gran dispersión de acciones y visiones públicas sobre la infraestructura y sus servicios, la falta de integralidad en el abordaje de las políticas y la ausencia de criterios de sostenibilidad (especialmente en el transporte), que provocan un aumento de las externalidades negativas de los servicios de transporte sobre el medio ambiente y la población.
Para alcanzar un desarrollo sostenible de conformidad con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible se requiere un abordaje integrado de las políticas de logística y movilidad en su concepción, diseño, implementación, seguimiento, fiscalización y evaluación, en estrecha coordinación con otras políticas públicas, como las de desarrollo productivo, financiamiento, desarrollo social e integración territorial y transfronteriza. Ello hace imprescindible la inclusión de mecanismos para: i) incorporar e implementar la integralidad y la sostenibilidad del abordaje; ii) permitir la articulación de la política con los objetivos del desarrollo nacional y las demás políticas públicas, y iii) asegurar una buena planificación y la gestión estratégica de la política, de modo de alcanzar beneficios sociales palpables.
Para ello, la conceptualización de la logística debe ser revisada, dado que el enfoque tradicional de la logística internacional separada de la logística interna lleva a la toma de decisiones que pueden no ser conducentes al desarrollo. En línea con lo expuesto, la lógica de la concepción de la logística moderna integra la infraestructura, los servicios de transporte y distribución y las regulaciones sectoriales, considerando el fenómeno logístico como sujeto de las políticas y poniendo la logística al servicio del comercio y la producción. De esta forma, se concibe la cadena de suministro en un continuo eficaz y eficiente, y no en compartimentos estancos donde la logística internacional y la logística interna se piensan y resuelven por separado.
Puesto que los procesos de integración requieren objetivos comunes en la búsqueda de una mayor cohesión territorial, el desarrollo de infraestructuras en red es algo inherente a dichos procesos. En este sentido, los servicios de logística y movilidad,
para ser integrados regionalmente, suponen transitar desde las tradicionales políticas que consideran cada infraestructura de manera separada hacia una concepción integral, que potencie las cadenas, las redes y las conexiones entre los distintos modos del sector de transporte (lo que debe ser extensivo a las infraestructuras de energía, telecomunicaciones y agua), aplicando el principio de comodalidad y formando una gran red de servicios eficientes, resilientes y sostenibles2.
Este capítulo tiene por objeto analizar cómo los servicios de logística y movilidad, en conjunto con una mayor inversión en infraestructura económica, pueden facilitar la movilidad y la logística de personas y mercancías dentro de la región, así como desde y hacia el resto del mundo, favoreciendo también la transformación productiva, un desarrollo territorialmente equilibrado y una mayor competitividad de las economías de la región. Para ello, en la sección B se examina la participación de la región en el comercio marítimo mundial de mercaderías. En las siguientes secciones se plantean tres grandes desafíos en materia de políticas de infraestructura: el nivel de inversiones, la resiliencia de la infraestructura y los aspectos regulatorios y de competencia en las concesiones de infraestructura.
En la sección C se analizan las tendencias recientes de la inversión en infraestructura de transporte en la región y se la compara con las necesidades de inversión calculadas por la CEPAL. Dada la importancia del transporte por carretera en la región, se compara el gasto en mantenimiento de carreteras con el de los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). En la sección D se abordan los requisitos para la infraestructura en la región y se propone un equilibrio entre eficiencia, resiliencia y sostenibilidad. En América Latina y el Caribe hay diversos motivos que hacen que el debate sobre la resiliencia sea un ejercicio fundamental para la elaboración e implementación de políticas de infraestructura. Factores como el reparto modal, la brecha de infraestructura y la falta de integración regional están directamente relacionados con la ausencia de capacidad de respuesta y recuperación frente a distintos peligros y amenazas. Como los servicios logísticos se prestan sobre las redes de transporte y dependen de otros servicios de infraestructura, el debate acerca de la resiliencia de la infraestructura resulta particularmente relevante para el comercio y las cadenas de valor. La ausencia de servicios de infraestructura resilientes a perturbaciones y tensiones por causas naturales o antrópicas está asociada a altos costos de recuperación de infraestructuras, sobrecarga de activos y pérdidas de competitividad de empresas, sectores económicos y regiones.
Las alianzas público-privadas para la provisión de servicios de infraestructura explican la mitad de la inversión en infraestructura en la región desde 1994. La sección E contiene un análisis de las concesiones de infraestructura y un diagnóstico de los principales problemas que se han producido en torno a estas concesiones (como la alta tasa de renegociación de contratos). A modo de conclusión se destaca la necesidad de repensar las políticas públicas en materia de concesiones de infraestructura económica y el papel central que le cabe en dicho proceso a la acción regulatoria del Estado, especialmente en el ámbito de la competencia.
En la sección F, dedicada a la integración física, se analizan los avances logrados en América Latina y el Caribe tanto en la provisión de infraestructura logística como en la reducción de costos y tiempos del comercio. También se considera un conjunto de reflexiones para promover la transformación productiva con igualdad mediante el fortalecimiento de la integración regional, así como otros procesos binacionales de facilitación del transporte transfronterizo para favorecer una mayor competitividad del comercio de la región.
2 Una visión comodal del transporte se entiende como “la búsqueda de eficiencia en la distribución del transporte y sus servicios para cada viaje, mediante la utilización óptima de cada medio de transporte y su eventual combinación con otros. Esta visión debe apelar al uso de instrumentos regulatorios del mercado y de las características técnicas de la actividad, que impulsen el cambio modal hacia la sostenibilidad” (Sánchez y Cipoletta, 2011, págs. 5 y 6).