LA JUNTA MILITAR DE GOBIERNO, 1962-

El golpe militar decretado por el general Odría en 1948, semanas después de que abortara el intento revolucionario del APRA, frustró la corta experiencia democrática iniciada tres años antes. A partir de entonces, y hasta 1956, el gobierno reinició la represión contra este partido y las organizaciones populares.

De acuerdo con los intereses de sus patrocinadores, el gobierno decretó la apertura y la liberalización de la economía, lo que, en el marco de la recuperación de la posguerra, favoreció el reingreso del capital extranjero y el crecimiento de las exportaciones. El incremen

Julio Cotler

lo de los ingresos fiscales permitió el aumento del gasto público y el fomento de las actividades manufactureras. Fue así como se configuró un régimen fundado en la represión política y en el crecimiento económico auspiciado por el capital extranjero.

Este tipo de crecimiento económico contribuyó a resquebrajar las viejas relaciones patrimoniales, lo que alteró el perfil de la sociedad y tuvo importantes consecuencias políticas. La migración rural y la movilización campesina se intensificaron; los pobladores asentados en "las barriadas marginales" de las ciudades y el rejuvenecido movimiento sindical plantearon sus demandas al Estado; las organizaciones estudiantiles e intelectuales, entre las que destacaban los migrantes, propugnaron nuevos valores; y la diferenciación de intereses entre los propietarios dividió al frente oligárquico.

En estas circunstancias, Odría pretendió eludir la tradicional de- volución del poder estatal a sus auspiciadores. Las "fuerzas vivas" se dividieron, escisión que se resolvió mediante la convocatoria electoral en 1956. En la medida en que los resultados electorales dependían de la participación aprista, el sector capitalista del bloque oligárquico obtuvo el apoyo de dicho partido a cambio de su legalización y la constitución de una "convivencia" política.

Esta solución a la crisis de representación política arrastrada desde 1930 formalizaba la primera "transición a la democracia" que experimentó el país. A diferencia de lo que sucedió en 1945, cuando el bloque oligárquico se vio precisado a tolerar la participación política del APRA, el nuevo pacto de convivencia política prometía resolver los conflictos entre los tradicionales enemigos gracias a los cambios que ambos habían experimentado: el sector capitalista del bloque oligárquico requería estabilidad política para avanzar y consolidar sus posiciones, por lo que le resultaba indispensable el apoyo del APRA; por su parte, Haya de la Torre, alejado de sus planteamientos nacionalistas y antimperialistas originales, a tono con la guerra fría, estimaba que para alcanzar el poder era insoslayable el sustento político de los grupos dominantes. Por ello, el régimen de la convivencia se basó en una clara división del trabajo: los aburguesados sectores oligárquicos se encargaban de velar por el mantenimiento de los clásicos linea

Intervenciones militares y transferencias del poder

mientos fiscales y alentaban la industrialización por sustitución de im- portaciones, mientras el APRA controlaba las demandas populares y distribuía beneficios entre sus seguidores, instituyendo la política de "incorporación segmentaria".

Sin embargo, los cambios que se perfilaban en la sociedad y en la política desbordaron a los actores y a las bases del pacto de convivencia. A la propuesta de ejecutar cambios incrementales ceñidos a la ortodoxia económica, se contrapuso la exigencia de los sectores sociales emergentes y de los nuevos grupos reformistas para realizar "reformas estructurales" enmarcadas en las enseñanzas de la CEPAL, la revolución cubana y la Alianza para el Progreso.

La más importante de las nacientes agrupaciones, Acción Popular, y su jefe-fundador, Fernando Belaunde, pasaron a ser portavoces centrales de las nuevas tendencias reformistas que impugnaban el pacto de convivencia entre el APRA y el bloque oligárquico, mientras que los jóvenes radicales del APRA se separaron del partido, se sumaron a las nuevas organizaciones e ideologías políticas que rechazaban frontalmente ese acuerdo y reivindicaron los planteamientos nacionalistas que el APRA había abandonado.

Estas nuevas corrientes acompañaron y reforzaron las transforma- ciones ideológicas producidas en el Ejército y en la Iglesia. En la ins- titución castrense se impulsó el desarrollo de una doctrina de seguridad nacional que postulaba la necesidad de realizar transformaciones económicas y sociales con el objeto de eliminar los factores que dividían al país, para "potenciarlo" y así neutralizar las acechanzas militares de las naciones vecinas. En la Iglesia Católica, se escuchaban, cada vez con más fuerza, las voces que cuestionaban el orden social existente y proclamaban la necesidad de fundar una sociedad justa y solidaria. Las nuevas orientaciones desarrolladas en ambas entidades, pilares institucionales del país, fueron señales inequívocas de la erosión del régimen oligárquico, y colaboraron en la consolidación de las fuerzas políticas reformistas.

En estas circunstancias, la estructura de la propiedad agraria y el capital extranjero, ejes del régimen de dominación, fueron cuestiona

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dos y se erigieron como los puntos centrales del debate y de la polari- zación política que se establecieron durante la campaña desplegada para elegir al nuevo gobierno en 1962. Belaunde se enfrentó con Haya de la Torre y con el ex dictador Manuel Odría, quien encarnaba a los sectores oligárquicos desplazados por la "convivencia". Además, una serie de pequeños grupos de filiación izquierdista daban testimonio de la fragmentación política, expresión de los cambios sociales que se producían en el país.

La campaña electoral fue particularmente reñida, los resultados fueron muy ajustados y no expresaron a la pluralidad de actores que se habían constituido en los años recientes. La restricción electoral que impedía el sufragio de los analfabetos determinó que sólo alrededor del 21 % de la población total pudiera votar y que el campesinado, que constituía la mayoría de los habitantes del país, fuera excluido; además, de acuerdo con los preceptos constitucionales, el presidente y los parlamentarios debían ser designados por mayoría simple, aunque en el primer caso la proporción no podía ser menor al 36%.

Desde los inicios de la campaña electoral y para curarse en salud, sectores reformistas allegados al Ejército acusaron al gobierno de fraguar el triunfo de Haya de la Torre de acuerdo con lo pactado en 1956. Estas denuncias se intensificaron cuando los resultados que favorecían ajustadamente al líder aprista fueron publicados. Los votos que Haya de la Torre obtuvo eran insuficientes para proclamarlo presidente y, en consecuencia, el Congreso, donde los apristas eran mayoría, debía definir la situación. A fin de evitar un desenlace golpista, Haya de la Torre ofreció los votos de los parlamentarios apristas a Odría, lo que aseguraba su nominación presidencial, y le propuso formar una "superconvivencia" política para gobernar el país. Esta propuesta provocó una avalancha de críticas y una segunda escisión del APRA, que fortaleció los predios reformistas e izquierdistas en formación.

La oferta de Haya de la Torre aceleró el golpe militar, puesto que el Ejército era igualmente reacio a que el líder aprista o el general Odría asumieran la jefatura del Estado. No sólo por las tradicionales

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enemistades que existían entre la institución castrense y el APRA, sino también porque ambos candidatos representaban los anacrónicos intereses dominantes, contrarios a la realización de las reformas estructurales propugnadas por la doctrina de seguridad nacional. Así, faltando pocos días para que finalizara el gobierno de Prado, el Ejército anuló los resultados electorales y los jefes de las tres armas constituyeron la Junta Militar de Gobierno. Se inauguraban así las experiencias latinoamericanas de gobiernos militares "institucionales".

De entrada, la Junta reprimió al movimiento campesino y aprisionó a centenares de dirigentes sociales y políticos afiliados a los grupos reformistas e izquierdistas; pero simultáneamente, proclamó su intención de estatizar la cuestionada International Petroleum Company, reorganizó la propiedad en las zonas "calientes" de la sierra y sentó las bases de la planificación del desarrollo. Así, el gobierno militar daba muestras de sus voluntad de transformar, de manera burocrática y autoritaria, la estructura social.

Sin embargo, pronto los militares se vieron frente a la movilización de distintos sectores de la sociedad y de los partidos; a ellos se sumó la eficaz oposición del gobierno estadounidense, que vetó los préstamos económicos de los organismos multilaterales y suspendió la asistencia militar. Los conflictos en el frente interno y el externo precipitaron la división de la Junta y obligaron a los militares a convocar a elecciones para 1963, a fin de mantener la integridad institucional y retirarse ordenadamente de la conflictiva escena política.

Pero antes, los mandos castrenses dictaron una serie de medidas para asegurar la autonomía de su institución y mantenerse como fiel de la balanza. La Junta cambió la ley electoral, otorgando a las Fuerzas Armadas la potestad de fiscalizar los procesos electorales, e instauró la representación proporcional en la elección parlamentaria con el objetivo de impedir que un partido - concretamente, el APRA - dominara las cámaras legislativas y monopolizara la actividad estatal. Además, se dictaminó que el jefe de cada arma sería nombrado sobre la base de su antigüedad y que el presidente tendría opción para designar a los ministros de las Fuerzas Armadas a partir de una terna preparada por los mandos castrenses. A estas exigencias

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se agregó el hecho de que, en la práctica, cada uno de los ministros presentaba sus necesidades presupuestarias sin detallarlas, solicitudes que se mantenían en "secreto" y eran aprobadas sin chistar.

Estas disposiciones no fueron cuestionadas. Por el contrario, el papel de las Fuerzas Armadas como agente tutelar del Estado - consagrado por la Constitución de 1933 - fue justificado, mientras las dirigencias partidarias buscaban afanosamente congraciarse con los mandos castrenses.

Durante la enardecida campaña para las elecciones de 1963, Haya de la Torre acusó a Belaunde de buscar apoyo, indistintamente, en los comunistas y en los militares. Éste, además de denunciar las "traiciones" del APRA y de proclamar sus intenciones reformistas, destacó la importancia de la geografía peruana, el campesinado y las provincias en el proceso de desarrollo nacional, discurso que contribuyó a producir su ajustado triunfo. Sin embargo, los resentidos apristas acusaron a Belaunde de haber "robado" la elección a Haya de la Torre y justificaron su alianza con Odría, que produjo una cerrada y eficaz oposición al presidente electo1.

Los resultados electorales mostraron con claridad una escena par- lamentaria multipartidaria. Pero pronto se concretaron dos alianzas: una, entre Acción Popular y la Democracia Cristiana, que apoyaban al Ejecutivo; y otra, entre la oposición formada por el APRA y la Unión Nacional Odriísta, que constituían la mayoría. Así, la nueva polarización política confirmó la permanencia de las viejas contradicciones que arrastraba el país y la imposibilidad de formar un sistema de partidos que colaborara en la consolidación del Estado (Cotler, 1978).

La convocatoria electoral para las primeras elecciones municipales después de 50 años y la formación de Cooperación Popular abrieron nuevos canales de participación social. Éstos expandieron el apo

1. En una entrevista realizada en 1970, Haya de la Torre confesó que había con- siderado a la "oligarquía" más fuerte que lo que ésta había demostrado ser ante las reformas decretadas por Velasco.

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yo a Belaunde y multiplicaron el número de los actores ansiosos por intervenir en la ejecución de las reformas prometidas. Sin embargo, pronto se puso de manifiesto la incapacidad del Ejecutivo para satisfacer las expectativas de la población debido al bloqueo ejercido por el Legislativo.

A pesar del carácter semipresidencial del régimen constitucional, Haya de la Torre proclamó al Parlamento el "primer poder" del Estado y exigió su participación directa en las decisiones del Ejecutivo. Esta demanda fue rechazada porque menoscababa la autoridad de Belaunde y porque resultaba inaceptable para las bases sociales y políticas que sustentaban al gobierno, incluido el Ejército. El presidente se encontró atado de manos, al no contar con atribuciones legales para superar el conflicto de poderes, tras rechazar la propuesta inconstitucional de disolver el Congreso.

Esta situación no sólo impidió llevar a cabo las reformas, sino que además determinó un curso de acción que culminó en una crisis eco- nómica y política. La competencia entre el Ejecutivo y el Legislativo fomentó los excesos en el gasto público mientras el Congreso se negaba a modificar el marco legal de la tributación; asimismo, incentivóel consumo de las reducidas divisas para sustituir importaciones, en circunstancias en que las inversiones extranjeras y las exportaciones se encontraban estancadas. De ahí que el gobierno acudiera cada vez más al endeudamiento externo como medio para paliar sus dificultades financieras. En 1967, la combinación de esos factores estalló y dejó relucir la falta de manejo gubernamental.

La impotencia del régimen para realizar las esperadas reformas y controlar los crecientes problemas económicos desacreditó al gobierno y al régimen político. Los cuadros radicales de Acción Popular y de su aliado, la Democracia Cristiana, se alejaron del gobierno; al margen - y en contra - del APRA, se intensificaron y radicalizaron las movilizaciones campesinas, sindicales y universitarias, y surgieron "focos" guerrilleros que imitaban el ejemplo cubano.

Las manifestaciones guerrilleras fueron reprimidas por el Ejército y, paradójicamente, fortalecieron a los sectores militares que soste

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nían la necesidad de intervenir políticamente para aplicar la nueva doctrina de seguridad nacional. De otro lado, los intelectuales difundieron la creencia de que la democracia liberal no servía para efectuar las "reformas estructurales" que el país esperaba, para cuya ejecución era necesaria la "mano dura" revolucionaria.

El estallido de la crisis económica y el temor ante la posibilidad de que se produjera una nueva intervención militar de carácter "nasserista" motivaron un tardío y sorpresivo realineamiento político. La alianza entre AP y el APRA colmó la paciencia de los reformistas y de los sectores oligárquicos, mientras se propagaban acusaciones de corrupción pública contra la administración de Belaunde y se denunciaba el establecimiento de oscuros acuerdos con intereses foráneos. Se frustraba así la esperanza de que "las reglas del juego" implantadas para enfrentar la movilización social y política permitirían mantener la vigencia de la oligarquía (Bourricaud, 1967).

Antes de que la nueva alianza se consolidara y pudiera proyectarse hacia el próximo gobierno, que debía ser elegido en 1969, el 3 de octubre de 1968 - veinte años después del último intento revolucionario aprista- los militares depusieron a Fernando Belaunde y, sobre la base de las lecciones que la frustrada experiencia de 1962 dejó, constituyeron el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas (GRFA).