LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO DEL BIENESTAR Y LOS DERE CHOS SOCIALES

En los años inmediatos posteriores al final de la guerra, entre 1945 y 1950, el Estado del bienestar se convirtió en una realidad institucionalizada. A p esar de sus amplias similitudes en cuanto al modo de formular las demandas y de conceder las prestaciones, la institucionalización final de los E stados de l b ienestar en E uropa no pudo e vitar e l verse marcadas por la p olítica propia de c ada p aís tanto e n el período de entreguerras como en la p osguerra. Los g obiernos tenían que idear nuevas prácticas financieras y presupuestarias, formar a una nueva burocracia e

implantarla, y distr ibuir nuevas responsabilidades en los diferentes nivel es de l a administración estatal. Hacia 1950 el Estado del Bienestar moderno no sólo era ya una realidad económica y social, sino que se había convertido también en una realidad política.

Lo que resulta fundamental para la comprensión del cambiante contexto de la elaboración de las políticas después de las reform as de l a política social en 1945 es que ésta se había convertido ya en parte integrante de la vida institucional de todas las democracias. En adelante, en Europa se discutió sobre la seguridad social nacional, no sobre si debía exi stir. El Estado del bienestar había que dado institucionalizado en formas muy diversas. Los efectos globales de la construcción de los Estados del bienestar fueron similares en casi todas las democracias: ingresos mayores para los ancianos, protección más eficaz frente al desempleo, mejora de los servicios sociales, etc. Lo q ue las diferenciaba era que la dec isión bás ica de edificar u n Es tado de l bienestar se llevó a cabo en circunstancias políticas muy diferentes y que, una vez culminada, se manifestó en form as in stitucionales tam bién muy diferentes. La car acterística política fundamental de los Estados del bienestar democráticos fue precisamente que pudieron avanzar hacia los objetivos de la protección social y de la igualdad social por caminos muy diversos y con marcos institucionales asimismo muy diversos.96

El Estado del bienestar británico se convirtió a partir de 1945, probablemente, en el más completamente nacionalizado de todos los Estados del bienestar. En Francia la nacionalización no llegó a completarse. Si bien n o esta ba ta n n acionalizado c omo e l bri tánico, estaba, si n embargo, claramente más politizado, como lo estaban también las relaciones laborales, la política industrial y la política e conómica. Los gr upos que se habían ocupado tra dicionalmente de la prestación de servicios sociales, como las sociedades de seguros mutualistas, consiguieron que

sus reivindicaciones, encaminadas al logro de un monopolio casi total de la pro tección a la población agrícola y a la obtención de importantes derechos en la administración de la seguridad social, llegaran a buen puerto. Por su parte, los sindicatos vieron también parcialmente realizado su vieja aspiración al control obrero de la seguridad social. Aunque organizado fuera del Estado francés, el siste ma d e seguridad so cial estaba muy estrechamente vinc ulado a las realidades políticas francesas. Por el contrario, el sistema británico estaba efectivamente localizado dentro del Estado británico. Estos dos ejemplos nos per miten ver como se fu e institucionalizando de forma muy diferente el sistema de seguridad social, sin emb argo ambos Estados encontraron los métodos que les perm itieron fundamentar la seguridad s ocial como una act ividad propia del Estado del bienestar.97

El E stado de Bienestar se i nstitucionalizó en la E uropa Occ idental de l a s egunda posguerra, al producirse un rápido crecimiento de las políticas y programas sociales en muchos de los países. Este desarrollo estuvo asociado con un largo ciclo de expansión económica y con el é xito que lo s países beligerantes exhibieron e n l os procesos d e re construcción y p osterior progreso de sus aparatos productivos, tecnológicos e institucionales.

Países co mo Ale mania, Fra ncia e Italia basaron su recuperación y desarrollo en el impulso dado por dos fuerzas motrices: la ayuda estadounidense y la integración económica. La ayuda de lo s Estado s Un idos, en tre 1 945 y 1954, fu e decisiva. La ay uda tot al d e o rigen norteamericano a los países Europeos fue de 34.2 miles de millones de dólares. Una gran porción de esa ayuda se concentró en Alemania, el país más afectado por la guerra y que sus fronteras geográficas colindaban con países del bloque socialista.98

97 Ibíd., pp. 341-342.

Se han d ado do s v ertientes p rincipalmente qu e h an cont ribuido a con formar e institucionalizar e l concept o del Estado del bienestar. U na prim era vertiente proviene de la economía y tie ne c omo principales e xponentes al keynesianismo d e los años t reinta y a los ensayos que en tre las dos guerras y, con más vigor, en la segund a posguerra, asumen el rol de una verdadera d isciplina de nominada ec onomía de bienestar99. Una segunda vertiente, c on raíces m ás bien políticas, se asoci a a los informes, que ya hem os re visado m ás arriba, que William Beveridge, presentó al gobierno inglés, exponiendo las bases de la seguridad social en una sociedad libre. Estos documentos son muy reconocidos puesto que, desde un plano práctico, prepararon el terreno par a el di seño d e las políticas sociales d espués de la segund a gu erra mundial.

Entre 1890 y 1950 aproximadamente, fueron las restricciones políticas e institucionales las q ue def inieron el curso de las trasformaciones de los Estados d el bi enestar, el ra sgo diferencial de l a nueva sit uación consistió e n que los Est ados empezaron a intervenir m ás libremente en las relaciones de mercado. En 1950 las estruct uras institucionales del Estado del bienestar estaban ya sólidamente instaladas. La institucionalización de los Estados del bienestar había sido u n pr oducto inevitable de las r eacciones po líticas a lo s g raves tr astornos y perturbaciones sociales del período de e ntre guerras; como resultado a esta institucionalización se iba a dar una prosperidad y crecimiento inesperados que iban a producirse durante los treinta años siguientes. El futuro político del Estado del bienestar había quedado asegurado. Gracias a la

99 Seg ún O scar Lang e, “ la Economía del bien estar se o cupa d e las condiciones q ue deter minan e l bien estar económico tot al de u na co munidad”. A partir de este ob jetivo exi ste u na co nstante b úsqueda de los r equisitos, restricciones y condiciones de bienestar económico. Esta corriente de pensamiento económico representó un punto de partida para ligar el bienestar con la asignación de los recursos y con patrones de desarrollo económico. Lange, Oscar. “Los Fundamentos de la E conomía del Bienestar”, en: Arrow, Kenneth J. y Tibor Scitovsky. La Economía

prosperidad, la s re alidades p olíticas no experimentaron gr andes variaciones e ntre 1 950 y 1970, aproximadamente.100

La construcción del Estado asistencial, después de la segunda guerra mundial, supuso una rearticulación de gran alcance de las relaciones Estado-mercado que fue la base del desarrollo de los años cincuenta a los setenta. La expansión de las economías nacionales de la posguerra lleva consigo el desarrollo de la gran industria que consolida el fordismo como forma de organización del trabajo posibilitando la consecución de los objetivos de pleno empleo.

Los Estados del bienestar como una construcción institucional histórica. Su consolidación fue fru to de un a fó rmula –so cialdemócrata o reformista- segú n la c ual se podí an alcanzar lo s objetivos de una so ciedad ju sta a p artir de una int ervención púb lica en el mar co d e un capitalismo e n e volución. L os Est ados del bienestar han si do un elemento in tegral de las sociedades y establecieron lazos orgánicos con la producción, la reproducción y el consumo. Han sido un ele mento esencial pa ra el denominado modelo fordista de pro ducción in dustrial. El crecimiento económico estaba sustentado por el consumo de masas de determinados productos. Su producción seguía una organización del trabajo basada en la utilización masiva del factor trabajo. Se requerían muchas personas trabajando en las cadenas de producción. Los Estados del bienestar posibilitan, e n aq uellos m omentos, que se consum a to do aqu ello que se produce, cerrando el ciclo de trabajo-producción-consumo y reinversión. Los programas de los E stados asistenciales pro movían el estilo de vida del trabajador pro totipo con las c ompensaciones y garantías para sustentar la reproducción de la familia nuclear tradicional.

El Estado del bienestar ha sido el resultado de un compromiso entre clases sobre la base del crecimiento económico. El capitalismo es un modo de vertebrar las relaciones de intercambio

social entre los hom bres, de ase gurar s us s ubordinaciones civ iles y , e n gran medida, sus lealtades pol íticas. Los Est ados de l bienestar f ueron posibles a partir de c onvertir a todos l os ciudadanos e n consumidores, p ero la plena o cupación se co nsigue úni camente si se crean la s oportunas necesidades de consumo.

La lógica de los Estados del bienestar es la de poder cubrir dos objetivos a la vez: de un lado gara ntizar un c ontinuo c recimiento ec onómico a tr avés de potenciar el in cremento d e consumo, y de otro, establecer una garantía de mínimos de protección social a toda la población. Para su an álisis podemos d estacar algun as c aracterísticas que nos permiten ace rcarnos a su comprensión:

a) Un consenso o pacto social entre gobierno, trabajadores y empresarios. Unos acuerdos a partir de l os c uales se co nfigura u n f uncionamiento distinto de las instituciones del Estado p ara la gobernabili dad de la sociedad. Se oto rgan al Estado d eterminados funciones inte rvencionistas ta nto en la esf era económica com o en la esfera social o privada, la cua l s ignifica es tablecer un m odelo económico en el que el Estado a sume determinadas prestaciones o servicios que se su fragan vía la recaudación de impuestos. La re presentación no vendrá sól o de los partidos pol íticos sino t ambién por otras organizaciones, básicamente los sindicatos y patronales.

b) La in tervención es tatal en la economía configura un m odelo de ec onomía m ixta. El Estado no sólo regu la l a economía sino que a demás, es t itular d e em presas en determinados sec tores de la pr oducción. A tra vés de l gasto público, e l objetivo será intentar conseguir y mantener los niveles de plena ocupación de los factores productivos, con tal de garantizar un proceso de crecimiento continuo. Se da pues la coexistencia de empresas de propiedad pública y de empresas de propiedad privada. Un efecto directo de ello sobre el m ercado de trabajo es la creación de un número importante de puestos de trabajo vinculados a la administración pública.

c) Las políticas económicas keynesianas, que tienen como objetivo incrementar la demanda efectiva de la población, comportan a su vez la universalización de la protección social. Por medio de la pr ovisión p ública de dete rminados se rvicios (s anidad, educación, vivienda o servicios asistenciales) el Estado tiene como finalidad mantener un nivel de vida mínimo para el c onjunto de la p oblación, ya no e ntendido como caridad p ública

como en sig los anteriores sino co mo un derecho social. Esta universalización de la política s ocial ha brá d e re percutir en la r edistribución de la r iqueza y e n u na generalización de mejoras en la calidad de vida de la mayoría de los ciudadanos.

d) Esta e xtensión de l os d erechos s ociales abrió la se nda h acia la plena ciu dadanía: el conjunto de la población mayor de edad, h ombres y mujeres. Tie nen rec onocidos los derechos civiles, políticos y sociales, un paso importante hacia la democratización de las sociedades.101

Lo que denominamos “Estado d el b ienestar” corresponde a una forma de o rganizar la vida social –política y económica- en las democracias capitalistas, después de la segunda guerra mundial. Este modelo que hoy conocemos de Estado coordinador, impulsor y empresario directo de m últiples ac tividades y servicios es fr uto de la e volución d el capitalismo. El E stado del bienestar es un modelo sociopolítico y económico, fruto de las trasformaciones que se habían ido produciendo en las diversas esferas de la vida social. De a cuerdo con Luhmann la “lógica del Estado del bienestar” sólo puede ser comprendida mediante el principio d e compensación. Se trata de la compensación de aquellas desventajas que recaen sobre cada cual como consecuencia de un determinado sistema de vida.102

En la base de la lógica del Estado del Bienestar se entiende que la solidaridad social es la justicia definida en términos de necesidad. Al margen del nacimiento, el mérito o la valía, todo ciudadano en una situación de necesidad tiene derecho a recibir ayuda de la comunidad. Una vez que todos s on considerados c omo potencialmente necesitados, la de pendencia cesa de ser la maldición de un grupo en p articular y no queda estigmatizada; la asistencia se trasforma de un regalo en un derecho.

101 Montagut, Op.Cit., pp.47-48.

Si la solidaridad ha de ponerse de manifiesto en la política social, todos pueden verse potencialmente afectados como receptores y como donantes. Al beneficiar en principio a todos, el bie nestar solidario no puede s er e xclusivo de un grupo e n particular. Su im plícita universalidad constituye su premisa básica: que nadie puede estar seguro de poder depender de sí mismo, y que la solidaridad contribuye al bien último de cada uno.

Cada Estado del bienestar ha utilizado métodos distintos para introducir los objetivos de igualdad y de justicia social en sus estru cturas institucionales y políticas. No existió nunca una concepción unitaria de cómo conseguir realizar justicia social y tampoco el Estado del bienestar no fue únicamente un producto de las fuerzas del mercado. Es probable que el Estado protector sea el resultado de la búsqueda institucionalizada, de la experimentación y de la acumulación de acontecimientos en el marco democrático de cada uno de los países. Tanto en un sentido político amplio como en el de l a elaboración de las diversas políticas sectoriales, no puede dec irse que haya habido nunca objetivos fijos. Si hubieran existido tales rigideces no habría sido posible el despliegue de las capacidades institucionales y de decisión que se produjo con la aparición del Estado del bienestar.

Al aplicar los instrumentos de cob ertura social a un número ca da vez mayor d e ciudadanos, y a una variedad de riesgos y desgracias, el Estado del bienestar moderno desarrolló decisivamente en la sociedad la capacidad de tratar a todos sus miembros de manera igualitaria, Sin embargo, lo hizo, no tanto redistribuyendo la riqueza, sino más bien los costes del riesgo y el infortunio. En cuanto se comparten los riesgos, el individuo ya no afronta la incertidumbre solo, sino como parte de un grupo más amplio. La novedad que la seguridad social incorporó consistió en extender este modo de enfrentarse colectivamente al riesgo de un pequeño círculo, a un grupo

mucho m ayor –posiblemente la s ociedad e n su t otalidad- e incluso, por m edio de las trasferencias intergeneracionales, a los que aún no han nacido. La redistribución del infortunio no se realiz ó priv adamente, sino po r l a so ciedad c omo un todo y d e acuerdo c on niveles d e igualdad c omúnmente aceptados. Preocupaciones que habían s ido i ndividuales pasaron a se r políticas. Lo que s ucedía en caso de enfermedad, invalidez, vejez, desempleo o paternidad era ahora decidido segú n lo s crit erios d e ju sticia acordados. La se guridad s ocial suministró los instrumentos con q ue re distribuir y moderar lo s efectos pr oducidos por los des astres tanto naturales como cau sados por la mano d el h ombre. El he cho ca racterístico de los Estados de l bienestar más desarrollados, consistente en compartir de forma global todo tipo de riesgos, hizo posible la igualdad, no sólo en el sentido formal de los derechos cívicos y políticos, sino también en los términos prácticos de un mínimo de protección común.103

Las normas, convenciones y prácticas de la justicia que gobernaban la interacción formal entre los miembros de la sociedad y establecían los términos en que se concebía la ciudadanía fueron gradualmente extendidos hasta abarcar también cuestiones muy personales e individuales relativas a l riesgo y la desgracia. Las re laciones entre los ciudadanos, ant es regulad as e n un sentido esencialmente cívico y político, resultaron alteradas en consecuencia. Como productores y m iembros de distintas c lases, los in dividuos se guían s iendo t ratados de sigualmente por el mercado y las jera rquías hereditarias, Pe ro c omo cria turas expu estas al riesgo, e staban e n posición de igualdad. La condición de miembros comunitarios de pleno derecho estaba abierta a todos los ciudadanos, no sólo como depositarios de derechos cívicos o partici pantes políticos, sino c omo in dividuos gol peados por el infortunio o i nquietados por la inse guridad. Con el desarrollo del Estado del bi enestar, la sociedad me joró considerablemente en su capacidad de

decidir autónomamente sus normas de asociación s in prestar atención a los dictados d e l a naturaleza, el destino o la circunstancia.

La segu ridad so cial redi stribuye directamente en térm inos d e riesgo. Lo s n ecesitados buscan solidaridad y los autosuficientes tratan de evitar cargas extras. El c onsenso que se forjó en torno a la políti ca estatal de bienestar durante l os años inm ediatamente post eriores a la segunda guerra m undial pu ede ser ent endido como el resultado de un sentido d e sol idaridad social intensificado por la creencia de que entre riesgo y clase existe sólo una correlación parcial, de que todos pueden potencialmente beneficiarse de la redistribución y que incluso la burguesía tiene mucho que ganar en un Estado del bienestar correctamente desarrollado. El int erés de las clases m edias en l os esfuerzos del Estado re sulta perfect amente e ntendible. Las políticas solidarias han pasado a ser legítimas, no controvertidas y aceptadas sólo en la medida en que se las ha considerado un derecho en vez de un acto de caridad o altruismo. Éste es el concepto de ciudadanía social. En términos de cálculos de riesgo y fortuna, la segu ridad social trata a todos de forma equi valente, sin te ner en c uenta la s uerte, e l destino, l os genes o l a posición. L os efectos de la incertidumbre son esparcidos equilibradamente a lo la rgo y ancho de un fondo de igualación global.104

Al existir una responsabilidad pública, colectiva, del bienestar social de toda la población, las dificultades económicas y sociales de una gran parte de la ciudadanía se canalizan hacia el Estado en busca de más prestaciones o servicios. Los desheredados sociales tenían obviamente el máximo in terés en la política so cial. La so lidaridad beneficia a lo s d esafortunados. Si se combinan categoría de rie sgo y grupo s ocial, la cla se más u niformemente e mpobrecida y propensa al riesgo es la que más fervientemente desea y, dadas las condiciones adecuadas, más

sólidamente presiona a favor de la solidaridad. Las bases sociales de la reforma redistributiva son los grupos que tienen mucho que ganar, la clase obrera de modo más inmediato. El éxito del Estado de bienestar y el interés en su capacidad para redistribuir el riesgo han ido de la mano. Si