INTRODUCCIÓN A LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES

2.1 De las “controversies between states” a la reforma constitucional de 1994.

La controversia constitucional mexicana tiene su más remoto antecedente en la Constitución de Estados Unidos94. A pesar de que el constitucionalismo mexicano mantuvo figuras análogas95 a la regulación norteamericana de forma constante, esta figura nunca llegó a gozar de una operatividad previo a la Constitución de 1917.

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De hecho, tras el establecimiento de algunos órganos constitucionales locales en las Constituciones de las Entidades Federativas, la Corte tuvo que analizar sendas alegaciones de inconstitucionalidad. Se argumentaba que esta matización de la división de poderes no podía ser hecha por el Constituyente local. Finalmente, la Corte sostuvo la constitucionalidad de dichos órganos, confirmando así que las matizaciones a la división del poder tenían también clave federalista. Jurisprudencia P./J. 13/2008, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXVII, febrero de 2008, p. 1870, de rubro: “Órganos Autónomos Estatales. Pueden establecerse en los regímenes locales”, (CC 32/2005).

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En concreto, al artículo III, sección 2: “The judicial Power shall extend to all Cases, in Law and Equity, arising under this Constitution, the Laws of the United States, and Treaties made, or which shall be made, under their Authority; to all Cases affecting Ambassadors, other public Ministers and Consuls; to all Cases of admiralty and maritime Jurisdiction; to Controversies to which the United States shall be a

Party; to Controversies between two or more States”. Las cursivas son nuestras. Sin embargo, en la

Constitución centralista de 1836 se estableció un Supremo Poder Conservador dentro de cuyas facultades existen un par que versaban sobre conflictos relativos a usurpación de funciones. La doctrina nacional no ha identificado en tal poder un antecedente de la controversia constitucional, sino del juicio de amparo.

95 _{Así, por ejemplo, la Constitución de 1824 atribuía competencia a la Corte Suprema de Justicia (art.}

138.1) para “Conocer de las diferencias que puede haber de uno a otro estado de la federación, siempre que las reduzcan a un juicio verdaderamente, contencioso en que deba recaer formal sentencia”. De igual forma, la Constitución de 1857 sostenía (art. 98): “Corresponde a la Suprema Corte de Justicia desde la primera instancia, el conocimiento de las controversias que se susciten de un Estado con otro, y de aquellas en que la Unión fuere parte”.

La redacción original96 del 105 constitucional en la Carta de Querétaro configuró una controversia de escasísima aplicación97, en la que ni siquiera se preveía el conflicto entre poderes federales98. Se preferían soluciones políticas fuertemente marcadas por el régimen presidencial99. Aún así, existe suficiente evidencia para afirmar que, a pesar de la inexistencia de mecanismos jurídicos para la resolución de conflictos orgánicos, había habido fricciones competenciales entre los distintos poderes, principalmente el ejecutivo y el legislativo100. Además de ello, diversos académicos mexicanos se habían ocupado del estudio de los controles entre el ejecutivo y el legislativo, así como sus relaciones orgánicas101.

Subsiguientes reformas constitucionales comenzaron a perfilar el contenido sustancial del artículo 105 constitucional. En 1967 se introdujo una cláusula que hacía remisión a una Ley Orgánica que nunca se materializó y en 1993 se incluyó al Distrito Federal como sujeto legitimado en la controversia102.

96 _{Al pie de la letra, el art. 105 Constitucional establecía “Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia}

de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federación y uno o más Estados, así como de aquellas en la que la Federación sea parte en los casos que establezca la ley”.

97 _{Aproximadamente, 55 controversias resueltas antes de la reforma de 1995. La primera controversia}

(1/1918) se resolvió entre el Estado de Tamaulipas y la Federación. De igual forma, al no haber Ley Orgánica, la Corte empleó el Código de Procedimientos Civiles Federal (entre otros, véase controversia 7/1918, Considerando I). Se llegó inclusive a resolver varios conflictos entre poderes (controversia 3/1941). En la última controversia constitucional previa a la reforma, el Presidente Municipal del Ayuntamiento de San Luis Potosí reclamaba una invasión a sus esferas de competencia, pero la Corte nunca llegó a pronunciarse sobre el fondo del asunto en tanto que se decretó la caducidad de la instancia.

98 _{Una omisión marcada por la doctrina mexicana de la época. Véase como antecedente histórico a}

CASTRO, Juventino, El sistema del derecho de amparo, México, Porrúa, 1979, p. 25.

99 _{Cabe hacer mención, sin embargo, del conocido “Caso Oaxaca”, una controversia constitucional}

resuelta en 1932 en donde, a instancias del Procurador General, se declaró la invalidez con efectos generales de una norma expedida por el gobierno de Oaxaca al reputarse invasora de competencias exclusivas de la federación. Dada la regulación, en este juicio en particular, el Procurador General de la República ostentó la representación de la federación; cosa que no ocurre, como veremos, con la regulación actual. En concreto, en el resolutivo tercero se expresó que se “…invade la esfera de acción constitucional de las autoridades federales”.

100 _{En 1949 S}

ERRA ROJAS, refiriéndose a nuestra Constitución de 1857 escribía “el ejercicio de facultades excesivas por el Congreso solía crear conflictos o relaciones ásperas con el ejecutivo”. Varios autores han esbozado también situaciones de conflictos en sus respectivos comentarios a las constituciones mexicanas. SERRA ROJAS, Andrés, Liberalismo y Constitución: la estructura del poder ejecutivo en el

texto original de la Constitución de 1857, México, Porrúa, 1949, p. 59. También sobre la falta de

equilibro entre poderes y la conflictividad que ello produjo en el consitucionalismo histórico mexicano RABASA, Emilio, La Constitución y la dictadura, México, Porrúa, 1956, p. 143.

101 _{Así V}

ALADÉS,Diego, “El control interorgánico entre los poderes ejecutivo y legislativo”, en AA.VV.,

El sistema presidencial mexicano, México, Porrúa, 1980, p. 247.

102 _{No es la intención de este texto hacer un recuento pormenorizado de los antecedentes de la}

controversia constitucional mexicana, por lo que sólo ofrecemos breves pinceladas. Sobre ello, la doctrina jurídica mexicana ha realizado varios intentos a los cuales nos remitimos. Véase MARTÍNEZ RAMÍREZ, Fabiola, “Las controversias constitucionales como medio de control constitucional”, en FERRER MAC- GREGOR,Eduardo y ZALDÍVAR LELO DE LARRERA,Arturo (coords.), La ciencia del Derecho Procesal

Finalmente, la reforma constitucional del 31 de diciembre de 1994 realizó cambios trascendentes al sistema de justicia constitucional mexicano. Además de introducir la acción abstracta de inconstitucionalidad y perfilar a la Suprema Corte con las funciones de un Tribunal Constitucional103, se estableció una detallada regulación de las controversias constitucionales. Aun cuando no pueda atribuirse la actual operatividad104 de esta figura jurisdiccional enteramente a la nueva regulación (los elementos políticos del sistema han variado), la legitimación más generosa introdujo actores nuevos y reconoció sujetos que habían sido legitimados vía jurisprudencial105. A la fecha, se ha incrementado exponencialmente el número de controversias planteadas respecto a las controversias resueltas previamente a la reforma constitucional de 1994.

2.2 Breves notas sobre la moderna regulación de la controversia constitucional

La controversia constitucional fue rápidamente entendida como un medio integral para la tutela de la división de poderes106. Su regulación se encuentra precisada en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 Constitucional. La controversia puede ser interpuesta contra actos e incluso contra normas de carácter general que violen la distribución competencial y funcional establecida en la Constitución y, en algunos casos, en las leyes secundarias. Una de las mayores novedades de la reforma y

págs. 567-602. Relativo a los antecedentes, véase en particular págs. 567-578. De igual forma, SUÁREZ

CAMACHO,Humberto y MORTERA DÍAZ,Antonio, “Reflexiones en torno a la controversia constitucional”,

Cuestiones Constitucionales, México, núm. 17, julio-diciembre de 2007, págs. 197-204, haciéndose un

esfuerzo notable por establecer antecedentes directos.

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Hay varias lecturas de este fortalecimiento. La interpretación más común, por lo menos en la doctrina mexicana, es que el pluralismo político forzó concesiones aperturistas que devendrían primero en un tribunal constitucional con facultades de árbitro competencial y culminaría en la transición democrática del año 2000. Sin embargo, hay quien ha interpretado esto como una reacción autocrática natural consecuencia de una oposición formal organizada, cuya intención era la preservación del poder mediante la legitimación formal de las decisiones y no la verdadera preservación del orden constitucional. Esta interpretación, por ejemplo, en MAYORAL, Juan Antonio, “¿Por qué los autócratas limitan judicialmente su poder?”, Revista de Estudios Políticos, Madrid, Nueva Época, núm. 158, octubre-diciembre de 2012, p. 64.

104 _{Véase las atinadas consideraciones de F}

IX ZAMUDIO, Héctor y VALENCIA CARMONA, Salvador,

Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, México, Porrúa, 2001, p. 847 y ss.

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Por ejemplo, con buen acierto se había calificado como sujetos legitimados a los municipios a pesar de que no se encontraban expresamente legitimados.

106 _{Así lo entendía también la propia Corte al sostener en pleno que “…en la controversia constitucional,}

instaurada para garantizar el principio de división de poderes, se plantea una invasión de las esferas competenciales establecidas en la Constitución…”. Jurisprudencia de rubro “Controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad. Diferencias entre ambos medios de control constitucional”, 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XII, Agosto de 2000; p. 965. También se ha emitido tesis en el sentido de “Controversia constitucional. La tutela jurídica de esta acción es la protección del ámbito de atribuciones que la Ley Suprema prevé para los órganos originarios del Estado”, [TA]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; VIII, Diciembre de 1998, p. 789.

la posterior reglamentación de la controversia constitucional fue la ampliación de los sujetos legitimados. Sin embargo, a efectos de orden sistemático, la legitimación se mencionará en la sección siguiente.

i) Al igual que en el juicio de amparo, se ha previsto una suspensión107 para preservar la

materia del juicio y prevenir el daño trascendente que pudiera ocasionarse a las partes y a la sociedad en general en tanto se resuelve el juicio principal108. Dicha suspensión

no será operativa en el caso de que se impugne por esta vía una norma de carácter general o en casos excepcionales109. Como tendrá ocasión de comprobar un lector avezado en jurisprudencia mexicana, la interpretación constitucional ha utilizado inconfesadamente categorías propias del Juicio de Amparo para integrar la controversia constitucional mexicana. Inclusive, inicialmente se podía encontrar una similitud patente entre la ley reglamentaria del artículo 105 constitucional y la ley de amparo, con matices necesarios. Esta traslación puede ser inexacta dado que se trata de dos procesos e incluso de dos modelos de jurisdicción constitucional distintos.

ii) Para la presentación de la controversia se establecieron plazos preclusivos. Tratándose de actos concretos, la demanda debe interponerse en los 30 días siguientes al día en que surta efectos la notificación del acto que se reclame de acuerdo a la ley que rige el propio acto o bien, a partir del día en que el actor se ostente sabedor del mismo. En cuanto a normas generales, el plazo es de 30 días contados a partir de la publicación de la norma o del primer acto de aplicación. Finalmente, en cuanto a conflictos limítrofes, el plazo es de 60 días a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que se reclame en vía de controversia constitucional. Respecto a actos omisivos, se generó un interesante debate dado que la Ley Reglamentaria no prevé plazo. En la CC 10/2001, se sostuvo que, en tanto la situación permanente de omisión se genera día a día, se actualiza la situación que da origen a la impugnación de

107 _{Siguiendo a F}

ERRER MAC-GREGOR, la suspensión en la controversia constitucional mexicana reviste las características de a) instrumentalidad, b) autonomía funcional, c) provisionalidad y d) mutabilidad. Véase FERRER MAC-GREGOR, Eduardo, “El ministro instructor y la suspensión del acto reclamado en la

controversia constitucional mexicana”, Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, Montevideo, Año XVI, 2010, págs. 186 y 187.

108 _{Así lo ha definido la propia Suprema Corte. “Suspensión en controversia constitucional. Naturaleza y}

fines”, J; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; XXVII, Marzo de 2008, p. 1472.

109 _{El artículo 15 de la Ley Reglamentaria declara improcedente la suspensión cuando se pongan en}

peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.

inconstitucionalidad110 y el plazo se renueva diariamente. Lo mismo podría predicarse de la aplicación de normas generales en las que, cada acto de aplicación, generará un plazo nuevo –teniendo que valorarse, evidentemente, el acto consentido y los casos límites de indisponibilildad de competencias-.

iii) Resulta llamativo que se haya establecido una suplencia de la queja111 (susbanación) de oficio para todos los supuestos. En efecto, la Ley Reglamentaria sostiene que la SCJN deberá suplir la deficiencia de la demanda (subsanación), contestación, alegatos o agravios112. Con ello se pretende buscar una tutela mayor del orden competencial113. iv) Finalmente, respecto a los posibles efectos de la sentencias, nuevamente cabe hacer la distinción entre si se ha impugnado un acto o una norma de carácter general. Para el caso del acto concreto, la resolución surtirá efectos inter-partes. Por otro lado, cuando la impugnación haya versado respecto de una norma general, se establece que sólo podrán ser declaradas inconstitucionales con efectos erga omnes aquéllas que alcancen tal declaratoria, por lo menos, con 8 votos. En caso contrario, la SCJN desestimará la controversia, lo cual implica que una decisión mayoritaria (mayoría de 7 ministros contra 5) es insuficiente para la declaratoria de inconstitucionalidad114. Por otro lado,

110

CC 10/2001, Considerando III.

111 _{En México, la suplencia de la queja es una institución que nace en el amparo, entendiéndose ésta como}

la obligación del juzgador de mejorar y/o corregir la argumentación de la parte actora o demandada, desde la cita de los preceptos hasta la argumentación sustantiva en algunos casos determinados.

112 _{Para mayores consideraciones sobre la suplencia de la queja en la controversia constitucional, véase}

SUÁREZ CAMACHO, Humberto y MORTERA DÍAZ, Antonio, Op. Cit., págs. 236-240. Respecto a la configuración amplia de la suplencia, SUÁREZ y MORTERA abren el cuestionamiento (p. 239): “…el hecho de que la Suprema Corte pueda suplir la deficiencia de la queja en un sentido amplio, conlleva a cuestionarse si se pueden incluir conceptos de invalidez no contemplados originariamente en la demanda”. La pregunta es fundamental, máxime si consideramos la hipótesis posible (pero indeseable) en donde un sujeto legitimado demande estimando que un acto violenta todo el régimen de distribución competencial en la Constitución y pida expresamente, se supla la deficiencia de la queja. En caso de considerar que la Corte tiene el deber de suplir la queja y entrar al estudio a fondo del acto impugnado, materialmente sería la Corte misma quien argumentara y redactara los conceptos de invalidez. Lo mismo puede argumentarse respecto a la contestación.

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Juventino V.CASTRO argumenta que, dado que la suplencia de la queja es una institución nacida en el seno del juicio de amparo (tutelar de garantías individuales, terminología original de 1917), la traslación a los procesos constitucionales obedece a otra finalidad. Aunque los nuevos procesos no busquen tutelar derechos fundamentales, considera CASTRO que la institución puede ayudar a “facilitar el procedimiento

de equilibro de poderes y un buen orden constitucional (…) para en esa forma hacer prevalecer la verdad y el orden constitucional”. CASTRO,Juventino, Justicia, Legalidad y la Suplencia de la Queja, México, Porrúa, 2003, p. 71.

114 _{Probablemente como una deferencia a la presunción de constitucionalidad de la ley –un aspecto de}

continuo debate en la teoría contramayoritaria misma-. Sobre ello, en España se ha vuelto una referencia constante FERRERES COMELLA,Víctor, Justicia constitucional y democracia, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1997. Sobre el tema, la más autorizada doctrina es dominantemente anglosajona. Además del clásico BICKEL,Alexander, The Least Dangerous Branch: The Supreme Court

at the Bar of Politics, 2da ed., Indianápolis, Bobbs-Merril, 1962, puede consultarse: ELY, John,

esta disposición, que ha sido fuertemente criticada, tiene una cierta lógica a la luz de la regulación de la acción de inconstitucionalidad que también requiere esta votación mayoritaria de 8 ministros (art. 72 de la Ley Reglamentaria). Al imponer este ulterior requisito a la controversia constitucional, sólo se evita que la votación para la declaratoria general de inconstitucionalidad requiera mayorías distintas según la vía sea la acción de inconstitucionalidad o la controversia constitucional115. En ambos casos, la exigencia de mayorías cualificadas para declarar la inconstitucionalidad de una norma puede es debatible, pero puede tener cierta justificación en la necesidad de desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la ley aprobada por el legislador democrático. Finalmente, cabe aclarar que esta aparente duplicidad de controles sobre las normas generales (impugnables en acción de inconstitucionalidad y en controversia constitucional) no es una tautología sin fundamento y cobra su pleno sentido, precisamente, en torno a la legitimación. Así, un municipio que no puede promover la acción de inconstitucionalidad podría defender sus competencias mediante la controversia cuando una norma pretenda privarle de ellas. De igual modo, no todos los sujetos legitimados para la controversia tienen legitimación para la acción de inconstitucionalidad y viceversa.

3. LA LEGITIMACIÓN EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL