1. MARCO TEÓRICO
4.3 INSTITUCIONES JUDICIALES
Las instituciones jurídicas están fuertemente correlacionadas con la Constitución de un país, ya que es en la Carta Constitucional de una nación en que se define la organización política y el ordenamiento jurídico-institucional de una sociedad.
En Brasil, a partir del Gobierno Provisional de Vargas,154 se da la primera modificación del sistema judicial, con el fin de ofrecer mayor velocidad en sus juicios. En 1931, a través de decreto,155 la Corte Suprema sufre modificaciones en cuanto al funcionamiento interno. Según Sadek (2010), con la misma justificación y expresando el reconocimiento existente en aquel momento, de la necesidad de jueces especializados, fueron reglamentados por la Constitución de 1934 dos nuevos órganos: la Justicia Militar y el Tribunal Electoral. También se estableció el Tribunal de Trabajo, pero como órgano administrativo, no como órgano integrante del Poder Judicial (p. 6).
De acuerdo con Draibe (2004), "a partir de la década de 1930, se producen cambios importantes hacia la unificación de la Justicia, entendida como universalización de las normas y procedimientos fundamentales y el fortalecimiento de la estructura federal." (p. 57). La Constitución de 1934 dio a la Unión la facultad
154 Inicialmente, en el periodo 1930-1934, Getulio Vargas ejerció la presidencia de la Republica como Gobierno Provisional hasta la elección indirecta en 1934.
155 Decreto n.19.656, de 3 de febrero de 1931. Reorganiza temporalmente la Corte Suprema y establece reglas para acortar sus juicios.
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exclusiva de legislar en materia de derecho procesal,156 determinación que se concretizó más tarde con la promulgación del Código de Procedimiento Civil157 y del Código de Procedimiento Penal.158 La autora agrega que la Carta de 1934 (así como en las de 1937 y 1946) también estableció los principios de cargo vitalicio, inamovilidad y la irreductibilidad de los sueldos, además de la licitación pública obligatoria para el ingreso a la judicatura.159 Estos principios apuntan al fortalecimiento de los poderes del Estado y de su mayor autonomía. También en la Carta Magna de 1934, se instituye la Justicia Electoral160 (que se consolidó más tarde en la Constitución de 1946)161 y los Tribunales del Trabajo, como órganos del Poder Judicial Federal lo que “indica la simultaneidad que se colocaron a los temas de la estructuración unificada del Poder Judicial” (p. 59).
La Constitución de 1937, en el capítulo “Del Poder Judicial” (Art. 90-113), establecía que serían los órganos del Poder Judicial: a) la Corte Suprema; b) los Jueces y Tribunales de los Estados, Distrito Federal y Territorios; c) los Jueces y los Tribunales Militares.162
Sadek (2010) sostiene que era indispensable asegurar las garantías constitucionales inherentes a un sistema judicial independiente. La autora señala que estas medidas fueron mantenidas en la Constitución de 1946 (art. 94-124), que también introdujo cambios importantes en la estructura del poder judicial. Se constitucionalizó a los Tribunales de Trabajo como parte de la Judicatura y fue creado el Tribunal de Recursos Federales, un tribunal de segunda instancia, para examinar las causas de la Unión, en grado de apelación.
La Constitución de 1967, también en el capítulo “Del Poder Judicial” (Art. 107- 136), estableció que el Poder Judicial de la Unión se ejerce por los siguientes órganos: I - Corte Suprema; II - Tribunales Federales de Recursos y Jueces Federales; III - Tribunales y Jueces Militares; IV - Tribunales y Jueces Electorales; V - Tribunales del
156 Artículo 5., XIX, a.
157 Decreto-Ley n. 1.608, de 18/09/1939. Código de Procedimiento Civil. 158 Decreto-Ley n. 3.689, de 3/10/1941. Código de Procedimiento Penal
159 Véase los artículos 64 a 72, 104 y 105, de la Constitución de 1934; artículos 91, 92 y 103 de la Constitución de 1937 y los artículos 95 a 97 y 124 de la Constitución de 1946.
160 El Tribunal Electoral estaba asistiendo a una bandera importante del movimiento victorioso en 1930, que fue la necesidad de elecciones limpias (la "verdad electoral"), así como la demanda de retirarse de las fuerzas políticas el control de la administración del proceso electoral (Sadek, 2010, p. 6, nota de calce 4). 161 La Constitución de 1946 estableció que el poder judicial se componía de los siguientes órganos: El Supremo Tribunal Federal, el Tribunal Federal de Apelaciones, Jueces y Tribunales Militares, Jueces y Tribunales Electorales y los Jueces y Tribunales de Trabajo.
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Trabajo y Jueces (Art. 107). Esta Constitución confirió una amplia margen de atribuciones al Ejecutivo que transformó el poder legislativo y el poder judicial en sus poderes, con funciones de asesoramiento o cuerpos adicionales del gobierno. Para fines de esta investigación se parte de la suposición de que, ello tuvo consecuencias políticas, pero sin afectar a las cuestiones de orden económicas.
En el marco teórico se ha señalado la influencia e importancia de las instituciones judiciales y buen funcionamiento de los sistemas jurídicos para el desempeño exitoso de la economía en la búsqueda del desarrollo. La cuestión está en establecer una relación directa a través de cálculo, que estime el valor relativo del impacto de las instituciones jurídicas en el desarrollo y crecimiento económico.
El renombrado profesional de derecho argentino Horacio M. Lynch (2000), refiriéndose a la realidad de su país, sostiene que “explicar la relación entre la Justicia y la Economía no es tan difícil como llegar a un cálculo exacto sobre la real incidencia de la Justicia sobre la Economía en la Argentina” (p. 3). Una segunda cuestión según el autor, “está relacionada con la posibilidad cierta de medir el impacto con alguna precisión.” Además de los economistas y de otros estudiosos reconocer la innegable importancia de las instituciones en la economía, como se ha ya señalado, para el autor,
{También} los juristas siempre han dado por sentado la influencia que tiene la Justicia sobre las instituciones y sobre la economía y, en tanto les basta con saber que existe, sin que les parezca necesario llegar a determinar un número o porcentaje de incidencia, no hay trabajos que lo profundicen en el campo del Derecho (Lynch, 2000, p. 4).
Sin embargo, Lynch (2000, p. 5) destaca que “los economistas han avanzado mucho en estas investigaciones a través de ingeniosos caminos.” En este sentido, el autor indica que puede verse una revisión de tales esfuerzos en un estudio del brasileño Armando Castelar Pinheiro.163
Ya, para Pinheiro (2001, p. 2), “el análisis empírico del impacto del poder judicial sobre el desempeño económico se ve dificultado por la falta de buenos proxies
para la calidad del poder judicial y por el hecho de que ésta varía poco en el tiempo dentro de un mismo país.” No obstante, el autor subraya que:
un conjunto de trabajos ha intentado cuantificar esa influencia con el recurso a análisis de cross-section de países basados en el principio de convergencia condicionada, en que se asume que la calidad del judicial afecta el ingreso
163 Pinheiro, A.C. (1996). Judicial System and Economic Development. Paper prepared for the Seminar Economic Growth, Institutional Quality and the Role of Judicial Institutions, IRIS, University of Maryland,Washington, D.C., December 5-6, 1996.
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per cápita de equilibrio de los países, y, todo lo más constante, la velocidad con que el PIB per cápita aumenta. En general, estos estudios demuestran la relevancia del buen funcionamiento de la justicia para el desarrollo económico, aunque las limitaciones de esa metodología no deben ser ignoradas (Pinheiro, 2001, p.2).164
En la ausencia de datos y de estudios aplicables a Brasil, en el período de esta investigación, sobre el impacto del sistema judicial en la economía brasileña, se arbitra exponer los resultados de una investigación realizada más recientemente, para ilustrar un poco, cómo la mejoría del sistema judicial impactaría en las actividades de las empresas y por tanto en el desempeño económico. Se trata de una investigación realizada por el IDESP (Instituto de Desarrollo Social, Educación e Investigación) de San Pablo, coordinada por el profesor Armando Castelar Pinheiro, en 1996-1997, estudio ya referido más arriba por Lynch (2000), que a su vez, también afirma que, “el estudio de IDESP en base a encuestas se efectuaron mediciones para determinar cuánto impacta la Justicia en relación a: a) el progreso tecnológico, b) las inversiones, c) la eficiencia.
De acuerdo con Pinheiro (2001), se preguntó a los empresarios, cómo la mejora en la calidad del sistema judicial cambiaría la decisión de las firmas en lo que se refiere a la producción, la inversión, el empleo, etc. El autor explica que el mismo procedimiento fue adoptado por el Instituto Apoyo, por el Foro para la Administración de la Justicia165 y por The Fraser Institute para investigar el impacto del poder judicial en las economías de Perú, Argentina y Canadá, respectivamente.
Los resultados de las investigaciones se presentan en el Cuadro 4.6. El propio autor de la investigación analiza que, los resultados para el caso brasileño indican que una mejora del sistema judicial que lo llevara a patrones internacionales, causaría un aumento moderado en el volumen de inversión (13,7%), en el número de personas y empresas con las que las empresas negocian (18,5%), en el nivel de empleo (12,3%), la
164 El autor hace referencias como ejemplos de estudios cross-sections: Barro, R.J. (1991). “Economic Growth in a Cross Section of Countries”, Quarterly Journal of Economics, v. 106, n. 2. Barro, Robert J. & Sala-i-Martin, X.. (1995). “Economic Growth”, Boston, MA: McGraw-Hill. Knack, S. & Philip, K. (1995). “Institutions and Economic Performance: Cross Country tests using alternative institutional measures”. Economic and Politics, vol. 7, n. 3. Mauro, P. (1995). “Corruption and Growth”. Quarterly Journal of Economics, v. 110, n. 3. Brunetti, A. & Beatrice W. (1995). “Subjectie perceptions of Political Instability and Ecomic Growth”. Mimeo.
165Para replicar este trabajo en la Argentina se inició un proyecto acordado entre Fores de la Argentina y
The Fraser Institute de Vancouver, Canadá, con fondos de la Fundación Tinker. El Dr. Owen Lippert dirige en nombre de Fraser y Horacio M. Lynch lo hace por Fores y contamos con la asistencia del mismo Dr. Sherwood (Lynch, 2000, p. 10).
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extensión del recurso a la tercerización (13,9%) y el volumen de negocios con el sector público (13,7%), incluidas las empresas estatales. Se destaca que la producción, medida como el volumen de negocios, sería la variable más significativamente afectada, creciendo el 18,5% (Pinheiro, 2001). El autor argumenta que “si tomamos estas medias por separado para cada sector y utilizamos como pesos la participación de la industria en el PIB, la inversión y el empleo, obtendremos una media ponderada de crecimiento de estas tres variables del 13,7%, el 10,4% y el 9,4%, respectivamente” (p.17).
Cuadro 4.6. Impacto estimado del aumento de la eficiencia del Poder Judicial (%)
Aumento promedio en cada variable Brasil Peru Argentina Canada
En el volumen anual de inversión 13,7 9,5 28,0 2,0
En el volumen de negocios 18,5 20,5 19,0 2,0
En el volumen de empleados 12,3 8,2 18,0 =
En la inversión en otros estados 6,2 - 23,0 -
En el volumen de negocios en otros estados 8,4 - - -
En la proporción de actividades tercerizadas 13,9 13,8 15,0 -
En el volumen de negocios con el sector público 13,7 17,5 23,0 1,4
Fuente: Pinheiro (2000); Eyzaguirre, Andrade y Salhuana (1998); Foro para la Administración y Justicia (2000); Lippert (2001). Todos citados en: Pinheiro (2001), Tabla 3.3.
Al comentar los resultados de las encuestas realizadas en Perú y Argentina, Castelar Pinheiro plantea que estas indican que las reacciones de las empresas de esos países a un mejor funcionamiento de la justicia no serían muy diferentes de las que ocurren en Brasil. Se nota que en Perú, habría un aumento algo más significativo en el volumen de negocios de las empresas, en general y con el sector público en particular, pero las decisiones de inversión y contratación de mano de obra serían menos afectadas. Por otro lado, se observa que la encuesta realizada en Argentina sugiere que la reacción de las empresas de ese país a una mejora de desempeño del judicial sería más significativa que en Brasil y en el Perú, en relación a todas las variables del Cuadro 4.6.
Se constata, de manera particular, que la inversión en Argentina aumentaría dos veces más que en Brasil y tres veces más que en Perú, señalando un alto costo del mal funcionamiento de la justicia en términos de crecimiento económico en ese país. En contraposición, en Canadá, donde los empresarios tienen en general una evaluación positiva del poder judicial, el impacto de una mejora del desempeño de la justicia sería insignificante. De hecho, el autor señala que la mayoría de los empresarios canadienses que participaron de la investigación indicaron que sus decisiones empresariales no se verían afectadas por mejoras en el poder judicial de ese país (Pinheiro, 2000, 2001).
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Los datos presentados reflejan que los sistemas judiciales que funcionan bien fomentan la inversión, el empleo y las actividades económicas en términos generales. Al contrario, si no funcionan bien, pueden afectar negativamente los indicadores económicos. Para el caso de Brasil, se verifica que la evolución del Sistema Judicial se ha estructurado constitucionalmente con el objetivo de ofrecer estabilidad jurídica y derechos de propiedad bien definidos. Sin embargo, no obstante los avances logrados, aún necesitaría continuar progresando en el sentido de llegar a un estándar internacional considerado ideal.
En resumen, en lo que atañe a las instituciones judiciales, se ha señalado en el marco teórico que Douglass North da gran importancia a la existencia de un sistema jurídico y judicial para el desarrollo económico, en la medida en que, un sistema de justicia eficiente debe hacer cumplir los acuerdos y contratos, garantizar la seguridad y los derechos de propiedad, es decir, hacer respetar las reglas del juego. Por lo tanto, se concibe que un adecuado funcionamiento del sistema de justicia sea una de las insstituciones fundamentales para reducir los costes de transacción, y de cumplimiento de los contratos, y así, aumentar los incentivos y la seguridad para que los agentes económicos inviertan. En Brasil, para mejor garantizar los derechos de los ciudadanos y de los agentes económicos, las primeras medidas del gobierno Vargas en el campo de la justicia fueron modificar el sistema judicial para ofrecer mayor velocidad en sus juicios. En la Constitución de 1934 se introdujeron cambios importantes hacia la unificación del sistema de justicia y se instituyeron la Justicia Militar, el Tribunal Electoral y el Tribunal de Trabajo. También se ha sentado el principio del cargo vitalicio, la inamovilidad y la irreductibilidad de los sueldos y el concurso público para el ingreso al cargo de juez, por considerarse principios básicos para el fortalecimiento y autonomía del sistema judicial (Ratificados en las Constituciones de 1937 y 1946). También como reflejo de las normas y procedimientos establecidos en la Carta de 1934, se dio la promulgación del Código de Procedimiento Civil (1939) y del Código de Procedimiento Penal (1941) que hasta entonces no existían. En la Constitución Federal de 1967, del gobierno militar, se realizó una reestructuración del Sistema Judicial con redefinición de instancias y atribuciones judiciales que tuvo consecuencias de carácter político. Sin embargo, bajo el aspecto económico, cuyos principales derechos, tales como el de propiedad y el libre mercado, eses no sufrieron alteraciones de cualesquier especies. De lo anterior, se puede afirmar que constitucionalmente el Sistema Judicial Brasileño ha crecido y se ha estructurado con el objetivo de ofrecer estabilidad jurídica
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y derechos de propiedad bien definidos. Es importante señalar que, a pesar de los avances significativos en las instituciones jurídicas y judiciales, Brasil aún no había alcanzado los estándares considerados ideales por los supuestos institucionalistas, al final del período en análisis, indicando que el país aún necesitaba avanzar en ese aspecto.