Instrucción pública primaria.

El diseño y funcionamiento organizativo en el Gobierno de la Unión, se reguló por el DOIPP, decreto formulado con base a la ley del 2 de julio de 1870, que autorizaba al “Poder Ejecutivo para organizar, de la manera que lo tenga por conveniente, la instrucción pública primaria a cargo del Gobierno de la Unión”250. Se fundamentó de igual manera el Decreto de Instrucción Pública primaria impulsado el 1 de noviembre de 1870 por el Gobierno liderado por el liberalismo radical, en la ley del 30 de mayo de 1868, que dispuso con base en la Constitución de 1863, el fomento de la instrucción en los territorios de la Unión, en coordinación con los Gobiernos de los Estados. El desarrollo de esta plataforma jurídica, mostró la presencia de prácticas monopolísticas por parte del Gobierno Federal, que desplazaban el desmonte que el Estado había realizado en materia de instrucción pública, durante el período conocido como libertad

de enseñanza251 y que en nada se parecían al libre cambio que se impulsó y aplicó por el Radicalismo en la organización económica y fiscal de la República, en contravía de lo heredado en la época colonial.

La organización general administrativa unitaria que se dispuso en el DOIPP, al igual que los ideales morales prescritos252 al ser distribuidos mediante ésta, permanecieron hasta la Ley 10 de 1880, expedida durante el gobierno de Julián Trujillo, Jefe del Partido Independiente, quien apoyó la candidatura de Nuñez a la Presidencia de la República en 1880; Ley mediante la cual se creó la Secretaría de Instrucción Pública∗, administrada por su respectivo Secretario253. Esta norma, como se verá más adelante, es desarrollada por el Decreto No 365 de 31 de mayo de 1880, en el cual se determinó y clasificaron los diferentes negocios de la Administración propios de la Secretaría de Instrucción Pública, en Departamentos254.

La organización que el DOIPP mantuvo a lo largo de la década de los setenta, del siglo XIX, se expresó de la siguiente forma255: Poder Ejecutivo: Secretaría de lo Interior y Relaciones Exteriores, Dirección General de la Instrucción Pública, Dirección de la Instrucción Pública en cada Estado Soberano, Consejo Departamental de Instrucción Pública, Comisión de Vigilancia de cada Distrito de Instrucción Pública, Comisión Examinadora en cada Distrito de Instrucción Pública, Director de Escuela y Maestro. En el Estado Soberano de Antioquia, el aparato organizativo desde el que se configuró la instrucción pública primaria, se materializó en el DOIPPA expedido el 2 de enero de 1871, -dos meses después del DOIPP- decreto que modificó la Ley del 1 de agosto de 1865, la cual autorizó al Presidente del Estado para que dictara un plan de instrucción pública primaria, plan desarrollado mediante el Decreto del 20 de abril de 1866, sobre

251 _{ZULUAGA, Olga lucía y Otros. La Instrucción Pública en Colombia, 1819-1902: surgimiento y desarrollo del}

sistema educativo. En: Génesis y desarrollo de los Sistemas Educativos Iberoamericanos Siglo XIX. Bogotá: COLCIENCIAS, Universidad de Antioquia, Universidad de los Antes, Universidad Pedagógica Nacional, Universidad del Valle, Grupo Historia de la Práctica Pedagógica. 2004. p. 232.

252 _{JARAMILLO U, Jaime. El proceso de la Educación del Virreinato a la Época Contemporánea. En: Manual de}

Historia de Colombia. Historia Social, Económica y cultural. Tomo III. Bogotá: Instituto Colombiano de Cultura – PROCULTURA – / Editorial Printer Colombiana, 1984. p. 265.

∗ _{Con esta decisión con la que se reorganiza la instrucción pública, se pasó de una Dirección General de Instrucción}

Pública como matriz de la moderna Administración educativa del siglo XIX para dar paso a una Secretaría de éste ramo como expresión de una administración activa en la Rama Ejecutiva del Poder Público.

253 _{TRUJILLO, Julián. Ley 10 de 25 de marzo de 1880 sobre Secretarios de Estado. En: Leyes de los Estados Unidos}

de Colombia expedidas en 1880. Edición Oficial. Bogotá: Imprenta Gerardo A Nuñez, 1880. p. 11-12.

254 _{Ibid., p. 12.}

administración y dirección de las escuelas primarias256. El DOIPPA se mantuvo hasta el 1 de julio de 1877, momento en el cual, se impuso en Antioquia por las fuerzas adeptas al Gobierno de la Unión, tras la llamada Guerra de las Escuelas, la estructura organizativa que había asumido en 1874, el Estado del Cauca en acuerdo con el Gobierno de la Unión.

La estructura organizativa que desplegó el Gobierno de Antioquia en el DOIPPA, muestra diferencias respecto a la materializada por el gobierno de la Unión. La organización dada en el referido Estado soberano fue257_{: Dirección General de}

Instrucción Pública, Secretaría de la Dirección General de Instrucción Pública, Visitador Fiscal, Inspector de Enseñanza en cada uno de los seis departamentos, Curador de Enseñanza en cada Distrito, Procurador Municipal, Tesorero Municipal, Comisión Examinadora en cada Distrito, Director de Escuela y Preceptor.

Se aprecia en ambos sistemas, una maquinaria administrativa, compuesta por diferentes órganos administrativos, es decir, una institución administrativa, como cuerpo de sujetos u órganos conocidos y adjetivados como administrativos en el campo de la instrucción pública. En este conglomerado institucional inspirado formalmente en la división de poderes, el poder se ejerció en los órganos por los sujetos, que cumplían funciones y presentaban atribuciones.

Se distinguen, de igual forma, en el conglomerado, diversos niveles administrativos, caracterizados por la magnitud de sus ámbitos de competencia, es decir, por una diferenciación funcional con dependencias entre los niveles y los entes de la administración. Entre ellos se visibiliza según los desarrollos de Weber, abordados en el capítulo uno, una jerarquía de la autoridad establecida con exactitud, un sistema de líneas verticales de comunicación y diversas funciones asignadas en forma de distribución de asuntos en los que se fija una relación interorgánica del trabajo. Ambas estructuras se complementaron de igual forma con un sistema de reglas que establecieron con precisión, los deberes y funciones al igual que las atribuciones de los funcionarios a cargo de las diferentes instancias. Se regularon así las actividades

256 _{GARCÍA, Julio Cesar. Historia de la instrucción pública en Antioquia. Medellín: Editorial Universidad de}

Antioquia, 1962. p. 66, 110-111.

257 _{BERRÍO, Pedro Justo. Decreto del 2 de enero de 1871 orgánico de la instrucción primaria del Estado. En: El}

conforme al principio del moderno derecho del Estado, según el cual, toda acción administrativa demandaba de un fundamento jurídico que señala las normas a que debe ajustarse la Administración en cuanto a sus fines. Las medidas fueron apoyadas por procedimientos consignados en reglamentos, con el objeto de realizar las tareas de una manera más eficaz, no impidiendo la regulación, lagunas que permitieran márgenes de decisión en las diferentes instancias.

En la regulación finalista y planificada de la instrucción pública primaria en el dispositivo administrativo de la Unión, el cargo para la Dirección General de Instrucción Pública, era nombrado por el Poder Ejecutivo con aprobación del Senado. El Director General de Instrucción Pública, fue un eslabón entre la política y la administración, siendo un sujeto que al carecer de funciones deliberantes, concretó e implementó las decisiones políticas enfocadas al gobierno de la población, expresadas en actos administrativos -decretos, resoluciones, ordenanzas, acuerdos- promulgados por el Poder Ejecutivo de corte liberal radical y de los actos legislativos emanados por el Poder Legislativo -leyes- cuya mayoría estaba integrada por oficialistas. El Director impulsó desde esta centralización restringida258, la formación de la voluntad y la materialización de fines educativos, como líneas directrices elaboradas por las instituciones políticas del Gobierno y el Parlamento, siendo ejecutor o cumplidor de la voluntad elegida. De igual manera implementó algunas iniciativas de carácter táctico y operativo que estas instancias estratégicas dejaban a su disposición259. Aun en medio de este tipo de centralización que dirigió y controló las acciones administrativas, con lo que se expresó el carácter instrumental de la administración, dificultándose la toma de decisiones efectivas en el ámbito político y social por la Dirección General de Instrucción Pública y la Dirección Universitaria, líderes del gobierno de la Unión, adscritos al liberalismo radical, planteaban que la administración de la instrucción pública al crear una oficina independiente, había dejado de estar en manos de la administración política, para estar en una instancia independiente260. Así, pues, esta instancia institucional, aunque en ocasiones tenía la misma potestad de las Cámaras, es

258 _{LEVASSEUR, E. Del carácter de la instrucción pública en los Estados Unidos (continuación). Pedagogía General:}

de la administración y del presupuesto de gastos para las escuelas publicas en los Estados Unidos. En: La Escuela Normal. Bogotá. T. 7, no. 288, (Nov. 14 1878). Bogotá: BNC Sala de Prensa 2ª, ARPE 2201 C.149 RI. 1878. p. 220.

259 _{SALGAR, Eustorgio. Decreto orgánico de la instrucción pública primaria, Op. cit., p. 4-6.}

260 _{CORTES, Enrique. Primer informe anual del Director de Instrucción Pública del Estado Soberano de}

Cundinamarca. Bogotá: En: La Escuela Normal. Tomo II. Números 49 y 50. (Dic 16 de 1871). 1870. ARPE 1830 C.137 RI. 1870. Op.cit., p. 806.

decir, plenitud legislativa en materia de educación, en otras ocasiones dependía del Poder Ejecutivo Central, de manera irrestricta. Tal asunto se reafirmaba cuando por alguna circunstancia no se hallaba en ejercicio el Director General de Instrucción Pública de la Unión, caso en el cual se adscribían de manera exclusiva las funciones del referido funcionario al despacho del Secretario del Interior y Relaciones Exteriores261. La organización desplegada por el Poder Ejecutivo de la Unión, estableció de igual forma en cada Estado que acogiese la ordenación total o parcial dada a la instrucción pública en el DOIPP, un Director de Instrucción Pública, funcionario nacional, nombrado por el Poder Ejecutivo a propuesta de la Dirección General de Instrucción Pública establecida por el Gobierno de la Unión262. Con este cargo, se debilitaba por el Poder Ejecutivo nacional, la capacidad de gestión en el campo en cuestión, a los gobiernos de los diferentes Estados que adoptaran el DOIPP. Antioquia, como se ha indicado, conciente de las implicaciones de éste despliegue organizativo, configuró una estructura de dominio, que rompió con los intereses que en el ámbito en referencia, pretendía el gobierno liberal radical263.

La función de Dirección de Instrucción Pública desarrollada en Antioquia por el Presidente de este Estado, tuvo como colaboradores, al Secretario de Gobierno del Estado a quien se le responsabilizó la función de ser Secretario de la Dirección de Instrucción Pública, al Prefecto de cada Departamento del Estado, a quien se le dio el encargo de ser Inspector de Enseñanza, al Alcalde o Corregidor de cada Distrito de Enseñanza, quien tenía en conjunto con el Inspector de Policía con función de Corregidor, una responsabilidad más, la de ser Curador de la enseñanza, función que le dio la atribución de estar al cuidado de la instrucción pública en los distritos parroquiales.

El Poder Ejecutivo del Estado Soberano de Antioquia, realizó en tal sentido modificaciones desde ésta administración central264_{, al adoptar y definir los deberes y}

261 _{SALGAR, Eustorjio. Circular al Inspector de Instrucción Pública del Estado de Antioquia de la Secretaría de lo}

Interior y Relaciones Exteriores, por la cual se exige el cumplimiento de lo prevenido por el inciso 13 del artículo 26 del DOIPP. En: El Preceptor. Medellín: T. 1, no. 9 (Ene. 7 1878). ARPE 7269 C.13 RI. p. 66-67.

262 _{SALGAR, Eustorjio. Decreto orgánico de la instrucción pública primaria., Op. cit., p. 8-10.}

263 _{BERRÍO, Decreto del 2 de enero de 1871 orgánico de la instrucción primaria del Estado. En: El Boletín Oficial.}

Medellín. Vol. VII. No. 433. (Dic 19 de 1870) ARPE f5935 C 127 RI. 1870, Op. cit., p. 245.

264 _{LEVASSEUR E, Del carácter de la instrucción pública en los Estados Unidos (continuación). Pedagogía General:}

funciones, para el Director de Instrucción Pública. En tal horizonte, éstos y éstas fueron anexados a las múltiples demandas que en Antioquia tenía el Presidente del Estado. En éste sentido la responsabilidad de la dirección en Antioquia a diferencia de lo establecido por el Gobierno de la Unión, no puede definirse como una instancia institucional con su respectivo funcionario a cargo. Al respecto, al Director de Instrucción Pública de Antioquia, se le definieron paradójicamente 43 funciones, respecto a las 16 propuestas por el Poder Ejecutivo de los Estados Unidos de Colombia. Pedro Justo Berrío y Abraham García ampliaron cuantitativa y cualitativamente las funciones y deberes del cargo de Director de Instrucción pública del Estado. Con ello en Antioquia se buscó, por un lado, obtener de los directores y subdirectores, una estricta aplicación de lo prescrito en el DOIPPA y, por otro, tener un mayor control de la práctica pedagógica, de los directores y preceptores, de los recursos materiales, financieros y administrativos, destinados a la enseñanza obligatoria, gratuita y no laica. Tanto en la Unión como en Antioquia, a pesar de su diferencia cuantitativa, se presentaron tareas comunes expresadas en la dirección, la inspección, la vigilancia y la gestión de información de la instrucción pública. Para el poder regional de igual modo, aunque fue importante procurar la multiplicación de escuelas de uno y otro sexo, tanto públicas como privadas, no se convirtió este propósito en imperativo, como si lo fue en el Decreto del Gobierno de la Unión, en el cual, fue prioritaria la necesidad de construcción de edificios escolares por los distritos o la reforma de los existentes, desde un respeto a la iniciativa privada, sin interés por su promoción, aspecto éste que sí se dejó entrever en la norma regional∗. En Antioquia, en el DOIPPA, se autorizó al Director de Instrucción pública para que determinara las fracciones o distritos en los que era posible el sostenimiento de escuelas, previéndose en el caso de imposibilidad de

∗ _{Mientras que para el Gobierno de la Unión, en 1870, las escuelas y los caminos constituían una prioridad, el}

Gobierno de Antioquia en 1871 planteaba a través de su Secretario de Gobierno Néstor Castro que la política de gobierno de Antioquia, que se caracterizaba por el ensanche de la instrucción pública y la mejora de las vías de comunicación, se encontraba en plena madurez. Antioquia con la Ley del 2 de diciembre de 1857 sobre instrucción pública primaria estableció la gratuidad, el control de la inasistencia y el sostenimiento de la enseñanza por los distritos, mediante severas imputaciones financieras al Consejo Parroquial. Con la asunción de Pedro Justo Berrío en 1864 como Presidente de este Estado, el Poder Político y el Poder Pastoral, despliegan un fomento sin precedentes en el campo de la instrucción pública. En éste sentido, mediante el Decreto del 20 de abril de 1866 en el que aparece el Plan General para la Administración y Dirección de las Escuelas Primarias, se determina la enseñanza obligatoria, decretada como tal por el Gobierno de la Unión en el DOIPP. Antioquia para 1866, ya imponía a los padres que tuviesen más de dos hijos, la obligación de enviar uno a la escuela y dos a quienes tuvieran más de cuatro. Para 1869, se explicitan en este Estado Soberano, medios de coerción como las multas, a quienes incumpliesen el referido deber. Tales medidas conllevaron a que la educación se constituyera en un imperativo, antes que en una ley. Al respecto ver: GARCÍA, Julio Cesar. Historia de la instrucción pública en Antioquia. Medellín: Editorial Universidad de Antioquia, 1962. p. 108, 110-113.

fundar establecimientos de Instrucción Perenne, la instauración de Circuitos de Educación y Enseñanza Primaria o de Escuelas Periódicas∗.

Como funciones y deberes al encargado de la Instrucción Pública en los Estados Soberanos, tanto en el Gobierno de la Unión como en el Estado Soberano de Antioquia, se le impuso el distribuir con la debida anticipación las contribuciones necesarias para el sostenimiento de las escuelas. Sin embargo, el Estado de Antioquia, reguló mucho más los recursos financieros, centralizando su manejo y determinando las normas necesarias para su previsión, organización, dirección, ejecución, inspección y vigilancia, estableciendo para ello, procedimientos para su presupuesto, contabilidad y tesorería265. En el mismo horizonte, se presentaron funciones comunes en el DOIPPA y el DOIPP, entre las que sobresalen por su relevancia las siguientes: el estudio y designación de los métodos y sistemas de enseñanza, la adopción de textos266 y por lo tanto de discursos posibles de decir y ver en el escenario escolar, la creación de bibliotecas, la organización y rendición de cuentas, al igual que la elaboración, distribución y análisis de registros administrativos y pedagógicos; tales encargos no quedaron en Antioquia, bajo el control del Gobierno de la Unión, sino bajo la dirección del Presidente de este Estado.

Si los anteriores elementos fueron observables en el órgano de la dirección del sistema de instrucción pública, en lo que respecta a los Consejos Departamentales de Instrucción Pública establecidos en los diferentes departamentos de los Estados que aceptasen el DOIPP, se visibilizó el nombramiento de sus integrantes por el Presidente de cada Estado soberano, quien tenía la libertad de destituirlos libremente. Las funciones de inspección y vigilancia de éstos Inspectores departamentales dependían sin embargo del Director de Instrucción Pública, como funcionario nacional267. Si se tiene en cuenta que la intención de los liberales radicales era crear como cargo nacional,

∗ _{Si se tiene en cuenta que el DOIPPA, contiene grandes apartes del Decreto del 2 de noviembre de 1844 de}

Establecimiento y Arreglo de las Escuelas, puede decirse que la escuela Perenne, era aquella que se establecía de forma permanente, por varios distritos, en un punto geográfico que “facilitara” la concurrencia de los niños. El

Circuito de Educación Primaria era formado entre varios distritos que lo conformaban, funcionando con un maestro

que rotaba cada dos años por cada distrito. La Escuela Periódica por su parte, funcionaba en cada Distrito Parroquial, por cuatro años, presentando un receso, hasta que se obtuviera por esta jurisdicción, el ahorro necesario para volver a operar por el tiempo establecido. Ver: ZAPATA, Vladimir y otros. El concepto de escuela en Colombia en los planes educativos de los siglos XIX y XX. Medellín: Editorial Universidad de Antioquia, 2003. p. 47-48.

265 _{BERRÍO, Pedro. Decreto del 2 de enero de 1871 orgánico de la instrucción primaria del Estado. En: El Boletín}

Oficial. Medellín. Vol. VII. No. 433. (Dic 19 de 1870) ARPE f5935 C 127 RI. 1870. Op. cit., p. 245.

266 _{SALGAR, Eustorgio. Decreto orgánico de la instrucción pública primaria., Op. cit., p. 4-6.} 267 _{Ibid., p. 48-50.}

en los Estados que aceptaran el DOIPP, el puesto de Director de Instrucción Pública, hábilmente tenían la intención de controlar desde el poder central, vía funcionario nacional, este estratégico Consejo. El deber constitucional concedido al Gobierno de la Unión de fomentar la instrucción pública, se veía en tal sentido desbordado, cumpliendo funciones de organización, dirección e inspección de la enseñanza. Sin embargo, la normatividad emanada por Antioquia al integrar los deberes y funciones del referido funcionario a las del representante del Poder Ejecutivo en Antioquia, menguaba la intencionalidad del Gobierno Central. El Gobierno de Antioquia, en el período de Estudio, sólo delegó funciones estratégicas y tácticas en el campo de la instrucción pública, tras ser derrotado militarmente, como ya se ha indicado, en la Guerra de las Escuelas, concentrando antes de éste evento bélico, la inspección y la vigilancia, en los prefectos∗ del Departamento268 y no en Inspectores, como lo había estipulado el Gobierno de la Unión.

No aparecen en éste sentido en Antioquia, instancias administrativas como la Comisión de Vigilancia, determinada en cada Distrito de Instrucción Pública por el Gobierno de la