Introducción y presentación de los principales

Empecemos esta Subsección, haciendo referencia al ámbito de aplicación de la Ley 1437 de 2011; señala al respecto Rosember Rivadeneira Bermúdez, que el Código Contencioso Administrativo, es una normatividad de carácter general que en principio se aplica a todas las autoridades que desarrollen funciones administrativas. A su vez, apunta que la mayoría de las autoridades que ejercen funciones administrativas deben someterse a un procedimiento definido en la ley o el reglamento, el cual bien puede ser la misma Ley 1437 o una norma especial; agrega el doctrinante previamente citado, que existiendo una variedad de disposiciones encargadas de regular los procedimientos administrativos es necesario definir qué autoridades y procedimientos se encuentran sometidos a las disposiciones contenidas en la Ley 1437 y que otras a una normativa especial.32

Aunado a lo anterior, el doctrinante inmediatamente citado, considera que el artículo 2 de la Ley 1437 de 2011, tiene un regulación similar a la que en su momento consagraron los artículos 1 y 81 del decreto 01 de 198433. De tal manera, colige que de la actual norma

32 _{RIVADENEIRA BERMÚDEZ, Rosember. Manual de Procedimiento Administrativo Según la Ley 1437 de} 2011. Librería Jurídica Sánchez R. LTDA. Medellín. 2012. P.15.

33 _{Decreto 01 de 1984. ARTÍCULO 1. Campo de aplicación. Las normas de esta parte primera del código se}

aplicarán a los órganos, corporaciones y dependencias de las ramas del poder público en todos los órdenes, a las entidades descentralizadas, a la Procuraduría General de la Nación y Ministerio Público, a la Contraloría General de la República y contralorías regionales, a la Corte Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, así como a las entidades privadas, cuando unos y otras cumplan funciones administrativas. Para los efectos de este código, a todos ellos se les dará el nombre genérico de "autoridades".

jurídica, al igual que la derogada, se puede extraer una regla de aplicación general, de sometimiento excepcional y por ultimo una limitación a su radio de acción frente a determinadas actividades y autoridades, así: de manera general, se aplica a todos los organismos y Entidades que conforman las Ramas del Poder Público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos a autónomos e independiente del Estado y a los particulares, cundo cumplen funciones administrativas, a todos ellos se les dará el nombre de autoridades; y de forma excepcional, se aplica a las autoridades encargadas de adelantar trámites administrativos regulados por disposiciones especiales pero única y exclusivamente para suplir lagunas o vacíos que presente dicha normativa, el código, en este caso servirá para complementar la ley especial en las deficiencias normativas que presente34.

Para el doctor Hernández Becerra, la Ley 1437 de 2011 viene a reafirmar la antigua vocación democrática del derecho administrativo colombiano y bajo la influencia poderosa de la Constitución de 1991, ratifica la idea de la jurisdicción de lo contencioso Administrativa como institución de defensa social y de salvaguardia de la justicia y del derecho y, en términos más generales, la idea de que el derecho administrativo tiene como objeto primordial la protección de todas las personas en sus intereses individuales y colectivos, y el amparo de las garantías sociales consignadas en la Carta fundamental. El citado Magistrado, recuerda las principales innovaciones del procedimiento administrativo señalando las siguientes:

Estas normas no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza, requieren decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar una perturbación de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación de personas y cosas.

Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción.

(…)

ARTÍCULO 81.En los asuntos departamentales y municipales, se aplicarán las disposiciones de la parte primera de este código, salvo cuando las ordenanzas o los acuerdos establezcan reglas especiales en asuntos que sean de competencia de las asambleas y concejos.

El mandato fundamental de efectiva protección de derechos de todas las personas, a partir de los principios, valores y reglas constitucionales, lo cual es una evidente manifestación de la constitucionalización de derecho administrativo en el principal de sus estatutos.

La expansión de derecho petición a la totalidad de las relaciones autoridad-ciudadano, y extensión de este derecho, incluso, a algunas de las relaciones entre particulares. La digitalización del procedimiento administrativo y desarrollo de la noción de ciudadanía digital.

La atribución de una relevancia sin precedentes, en el sistema de fuentes, a la jurisprudencia administrativa, con la introducción de mecanismos eficaces para que deban aplicarla, en aras del principio de igualdad, las autoridades administrativas y los jueces. A su vez, considera el doctor Hernández Becerra, que es tan importante la orientación del Código en esta primera parte, que producirá un fuerte impacto en la organización y funcionamiento de la administración pública en todos sus sectores y niveles, en la cultura y la práctica de los jueces y abogados, en la forma como se enseña el derecho en la universidades e, incluso, en otras áreas especializadas del derecho.

De tal manera, estima el doctor Hernández que esa primera parte, contentiva del procedimiento administrativo, y de la figura de estudio de esta investigación, puede ser comprendida como una carta ciudadana de derechos ante la administración. Señala que, en contraste con las concepciones tradicionales del derecho administrativo y sus procedimientos, en el nuevo código emerge como el verdadero objeto de la Parte Primera no las autoridades y sus procedimientos, sino la persona humana, a quien la administración debe servir para proporcionarle eficaz protección y garantía en sus derechos inalienables. Algunos de los cambios que considera el ex magistrado sucedieron con el devenir de esta norma incluso afectando la cultura jurídica existente 35. Esto se puede observar en los

35_{“En el nuevo código se modifican el lenguaje y los conceptos bajo la influencia de la cultura jurídica} inducida por la Carta Política de 1991 (Estado Social de Derecho, primacía del interés general, principio

términos en que se redactó el artículo 1°36denominado, “Finalidad de la Parte Primera”, el que da un idea de la naturaleza de este nuevo estatuto, al declarar que sus normas tienen como finalidad proteger y garantizar los derechos y libertados de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración, y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Señala el citado jurista, respecto a la Parte Segunda, que son numerosas y relevantes las novedades, entre ellas el concepto de acción única con múltiples pretensiones, el sistema de oralidad y audiencias, las nuevas atribuciones del juez como director del proceso, la utilización de medios electrónicos en los procedimientos administrativo y judicial.

Colige que la Ley 1437 de 2011, armoniza con el clima jurídico propiciado por la Constitución, en tanto esta señala como primer deber de la administración: proteger y garantizar eficazmente los derechos de todas las personas en sede administrativa. De tal manera, concluye que el nuevo Código, al establecer los procedimientos administrativos en función de los derechos de toda persona, puede ser leído, como se señaló, como una especie

descentralización con autonomía de las entidades territoriales). Nociones otrora relevantes para el Derecho Administrativo para el derecho administrativo van pasando a un segundo plano, convirtiéndose algunas de ellas, incluso, en expresiones de lenguaje políticamente incorrecto. Por ejemplo, la intangibilidad de los

actos políticos, la discrecionalidad entendida como actividad administrativa “no reglada”, los en otra época numerosos “privilegios y prerrogativas de la administración”, la expresión “vía gubernativa”, la denominación del ciudadano como “administrado”, el concepto de “justicia rogada”.

El código hace claramente el tránsito de la idea del ciudadano-administrado a la de persona-titular de derechos, y de la autoridad que simboliza el poder del Estado a la autoridad que es, por excelencia, un servidor público. La reforma pone el código en armonía con los preceptos del Estado Social de Derecho, cuyo primer compromiso es con la dignidad humana y el respeto a los derechos en su más amplia comprensión.

La Ley 1437 no solo pretende la expedición del acto administrativo legal, ni el ordenado funcionamiento de las oficinas públicas de acuerdo con determinadas premisas de racionalidad administrativa, sino la eficaz protección de los derechos de las personas en sede administrativa, a partir de una minuciosa reglamentación

del principio constitución del proceso administrativo.”

36 _{Ley 1437 de 2011. Artículo 1°. Finalidad de la parte primera. Las normas de esta Parte Primera tienen} como finalidad proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración, y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

de “carta de derechos” de los ciudadanos ante la Administración. Asimismo, señala al finalizar, que las autoridades no tienen prerrogativas sino deberes ante quienes concurren a su presencia, pues no en vano la Constitución, les da la denominación genérica de servidores públicos. El Código diseña una nueva tutela de institucionalidad en virtud de la cual los funcionarios públicos, antes que el juez están llamados a proveer, en sede administrativa, la tutela efectiva de los derechos constitucionales.

Por su parte, el doctor William Zambrano Cetina, estima que el Código establece una serie de herramientas para que la administración pueda proteger de forma directa, en sede administrativa los derechos señalados por la Constitución y la ley, al tiempo que se asegure la eficacia de los principios constitucionales de la función administrativa y en general todo los elementos del “modelo” de gestión establecido en la Constitución. Según el citado doctrinante, esto implica un esfuerzo por acrecentar las garantías en el procedimiento y por asegurar las transparencias en la toma de decisiones. A lo que debe añadirse que el Código pretende además una labor pedagógica, en relación con los ciudadanos y los propios servidores públicos sobre el conocimiento de sus respectivos derechos y deberes en función de la eficacia de esos mismos principios37.

De ese manera se evidencia, porqué este planteamiento es consecuente y debe entenderse de forma armónica con lo señalado en el artículo 10338 del mismo Código, norma en la que se hace referencia a los fundamentos filosóficos de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a través de la definición de su objeto, la remisión a los principios

37_{ZAMBRANO CETINA, William. “Fundamentos y Objetivos de la Reforma del Libro Primero del Nuevo} Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, en Memorias del Seminario Internacional de Presentación del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ley 1437 de 2011, Contraloría General de la República, Consejo de Estado, Bogotá D.C., 2011, p. 58.

38 _{Ley 1437 de 2011. Artículo 103. “Los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso}

Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico.

En la aplicación e interpretación de las normas de este Código deberán observarse los principios constitucionales y los del derecho procesal.

En virtud del principio de igualdad, todo cambio de la jurisprudencia sobre el alcance y contenido de la norma, debe ser expresa y suficientemente explicado y motivado en la providencia que lo contenga.

Quien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de

Constitucionales y del Derecho Procesal, la necesidad de motivar los cambios jurisprudenciales y la responsabilidad de los sujetos procesales en cuanto a las cargas que deben asumir dentro del proceso. Podemos entonces considerar, que estas reglas constituyen un desarrollo de los supuestos que integran lo que se ha denominado la tutela judicial efectiva. Concepto que ha explica la doctora Ruth Stella Correa Palacio, de la siguiente manera:

“La determinación del objetivo de la modificación a la segunda parte del actual Código Contencioso Administrativo, conduce indefectiblemente a la búsqueda de la tutela judicial efectiva, derecho con rango constitucional fundamental conforme lo han reconocido el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, entendido de una parte como el derecho de toda persona a acudir a la administración de justicia y obtener de ella una respuesta de fondo motivada y adecuada a las fuentes del derecho y a las pretensiones formuladas, de manera autónoma, independiente e imparcial y dentro de un plazo razonable y de otro lado, como el deber del Estado de prestar un servicio público continuo, eficiente y eficaz en este ámbito”39

SUBSECCIÓN 2. De la incorporación de la figura de la extensión