E L C ONSEJO DE I NDIAS Y SU PARTICIPACIÓN EN EL GOBIERNO DE LOS VIRREINATOS AMERICANOS , 1621-

Una cuestión que resulta esencial para calibrar adecuadamente las caracterís- ticas y las alternativas de la relación del régimen de Olivares con el Consejo de In- dias es aquella que atiende a la participación concreta de esta institución en el gobierno de los virreinatos americanos durante las décadas de 1620 y 1630.

Como se sabe, este sínodo se constituyó como una institución autónoma en 1524, cuando pasó a engrosar el aparato polisinodial cortesano. Hasta entonces, los asuntos indianos habían estado encomendados al Consejo de Castilla, en cuyo seno funcionaba un grupo especial de consejeros que, en virtud del incremento de tra- bajo, fue adquiriendo entidad propia. Por más que las limitaciones documentales hayan imposibilitado alcanzar un conocimiento preciso de su surgimiento, lo cierto

82_{Esta era la opinión de varios contemporáneos, entre ellos Francisco de Quevedo que, en sus}

Grandes anales de quince días, se hace eco de la impresión de buena parte de la corte afirmando que “los que hoy sirven […] prometen que han de volver al estilo del gobierno al tiempo de Felipe II”. Citado por BARRIOS. El Consejo de Estado de la Monarquía Española, 1984, p. 127. Respecto de la dificul-

tad que existía en introducir reformas de gran envergadura en la administración, un contemporáneo de Olivares recordaba que “conocía bien el conde que no era posible aniquilar los Consejos, pero también conocía que no era imposible debilitarlos, porque donde no se puede destruir, se desauto- riza en los efectos, ya que no se puede desautorizar en la apariencia, ni obscurecer con eclipses los rayos que tienen con las luces connaturales los resplandores. Su intención fue del todo no quitar los Consejos, porque sería escandalizar la república, bien si de privarles de la autoridad, porque así convenía sus fines”. Citado por CÁRCELES DEGEA. “El conde duque de Olivares y los tribunales de

es que a partir de ese año ya aparece claramente diferenciado como un organismo supremo e independiente, al que se le reservó de manera exclusiva la gestión de los asuntos americanos. Pese a que existen lagunas respecto a la asignación de com- petencias específicas, la documentación conservada permite constatar que pronto alcanzó un volumen de trabajo muy importante y que entendió en un variado elenco de materias83_{. Al parecer, durante sus primeros años el sínodo adoptó como} marco regulador las ordenanzas del consejo castellano, aunque paulatinamente sus competencias y sus atribuciones se fueron precisando. En definitiva, hubo que es- perar casi 20 años para que el emperador Carlos V dispusiera, en el contexto de las “Leyes Nuevas”, la primera regulación general tras una visita que, como ocurriría en varias veces, sacó a la luz deficiencias e irregularidades84_.

Como refería pormenorizadamente Gil González Dávila en su descripción de las instituciones cortesanas que incorpora en el Teatro de las grandezas de la villa de Madrid, las atribuciones concedidas al Consejo de Indias eran realmente muy ex- tensas. De hecho, las sucesivas ordenanzas de 1542, 1571 y 1636 definieron un marco muy amplio de competencias que correspondían a todos los aspectos del gobierno del Nuevo Mundo. Siguiendo al mencionado cronista, este sínodo poseía en su ám- bito territorial de actuación,

[…] la soberanía y suprema jurisdicción […] comprehendiendo lo perteneciente a mar y tierra, militar y político, paz y guerra, civil y criminal, y la correspondencia con el Presidente, Jueces y Oficiales de la Contratación de Indias, que residen en Sevilla, expedición de flotas y armadas, y el gobernar las embarcaciones, armadas y galeones, despacho de pataches, y avisos que van y vienen: elección de navíos, y licencia para la navegación: tiene provisión de virreyes, generales de armadas y flotas; elige jueces y oficiales para la Casa de Contratación de Sevilla, […] Capita- nes, Almirantes, Veedores, Contadores, Proveedores, Pagadores, Tenedores de bastimentos, y pertrechos, Presidentes, Consejeros, Oficios militares y gobierno, Prelacías, Dignidades Eclesiásticas, prebendas de iglesias, […] dispone los medios más convenientes para la conservación del Evangelio Santo […] y hace merced de gran cantidad de Encomiendas85_.

83_{SCHÄFER. El Consejo Real y Supremo de las Indias, I, 2003 [1935], pp. 62 y ss. Lamentablemente,}

buena parte de las consultas de este período no se han podido localizar. HEREDIAHERRERA(dir.). Ca-

tálogo de las consultas del Consejo de Indias, I, 1985.

84_{MUROOREJÓN. “El Real y Supremo Consejo de las Indias”, 1970, pp. 195-218; SCHÄFER. El Consejo}

Real y Supremo de las Indias, I, 2003 [1935], pp. 82 y ss.

A esta detallada relación de principios del siglo XVII cabría añadirle un apar- tado fundamental: el manejo de la hacienda. Con la intención centralizar la gestión de los negocios americanos, el Consejo de Indias en sus primeros tiempos amplias facultades en materia hacendística86_{. Esta circunstancia, que contribuyó a diferen-} ciarlo del resto de los consejos territoriales -que habían tenido que delegar estas funciones en la Contaduría Mayor y, posteriormente, en el Consejo de Hacienda-, le concedió cierta autonomía relativa, aunque también dio pie a enconadas disputas con estos organismos. En materia de hacienda, la labor del sínodo se debía orientar en dos sentidos complementarios. Por un lado, encargarse de proveer todo lo ne- cesario para maximizar los ingresos reales procedentes de las Indias. Por otro, con- trolar del mejor modo posible el desempeño de los oficiales reales. A pesar de esto, durante el reinado de Felipe II, concretamente en 1556, se creyó conveniente realizar una concentración general del manejo de la hacienda en la Contaduría Mayor de Castilla con el fin de optimizar su gestión y evitar la inminente bancarrota. Este cambio alcanzó de lleno al Consejo de Indias y se tradujo en una pérdida importante de funciones. De cualquier modo, la nueva configuración tuvo una duración muy corta, ya que a principios de 1562 una parte de las atribuciones cercenadas revirtie- ron nuevamente en el sínodo. A largo plazo, el Consejo de Hacienda mantuvo cier- tas prerrogativas que la historiografía no ha podido precisar si le fueron reservadas en este momento concreto o si procedieron de una orden posterior87_{. Pero más allá} de esta duda, parece claro que durante las décadas de 1620 y 1630 dicho Consejo tenía la facultad de disponer de los fondos indianos llegados a la Península, por lo que era necesaria su autorización para retirar dinero de la Casa de la Contratación88_. El Consejo de Indias, en cambio, tenía acceso a la información sobre las remesas re- ales pero había perdido el control directo de la distribución de los fondos que lle- gaban a Sevilla para el rey. Tan sólo conservó la jurisdicción sobre algunos apartados concretos que, entre otras cosas, se dedicaban al pago de los sueldos de los consejeros.

86_{LÓPEZ DECARAVANTES. Noticia general del Perú VI, 1987, pp. 14-42.}

87_{Para esta cuestión: SÁNCHEZBELLA. La organización financiera de las Indias (siglo XVI), 1968, pp.}

32-36 y 89, y “El Consejo de las Indias y la Hacienda Indiana en el siglo XVI”, 1970, p. 142 y ss. Tam- bién, SCHÄFER. El Consejo Real y Supremo de las Indias, I, 2003 [1935], pp. 113 y ss. Estos autores dis-

crepan acerca de la vigencia de la normativa de 1556. Para éste último, se prolongó más allá de 1562, mientras que Sánchez Bella fundamenta muy bien la hipótesis que aquí exponemos. Véase, además,

CARLOSMORALES. El Consejo de Hacienda de Castilla, 1996, pp. 237 y ss.

Siguiendo un criterio de clasificación que solía utilizarse en la documentación jurídica del Consejo de Indias para designar a las materias que le habían sido con- feridas, se puede afirmar que la institución gozaba de competencias de justicia, go- bierno, hacienda y guerra89_{. Al menos en el plano de la legislación, ya que como} veremos en el terreno de las prácticas concretas la situación fue algo más compli- cada, el consejo fue erigido como la instancia suprema e incontrastable de la corte de Madrid en el conjunto de los negocios americanos -exceptuando, como se ha visto, el control de las remesas indianas-. De hecho, no sólo se le otorgó la suprema jurisdicción de los virreinatos trasatlánticos, sino que además se ordenó expresa- mente al conjunto de instituciones peninsulares que se abstuvieran de intervenir en los asuntos que le correspondían por cualquier vía90_{. De ahí que pueda trazarse} un paralelismo con el Consejo de Castilla, ya que el de Indias reproducía, en su es- pacio geográfico particular, las atribuciones de aquel91_.

A pesar de esta importante asignación, diversas circunstancias a lo largo del tiempo determinaron que, en la práctica, la actuación del sínodo se concentrara más en algunas cuestiones que en otras, o que, directamente, fuera relegado, o incluso despojado de atribuciones, por otras instancias cortesanas. De ahí que, en términos concretos, la relevancia de su participación en el gobierno de las Indias haya sido variable según el tiempo y las materias92_{. Así, mientras que en el ámbito judicial su} intervención se mantuvo sin grandes alteraciones y con una actividad constante, en el resto de asuntos pueden apreciarse cambios de cierta trascendencia. En las décadas que sucedieron inmediatamente a su creación, y durante buena parte del siglo XVI, el Consejo de Indias tuvo a su cargo una tarea intensa con graves impli- caciones para buena parte del período colonial. En estos años encabezó el proceso de dotar a los territorios recientemente incorporados a la Corona de Castilla de una organización institucional estable y operativa. Asimismo, participó activamente en la elaboración y en la imposición de un conjunto normativo que debió ser, al mismo tiempo, la expresión de las aspiraciones del poder central y un reconocimiento a los intereses de los grupos de poder indianos, circunstancia imprescindible para al-

89_{GARCÍAGALLO. “La división de las competencias administrativas en España en la Edad Mo-}

derna”, 1971, pp. 297-298.

90_{Ordenanzas del Consejo de las Indias de 1571, 2, 24 y 25. Se puede consultar una edición facsimilar}

en MUROOREJÓN. “Las Ordenanzas del Consejo de Indias de 1571”, 1957.

91_{SOLÓRZANOPEREIRA. Política Indiana, 1972 [1647], Libro V, capítulo XV, § 7.}

92_{GARCÍAGALLO. “El Consejo y los secretarios en el gobierno de las Indias en los siglos XVI y}

canzar un grado significativo de gobernabilidad en América. No obstante, una vez establecido el entramado institucional indiano al promediar el siglo XVI y solven- tados algunos de los asuntos más espinosos, la actividad de gobierno del organismo adquirió otro perfil. A partir de este momento, su función se modificó, actuando más como árbitro o como un ordenador que como una institución decididamente interventora y con iniciativa propia. En este sentido, la mayor parte de sus actua- ciones en el ámbito del gobierno se redujeron a la gestión de asuntos concretos, o a la concepción e implementación de reformas o rectificaciones específicas.

Además, habría que tener presente al menos dos circunstancias: lo ocurrido entre 1556 y 1562 con el manejo de la hacienda, y que algunas de las atribuciones del consejo fueron menoscabadas por el establecimiento de juntas a las que se les encargó el tratamiento de negocios que originalmente le correspondían. Hay que señalar, sobre todo, la creación de una junta especial durante los años finales del reinado de Felipe II, que fue bastante resistida por el cuerpo de consejeros. Se trata de la Junta de Guerra de Indias, que se estableció prácticamente al mismo tiempo que la Junta de Hacienda. En la práctica, ambas instituciones presentaron caracte- rísticas diferentes y sus desenvolvimientos fueron sumamente dispares. De hecho, ésta última se creó con el objetivo de aumentar el rendimiento de los virreinatos americanos en el contexto de la grave situación que atravesaba la hacienda real a finales del siglo XVI. Pero su duración fue muy breve, al no conseguir superar el primer lustro de la siguiente centuria.

La Junta de Guerra, en cambio, tuvo consecuencias mucho más duraderas y trascendentes. En primer lugar, su existencia fue notablemente más prolongada, al mantenerse en actividad durante buena parte del siglo XVII. De hecho, fue un or- ganismo que adquirió una presencia permanente en la corte e incluso recibió unas ordenanzas propias que se sancionaron en el año 1636. En segundo lugar, su for- mación apartó del conjunto de los consejeros un volumen importante de las con- sultas de carácter militar. En tercer lugar, hay que advertir que la compleja situación externa que afrontó la monarquía durante el reinado de Felipe IV supuso un nota- blemente incremento de la responsabilidad de esta junta en la elaboración de una política defensiva para los virreinatos indianos y la ruta trasatlántica93_.

Sin embargo, los mecanismos que mermaron la incidencia del Consejo de Indias no finalizaron con la creación de esta junta, ni con el pasajero establecimiento

de la Cámara de Indias entre los años 1600 y 160994_{. A lo largo del valimiento del} conde-duque, la reducción continuó por medio de la formación de un significativo número de juntas extraordinarias, casi siempre de una duración reducida, a las que se les encargó el tratamiento de asuntos concretos. Este fue el período en el que más proliferó el modo de despachar los negocios por este medio, que debe entenderse como un intento de conseguir mayor rapidez y especialidad en la tramitación de los asuntos y, posiblemente, de ejercer cierto control sobre el proceso consultivo95_. Este conjunto de modificaciones contribuyeron a que la actividad del Con- sejo de Indias adoptase características singulares durante el período que nos ocupa. De cualquier manera, a pesar de la reducción de atribuciones, de las juntas y del ejercicio del patronazgo por parte de Olivares, la intervención del sínodo en el go- bierno de los virreinatos americanos resultó una cuestión muy compleja que no se puede deducir de manera inmediata de dichas circunstancias. Más bien, requiere un análisis específico que hasta ahora no ha sido abordado. En este sentido, la visión que nos ha propuesto la escasa y algo anticuada historiografía disponible sobre el sínodo durante la primera mitad del siglo XVII adolece de limitaciones muy con- cretas. Entre otras cosas, se constata una falta muy sensible de estudios que atiendan a las dinámicas cotidianas de trabajo del consejo, especialmente a aquellas que tie- nen que ver con la presencia de poderosos favoritos reales intentando controlar los mecanismos de poder cortesanos. De modo que carecemos de trabajos que hayan centrado su atención en los mecanismos informales que solían ser tanto o más im- portantes que el contexto normativo. Resulta muy llamativo que tampoco se haya encarado un análisis pormenorizado de los asuntos consultados y gestionados por la institución, es decir, de su incidencia concreta en la elaboración de una política colonial.

Un caso en el que se constata esta última circunstancia es el artículo pionero de García Gallo sobre los secretarios del sínodo durante los siglos XVI y XVII96_{. En} él se afirma que el originalmente “omnicomprensivo Consejo de Indias quedó re- ducido en su sección de gobierno a asuntos de poca importancia y en todo caso de

94_{Al igual que la Cámara de Castilla, la Cámara de Indias estaba encargada de proveer los oficios}

civiles y eclesiásticos americanos. Estaba formada por un número reducido de consejeros, lo que fue considerado un motivo de desprestigio y de pérdida de influencia tanto para el cuerpo del Con- sejo como para los consejeros que no formaban parte de ella. Tras este primer período en el que fun- cionó durante ocho años, la cámara fue restablecida en 1644. Para una visión detallada, véase: REAL

DÍAZ. “El Consejo de Cámara de Indias: génesis de su fundación”, 1972. 95_{Véase: capítulo II, apartado 3.}

96_{GARCÍAGALLO. “El Consejo y los secretarios en el gobierno de las Indias en los siglos XVI y}

escaso volumen”97_{. El problema fundamental de esta afirmación es que responde a} un planteamiento de corte institucionalista y que se sustenta en la legislación, en vez de hacerlo en la voluminosa documentación conservada, especialmente en las consultas del sínodo. Esta opción también le impide establecer diferencias entre los valimientos de Olivares y Lerma. Finalmente, se podría añadir que el autor no acaba de apreciar la gran trascendencia práctica de las consultas sobre oficios y mercedes.

También ha sido frecuente que el estudio de la actuación del Consejo de Indias en la primera mitad del siglo XVII se realizara mediante un esquema simplificador que establecía implícitamente una correlación casi necesaria entre valimiento, de- cadencia y corrupción del ideal del real servicio. Esta asociación se habría expresado en la proliferación de las irregularidades, en la negligencia y en la pérdida de la efi- cacia administrativa. Por lo general, esta lectura hace suya una idea teleológica del progreso de las instituciones y de las formas políticas, que interpreta como una des- viación de este principio a todos aquellos elementos que no se asocien a una admi- nistración de tono burocrático, racionalizada y eficiente en términos contemporáneos. En este contexto, la actuación del sínodo se encontraría en sintonía con el cuadro general de alteración, sujeta al carácter personal de los validos reales y, en definitiva, devaluada con respecto al pasado.

La gran obra de Schäfer, que dedica un extenso capítulo a la situación del consejo durante la primera mitad del siglo XVII, contiene una exposición de todos estos elementos. Según este autor, existió un punto de inflexión en la administración que coincidió con el pasaje del siglo XVI al XVII. Es decir, con el fin del reinado de Felipe II. A partir de aquí, se inició un período caracterizado por el favoritismo y el decaimiento de la moral administrativa. De este modo, llega a afirmar que “la inte- gridad legal y moral del Consejo, su aplicación al trabajo y la fuerte cohesión del cuerpo de funcionarios que nunca fue mayor que en el reinado del celoso burócrata Felipe”98_{. En esta línea, además de aceptar numerosos tópicos historiográficos sobre} los valimientos de Lerma y Olivares, asume una idea muy sugerente de la que, sin embargo, no deduce todas sus posibilidades. Con atino reconoce que “el favoritismo no se limita a las relaciones entre el soberano y el favorito, sino que forzosamente continúa y se ensancha hacia abajo”99_{. Pero, según su explicación, este efecto cascada} no hizo más que transferir hacia los estratos inferiores de la administración los efectos

97_{Ibídem, p. 340.}

98_{SCHÄFER. El Consejo Real y Supremo de las Indias, I, 2003 [1935], p. 146.}

supuestamente nocivos del valimiento, sin reparar en la funcionalidad de las cadenas de mando que partían del valido y unificaban al cuerpo completo de la monarquía. Una excepción a este tipo de lecturas es la de Phelan. Este autor abordó el problema de la relación del valido con el Consejo de Indias desde una perspectiva completamente distinta, y estableció dos momentos contrapuestos. El primero de ellos, correspondiente a la década de 1620, en el que se habría producido una cola- boración constructiva entre Olivares y el sínodo. Durante el segundo, en cambio, este equilibro habría desaparecido a raíz de la pérdida de vitalidad del reformismo del valido100_{. Aunque, como se verá más adelante, esta hipótesis no puede susten-} tarse, tiene la virtud de rescatar el papel activo que le cupo al consejo en la elabo-