Modalidad: la ayuda programática versus el enfoque tradicional (proyecto)
En los últimos años, se han observado cambios fundamentales en las políticas de la mayoría de las agencias de cooperación, incluyendo la cooperación espanyola. A través de enfoques sectoriales, se ha decantado por el apoyo a los presupuestos gubernamen- tales, pasando del apoyo a proyectos y la prestación de servicios, a convertirse en co- partícipes en procesos políticos más amplios, y buscando nuevas relaciones, con mayor apropiación por parte de los países socios, organizaciones y ciudadanos.
AYUDA PROGRAMÁTICA
I. El país socio es el que lidera el proceso en base a las prioridades estable- cidas en un único plan y presupuesto (apropiación)
II. Existe una coordinación de donantes y se utilizan procedimientos/instru- mentos de gestión comunes (armonización)
III. Los fondos de ayuda al desarrollo se integran en el sistema nacional del país y siguen los procedimientos nacionales de planificación, ejecución, seguimiento y evaluación establecidos (alineamiento).
El alcance y naturaleza del diálogo de políticas varía según el tipo de modalidad; por su parte, la modalidad de ayuda recomendada, dependerá del contexto (país, necesida- des, tiempo, actores involucrados, etc.), y los resultados esperados deberán dictar cuál es el diseño de la intervención más adecuado. Es siempre recomendable utilizar varios instrumentos bajo un enfoque colaborativo y adaptado. En cualquier caso, todas las in- tervenciones deberían regirse por los principios de eficacia de la ayuda, bien conocidos desde hace más de diez años; la modalidad o enfoque que mejor aplica dichos principios es la ayuda programática.
Esta modalidad consiste en canalizar los fondos directamente o indirectamente (en la componente externa del presupuesto) al Estado socio para apoyar la ejecución de su plan nacional a través de los sistemas nacionales del país y, consecuentemente, el diá- logo de políticas juega un papel fundamental. Con la ayuda programática se aboga por una visión distinta de hacer cooperación en salud, con menos costes de transacción y mayor previsibilidad de la ayuda, lo que permite, a los países socios, priorizar y usar de forma eficiente y equitativa los recursos disponibles de acuerdo a las necesidades y los retos reales a nivel nacional y, a los donantes, cumplir con los compromisos adquiridos
internacionalmente. Solo así se pueden dar respuestas más completas y profundas que
vayan a las causas de los problemas y presenten soluciones participativas, equitativas y duraderas. El enfoque de proyectos, en cambio, focaliza las acciones y recursos en la prestación de un número limitado de productos, con el fin de contribuir a la resolución de un determinado problema en un marco temporal determinado. Los proyectos son li- derados fundamentalmente por los socios de desarrollo y donantes, generalmente fuer- temente implicados en la identificación, negociación, diseño e implementación de los mismos. No obstante, el diálogo de políticas también es importante en proyectos aisla- dos, especialmente para la mejora de políticas o en virar hacia enfoques programáticos o sectoriales cuando las condiciones lo permitan.
Instrumentos: Proyecto, fondo común, apoyo presupuestario sectorial y apoyo presupuestario general
El gráfico siguiente resume los diversos instrumentos de ayuda, todos ellos utiliza- dos por la cooperación española.
Bajo el enfoque de ayuda programática, existen diversos instrumentos de coopera- ción. Los más conocidos son el apoyo presupuestario general, el apoyo presupuestario
sectorial y el fondo común (también llamado cesta de donantes). Sin embargo, los prin-
cipios de eficacia en los que se basa este enfoque, se pueden aplicar a cualquier inter- vención de cooperación (incluso en el enfoque proyecto).
Fuente: WHO. General Budget support in developing countries: ensuring the health sec- tor’s interest. Geneva 2008.
Gráfico 12. Representación de las características individuales de los principales instru- mentos para el desarrollo
Resultados a corto plazo; Rendición de cuentas a
nivel Financiero Liderado por los donantes
Enfoque en la Buena Gobernanza; Fondos no "marcados"
Enfoque Sectorial; Fondos "marcados"
Resultados a largo plazo; Riesgo fiduciario Liderado por los países
socios Apoyo Proyecto SWAp Apoyo Presupuestario Sectorial Apoyo Presupuestario General
» Apoyo presupuestario general: apoyo financiero que se distri- buye a través del presupuesto nacional —vía el Ministerio de Finanzas o de Hacienda del país socio— y que no se vincula estrechamente a proyectos específicos o gastos concretos (no esta “marcado”). Por el contrario, se relaciona con acuerdos más amplios sobre políticas de gobierno.
» Apoyo presupuestario sectorial: se da con condiciones vin-
culadas a un sector concreto, normalment a través de un en- foque sectorial acordado y apobado por el gobierno y por los principales donantes. La ayuda está asignada a contribuir al financiamiento de un plan de gastos sectoriales específico, y se distribuye a través de sistemas gubernamentales. El apoyo presupuestario sectorial puede ser “marcado” cuando se limita la contribución de los donantes a gastos o categorías de gastos concretos.
» Fondo Común: diferentes donantes (y en ciertos casos los go-
biernos socios) aportan fondos a una misma cuenta para la financiación de programas de desarrollo. Se utilizan para po- ner en común sus recursos y reducir los costes de transacción. Pueden ser gestionados por el gobierno socio o por un donante gestor, así como financiar el programa completo o determina- das partidas presupuestarias. Se plantea como un instrumento de transición hacia el apoyo presupuestario general o sectorial.
El “enfoque sectorial” o SWAp (ver sección 1.5) puede llegar a canalizarse a través
del presupuesto (onbudget, a través de un apoyo presupuestario sectorial) y utilizar sus mismos procedimientos, o bien fuera del presupuesto (off-budget). Por tanto, tal y como se comentó con anterioridad, en el enfoque sectorial se pueden encuadrar una variedad de instrumentos, incluyendo el apoyo presupuestario, los fondos comunes, la ayuda vía proyectos y asistencias técnicas que pueden o no estar “marcados” para gastos especí- ficos.
Por otro lado, se encuentran los mecanismos de financiación de las múltiples iniciati-
vas globales, las cuales, a pesar de su especificidad deberían de integrarse en el diálogo
de políticas y alianzas que lo promueven como el IHP+, cumpliendo los compromisos de eficacia de la ayuda.
Existen una serie de herramientas y conocimientos que pueden ser utilizados por los socios de desarrollo para ayudar a los países en la planificación de los recursos (por ejemplo, el uso del software de planificación de recursos de la OMS iHTP Integrated Heal-
thcare Technology Package, el cálculo de costes (por ejemplo, la herramienta común de
las Naciones Unidas), o el intercambio de experiencias con modelos de financiación y de inteligencia estratégica (por ejemplo, las Cuentas Nacionales de Salud o la medición del gasto catastrófico).
Asimismo, el Grupo de trabajo sobre el Gasto Público, del que forman parte funcio- narios del Banco Mundial, del FMI y del programa PEFA (Public Expenditure and Finan-
cial Accountability), del cual es miembro la Comisión Europea, elaboraron un marco de
referencia para la medición del desempeño en materia de la gestión de la financiación pública GFP que ha servido como una plataforma común para el diálogo de políticas.
SimIns es una herramienta informática para facilitar las decisiones referentes a po-
líticas sanitarias de financiamiento mediante la proyección de los gastos de salud y la financiación para un período de tiempo de 10 años. De esta manera se permite una eva- luación de la viabilidad de combinaciones de fuentes de financiamiento alternativas, incluyendo el seguro social de salud, el seguro de salud basado en la comunidad y las líneas presupuestarias del gobierno.
En 2008 varios socios llevaron a cabo una revisión técnica de 13 herramientas para la estimación de costos relativos a los ODM relacionados con la salud, elaborando una Guía virtual denominada Online Costing Tool Guide: Achieving Health Targets para la es- timación de costos, facilitada por la Alianza para la Salud Materna, el Recién Nacido y la Salud Infantil (PMNCH).
RETOS
HERRAMIENTAS ÚTILES
√ Sistema de financiación pública insuficiente versus una financiación privada y la proliferación de intervenciones paralelas que no aplican los principios del dere- cho universal a la salud y vinculan los recursos a los resultados obtenidos.
√ Incoherencias en las asignaciones y ejecución presupuestaria respecto a la políti- ca y estrategia sanitaria nacional.
√ Las operaciones de apoyo presupuestario están basadas en un diálogo perma- nente y fluido con las instituciones del país socio y con el resto de donantes, y exigen una especial atención al seguimiento de las operaciones, por lo que la im- plicación de las OTC en el proceso es fundamental, Es necesario contar, por tanto, con una estructura mínima en el país que disponga de la capacidad y del personal pertinente para llevarlo a cabo.
√ Child Health Cost Estimation Tool (Herramienta de Estimación de Costos para la
Salud Infantil)– OMS
√ Comprehensive MultiYear Plan Costing and Financing Tool (cMYP) (Herramienta
para la estimación de Costos y Financiación de un Plan Integral Plurianual)– OMS
√ Cost Revenue Analysis Tool Plus (CORE Plus) (Herramienta de Análisis de Costos e
Ingresos) – Management Sciences for Health
√ Goals Model (Modelo de Metas)– Constella Futures/Futures Institute
√ Integrated Health Model (IHM) (Modelo de Salud Integral)– UNDP
√ Malaria Cost Estimation Tool (Herramienta para la Estimación de Costos de Mala-
ria)– OMS
√ Marginal Budgeting for Bottlenecks Toolkit (MBB) – UNICEF y Banco Mundial
√ Planning & Budgeting for TB Control (Planificación y Presupuestación para el Con- trol de la TB)– OMS
√ Planning, Costing and Budgeting Framework (PCBF)(Marco de Planificación, Esti-
mación de Costos y Presupuestación) – Management Sciences for Health
√ Reproductive Health Costing Tool (Herramienta para Costear la Salud Reproducti-
va)– FNUAP
√ Resource Needs Model HIV/AIDS (Modelo de Necesidades de Recursos) – Conste-
lla Futu-res/Futures Institute
√ Spectrum: PMTCT Cost Effectiveness Costo-Efectividad de la Transmisión Ma-
dre-Hijo del VIH)– Constella Futures/Futures Institute.