La carrera administrativa en el sector público estatal

Las instituciones públicas del Estado pueden ser tenidas en cuenta como el ámbito en donde transcurre un ciclo vital para el funcionario. En su vinculación con la función pública, éste es incorporado, retribuido, sancionado, promovido y jubilado (Oszlak, 1990).

Dada esta circunstancia, la función pública contempla (o debe contemplar) como eje a la estructura de la carrera administrativa (Blanco Gaztañaga, 2006). En ella, se encuentran establecidos los procedimientos y condiciones de reclutamiento, selección y ascenso del personal a cargos de mayor jerarquía o responsabilidad. Particularmente, este último constituye a su vez el principal estímulo para el ejercicio de la función pública. (Oszlak, 1980; Oszlak, 1990).

Carmen Blanco Gaztañaga (2006), analiza a la carrera administrativa desde dos perspectivas: la de la organización y la del funcionario.

En la primera, entiende a la carrera como una expresión de aquellos valores que, quienes diseñan y establecen su estructura, asumen como relevantes en materia de personal. A partir de una determinada construcción de la estructura de carrera, pueden enfatizarse diversos aspectos (antigüedad, productividad, formación, combinaciones de varios de ellos, etc.), los cuales son consagrados (al menos formalmente) como valores para progresar en la organización. Al mismo tiempo, esto constituye un medio para orientar la actitud que la organización espera de parte del conjunto de los empleados.

En la segunda, entiende a la carrera a partir de un triple enfoque: económico, de seguridad y de reconocimiento. De esta forma, la autora plantea que los ascensos no sólo deben tener una repercusión en lo económico. También sugiere que surgen de ellos ciertas implicancias sobre las condiciones de seguridad en la fuente de trabajo y en el estatus del trabajador dentro de la organización.

Por otra parte, es posible argumentar que la existencia de un sistema de carrera apunta a garantizar cierta independencia relativa (en cuanto a la seguridad y estabilidad laboral) del personal de la administración, frente al poder de los funcionarios electivos y de gobierno con periodicidad en sus cargos. (Blanco Gaztañaga, 2006)

En el presente apartado se desarrollan, respecto de los regímenes de carrera administrativa, aquellas disposiciones y principios normativos útiles para el análisis, los que pueden encontrarse en las leyes y decretos que rigen de manera común a todas las instituciones y organizaciones públicas estatales centralizadas y descentralizadas de jurisdicción nacional. Ello se fundamenta en virtud de que el objeto de estudio de la presente investigación se encuentra enmarcado en una institución perteneciente a dicho ámbito.

Posteriormente, se describe el régimen de carrera del personal de apoyo académico de las universidades nacionales, en general, y de la Universidad Nacional de Cuyo, en particular, el cual rige para la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales.

No obstante, es menester dejar en claro que no se pretende hacer una mera descripción taxativa de las normas jurídicas, sino que se procura presentar de ellas sus aspectos más importantes en cuanto a lo que concierne a esta investigación, la cual, teniendo en cuenta la perspectiva teórica y disciplinaria ya planteada en la primera parte, no se encuentra enmarcada dentro del campo de estudio del derecho, pero sí recoge ciertos insumos de éste para realizar análisis.

Siguiendo la misma perspectiva, podría entenderse que la formación de las normas jurídicas no escapa a la pugna de intereses entre actores dentro de la sociedad y el Estado. Éstas surgen como resultado de sus conflictos, acuerdos y decisiones, en el marco de alguna

política pública. Como tales, surgirían para dar resolución a una cuestión problematizada socialmente e incorporada a la agenda por aquellos que se arroguen la potestad de hablar en nombre de la institución estatal (Oszlak y O’Donnell, 1982; Oszlak, 2006).

Aun cuando se pretende exponer aquellas bases normativas comunes a la administración nacional en materia de carrera administrativa, es de rigor destacar que, en aquella, coexisten distintos regímenes estatutarios y escalafonarios, convenios colectivos de trabajo y otras regulaciones (INAP, 2010). Es decir, no hay un único régimen de carrera administrativa para la administración nacional. Los hay diferentes en función de los distintos convenios colectivos de trabajo a los que cada sector sindical ha avenido con el Estado. Sin embargo, como se ve a continuación, pueden encontrarse normas de alcance general.

En primer lugar, es preciso hacer mención a un proceso clave en lo que hace a la definición de los regímenes de carrera administrativa: la negociación colectiva. Ésta se encuentra definida conceptualmente y en sus alcances, en la Ley Nº 23.544. Esta norma ratifica la participación argentina en el Convenio N° 154° de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre fomento de la negociación colectiva. La misma se refiere a “… todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra…” (1988).

En el mismo sentido, la base legal establecida como referencia para las distintas negociaciones colectivas analizadas en este trabajo es la Ley Nº 24.185, sancionada y promulgada en 1992. En ella queda plasmado, de forma general, el régimen para la conformación y vigencia de convenios colectivos de trabajo que resultaren de negociaciones entre la administración pública nacional y sus empleados. Las negociaciones pueden regular, entre otros temas, cuestiones relacionadas con la carrera administrativa del personal. Cabe destacar que los convenios colectivos de trabajo constituyen una herramienta con fuerza legal.

Blanco Gaztañaga afirma que, al entrar en vigencia una determinada estructura de carrera, está cristalizándose la forma en que va a tener lugar el ascenso progresivo por grados y categorías, al cual podrá apelar un funcionario público a lo largo de su paso por la administración. Asimismo, la carrera constituye un mecanismo fundamental que no sólo establece meramente una estructura organizativa y remunerativa del personal, sino que, además, se erige como un eje de motivación para los empleados que están insertos en el sistema (Blanco Gaztañaga, 2006)

Al respecto, existe la Ley Marco N° 25.164, sobre regulación del empleo público. Esta norma establece, entre otras, algunas precisiones generales en materia de carrera administrativa. En ella se definen, en su artículo 3°, sus alcances sobre la administración pública nacional centralizada y descentralizada, razón por la cual se la menciona en el presente apartado. Sin embargo, cabe destacar que, a pesar de alcanzar a los organismos

nacionales descentralizados, el régimen del personal de las universidades nacionales no está comprendido por considerarse que constituye una relación de empleo autorregulada en el marco de dichas instituciones de educación superior.

Dicha circunstancia queda expresa en otras dos normas, las cuales la especifican de la siguiente manera:

- Por un lado, la Ley N° 24.447, sancionada en 1994, que en su artículo 19° plantea: “Las universidades nacionales fijarán su régimen salarial y de administración de personal, a cuyo efecto asumirán la representación que corresponde al sector empleador en el desarrollo de las negociaciones colectivas…”

- Por otro, el Decreto N° 366/06, el cual ratifica el convenio colectivo de trabajo suscripto entre el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) y la Federación Argenta de Trabajadores de las Universidades Nacionales (FATUN), establece en su artículo 153°: “… En lo referente a la situación del personal no docente no rigen las disposiciones relativas al personal de la Administración Pública centralizada (Ley 25.164) ni en forma supletoria, por tratarse de una relación de empleo totalmente autorregulada…”