Interacciones entre múltiples niveles

Esta sección analiza cómo los diferentes niveles de regulación (in- ternacional, nacional, local) han interactuado en el ámbito de la con- servación de la naturaleza y los derechos de los pueblos indígenas y las comunidades locales. Sobre el impacto del derecho internacional e In- teramericano de derechos humanos en el marco legal peruano, se pue- den hacer tres observaciones: el derecho internacional de los derechos humanos ha tenido una cierta influencia, este impacto se incremen- tó recientemente, pero todavía es insuficiente para que el Perú cumpla con sus obligaciones internacionales. A continuación se ilustran estas observaciones.

Se puede notar la influencia del derecho internacional de los dere- chos humanos en, por ejemplo, las referencias al Convenio 169 de la OIT en el Reglamento ANP y en la incorporación de la obligación de consulta previa al establecimiento de un área protegida. En algunos aspectos, la ley peruana va más allá que el derecho vinculante inter- nacional: la obligación de consulta se extiende hacia todas las comu- nidades locales (no solamente a los pueblos indígenas) y se requiere el consentimiento libre e informado previo a la creación de ANP sobre predios de propiedad comunal.

La raíz de las protestas indígenas de 2008 y 2009 (con los hechos en Bagua como trágico apogeo) fue la falta de consulta del Gobierno peruano sobre una serie de medidas legislativas que infringían los dere- chos de los pueblos indígenas a sus tierras y recursos naturales. Como reacción a las objeciones indígenas, el gobierno de Alan García promo- vió algunas medidas para implementar el derecho a la consulta, culmi- nando en la adopción (por el siguiente gobierno) de la Ley del Derecho

a la Consulta Previa y su Reglamento. Sin embargo, estos instrumentos legales tienen varios defectos y por eso no son conforme al derecho in- ternacional de los derechos humanos.

En general, Perú no cumple sus obligaciones bajo el derecho inter- nacional de los derechos humanos. Los derechos de los pueblos indí- genas a sus tierras, territorios y recursos no son reconocidos ni imple- mentados adecuadamente. Es notable la falta de conciencia sobre el derecho a la reparación y la restitución cuando se establecieron áreas protegidas sobre territorios ancestrales violando los derechos huma- nos de los pueblos indígenas involucrados. En estas áreas de derechos territoriales y reparación, hay una clara desconexión entre los estánda- res internacionales y las normas y prácticas nacionales. Se trate o no de una táctica consciente, el gobierno peruano está avanzando —len- tamente— en la implementación de estos derechos humanos percibi- dos como menos amenazantes, como el derecho a la consulta (cuya resultado —al final— no es vinculante). No hay una voluntad política de implementar los estándares internacionales de derechos humanos que suponen consecuencias más profundas, como los derechos terri- toriales y de reparación.

Dentro de los límites de este estudio, no se discernió sobre una in- fluencia directa en la dirección opuesta, desde el marco legal y las expe- riencias en el desarrollo o la implementación del derecho internacional de los derechos humanos en el Perú.497

El nivel local de la Zona Reservada de Güeppí se caracteriza por una pluralidad de órdenes normativos. ¿Cómo impactó la legislación perua- na en la ZRG? En algunos aspectos, la legislación peruana fue interpre- tada de manera que se amolde mejor a las necesidades e intereses de los pueblos indígenas y las comunidades locales que viven en la reserva y su zona de amortiguamiento. Ese fue el caso en ciertos aspectos del manejo de los recursos dentro de la ZRG que se elaboran en otra pu- blicación.498 _{En otros aspectos, sin embargo, la legislación peruana fue}

tergiversada en detrimento de la población local, por ejemplo, median- te el otorgamiento de la licencia de hidrocarburos, que violó la legisla- ción de áreas protegidas y los derechos indígenas.

No se identificó un impacto directo del caso de la ZRG en el marco legal peruano. Sin embargo, el análisis indicaba vacíos en la legislación nacional concernientes, por ejemplo, al proceso de categorización.

497 _{Esta observación se formula con alguna reserva, dado que la investigación estuvo}

menos orientada hacia la identificación de dicho impacto.

La relevancia del derecho internacional de los derechos humanos a nivel local de la ZRG fue discutida arriba (ver 5.4.6.2). De nuevo, no se encontró un impacto de lo local en el nivel internacional.

En conclusión, la interacción entre los varios niveles ha sido casi toda unidireccional top-down. El derecho internacional de los derechos humanos influyó en el marco legal nacional y los eventos ligados a la ZRG. La legislación nacional impactó en el nivel local. Se encontraron muy pocas indicaciones de influencias bottom-up. Las experiencias en la ZRG no trascendieron al nivel legal nacional, regional o internacional. El caso peruano en general tampoco parece haber sido considerado ex- plícitamente a nivel regional o internacional. Se propone que las expe- riencias locales deberían ser tomadas en cuenta más sistemáticamente en el desarrollo del derecho de derechos humanos internacional y re- gional. En palabras de De Feyter:

Las comunidades que atraviesan por crisis de derechos humanos construyen conocimientos —el uso de los derechos humanos vincula- dos a condiciones de vida concretas—. El registro y transmisión de estos conocimientos (independientemente de si la apelación a los derechos humanos fue exitosa o no) es esencial si los derechos humanos han de desarrollarse alguna vez como una herramienta de protección global. Los derechos humanos necesitan desarrollarse a la luz de las lecciones

aprendidas por los intentos de llevarlos a la práctica en el nivel local.499

La interacción entre los diferentes niveles no solamente debería in- tensificarse en la dirección bottom-up. En el caso del Perú, se ha de- mostrado que el derecho internacional de los derechos humanos toda- vía se conoce e implementa insuficientemente a nivel nacional y local. También en esta dirección, la interacción podría ser fortalecida.