Fúlvia Rosemberg
LA CONSTRUCCIÓN DE LA AGENDA DE PROBLEMAS SOCIALES
Adoptamos una perspectiva interaccionista en la comprensión de la definición de problemas so- ciales, siguiendo caminos abiertos y recorridos por Joel Best (1987), Joseph Gusfield (1981) y Bernard Lahire (2005), entre otros. Tales autores analizan la construcción de problemas sociales no como un reflejo fiel de las condiciones objetivas, sino de cómo estos son definidos y concebi- dos por la sociedad en cuanto proyección de “sentimientos colectivos” (Hilgartner y Bosk, 1988, p. 60). Es decir, la extensión y gravedad como indicadores objetivos de un problema son insufi- cientes para delimitar y jerarquizar una cuestión como problema social. Es necesario que la cues- tión incite la atención pública a partir de la movilización de actores (o foros) sociales que abracen la causa de la resolución de este problema social. Conforme a la frase lapidaria de Best (1995, p. 4), “problemas sociales son los que las personas consideran problemas sociales”.
En el campo de la sociología y de las ciencias políticas, ya se había observado un cierto cambio de perspectiva a partir de las décadas de 1960 y 1970, cuando se pasó a abordar los problemas socia- les focalizando su “ciclo vital” (Oszlak y O’Donnell, 1976) desde su delimitación e incorporación en la agenda, hasta su resolución. Pero ¿qué sería la “resolución” de un problema social? ¿La eli- minación del problema o su salida de la agenda? Se percibe que varias cuestiones entran y salen de la agenda de políticas sociales sin que hayan sido resueltos los sufrimientos o las necesidades humanas. Es importante acordarse, por ejemplo, del lugar histórico que ocupa la “mortalidad infantil” en la agenda iberoamericana de políticas sociales.
Desde esta perspectiva analítica pasa a tener interés la propia definición y delimitación del pro- blema social. Hilgartner y Bosk (1988) ofrecen un punto de partida prometedor para la compren-
sión del “proceso colectivo de definición” y la delimitación de un problema social: la competición entre diferentes cuestiones sociales que pueden convertirse en problema social, para transfor- marse en el “tópico dominante del discurso social y político” (p. 16). Es decir, de la infinidad de cuestiones sociales que pueden incitar a la atención pública, algunas se transforman en “noticia importante”, otras movilizan solamente sectores sociales restringidos y otras, incluso, son ignora- das. Se verifica, pues, una jerarquización de temas o problemas.
Esto nos lleva a vislumbrar un “mercado de problemas sociales” en las sociedades occidentales contemporáneas, en el cual se perciben múltiples competiciones: ¿cuál es la cuestión que debe atraer la atención pública: la mortalidad infantil o el hecho de que la carretera que lleva al aero- puerto esté saturada? ¿Cuál es la versión legítima de la “realidad” en la definición del problema social: invertir en educación infantil para evitar “niños de la calle”? ¿Quiénes son los emisarios que participan en la construcción y sustentación del problema social en la agenda de políticas pú- blicas? Nuestro argumento es que, en el mercado iberoamericano de problemas sociales asocia- dos a la infancia, la primera infancia ha sido desatendida. En efecto, tras la promulgación del Año Internacional del Niño (1979), activistas, académicos, gobernantes y “expertos” internacionales pasaron a desarrollar campañas en favor de los niños y adolescentes en situación de “riesgo”. Se ha iniciado un proceso de fragmentación de la pobreza en subgrupos, con temas como “niños de la calle”, “prostitución infantil”, “embarazo adolescente”, “erradicación del trabajo infantil”, “abuso sexual”, entre otros. Tales campañas, sin duda humanitarias, focalizaron tales subgrupos como representativos de la infancia pobre en general. Partiendo de “estimaciones” imaginarias, llegaron
a cifras astronómicas (guestimates) que reclamaban acciones gubernamentales urgentes y foca-
lizadas. Tales temas y subgrupos ocuparon el proscenio de la agenda de políticas sociales para la infancia, especialmente del mundo en desarrollo.
La construcción de problemas sociales no significa solamente su delimitación y reconocimien- to como tales. Los “constructores” de problemas sociales (en inglés, la expresión consagrada es
claims makers) –gobierno, ONG, sindicatos, movimientos sociales, grupos de presión, organiza- ciones multilaterales e internacionales, partidos políticos, fundaciones, medios de comunicación, etc.– también los formatean conforme a “su propia definición social y al contexto social en el cual los sitúan. En fin, definir el ‘problema’ de un modo o de otro tiene consecuencias sobre la ma- nera mediante la cual se pretende remediarlo y solucionarlo” (Lahire, 2005, p. 35). Por ejemplo: encuadrar la mortalidad infantil como consecuencia de la insuficiencia de prácticas maternas o como consecuencia de un saneamiento básico inadecuado tiene implicaciones muy diversas, no solamente, pero también, para las políticas sociales; sustentar la ampliación de plazas en las guar- derías como derecho del niño, de los padres y de las madres también tiene implicaciones distintas que cuando el argumento tiene que ver con la lucha contra la pobreza.
Desde nuestro punto de vista, el mercado de los problemas sociales es más que una metáfora, pues la definición de un problema puede dinamizar los mercados de trabajo y de consumo, vía producción de mercancías, de servicios y de bienes simbólicos: el reconocimiento de una cues- tión como problema social depende de su publicitación, que a su vez demanda la acción de “ope- radores”, activistas o profesionales, que utilizan diferentes recursos y estrategias y colocan en el
mercado diferentes productos y servicios4.
4 Son “operadores”, y no solamente activistas, porque los objetivos que persiguen son variados, desde la
movilización por el cambio o la inmovilidad social, pasando por la disputa electoral, y hasta para “ganar
En las sociedades modernas, uno de los foros de competición para la definición de los proble- mas sociales son los medios de comunicación: “la cobertura de los medios de comunicación, especialmente una cobertura atractiva, puede hacer que millones de personas tomen conciencia de un problema social. Los activistas necesitan de los medios de comunicación para asegurar tal cobertura, del mismo modo que los medios dependen de los activistas y de otras fuentes para publicar noticias” (Best, 2001, p. 15). A este respecto, la competición para ocupar una posición privilegiada en la jerarquía de los problemas sociales es alta, ya que la disponibilidad de espacio (en la prensa escrita) y de tiempo (en los medios audiovisuales) es restringida y viene determi- nada, entre otras causas, por razones de mercado, políticas, posiciones institucionales, rutinas, competencias y repertorios discursivos (Hilgartner y Bosk, 1988).
Estudiosos del tema han evidenciado una retórica predominante en la construcción de determina-
dos problemas sociales que se hacen omnipresentes en los múltiples foros5. Lahire (2005), al hacer
un análisis transversal de los discursos sobre la “invención del iletrismo” en la Francia contem-
poránea, menciona un “fondo discursivo común” compuesto por lugares comunes “que pueden encontrarse una y otra vez lo mismo en los discursos y en los escritos de un ministro socialista, de
un diputado de la conservadora UDF6, de un universitario lingüista o psicólogo, de un educador, un
periodista, un responsable de una asociación, un hombre de Iglesia, etc.” (pp. 18-19)7.
Para captar la atención pública, los foros en que se construyen los problemas sociales desarrollan una retórica específica que asocia la credibilidad de los hechos a una dimensión dramática y que vie- ne siendo deconstruida por diferentes autores en diferentes contextos (Andrade, 2004; Best, 2008; Gusfield, 1981; Lahire, 2005; Rosemberg, 1995, entre otros). “El drama es la fuente de energía que da vida al problema social y sustenta su desarrollo. Al crear [narrativa] dramática, el operador que pre- senta problemas sociales usa algunos de los tropos del teatro clásico” (Hilgartner y Bosk, 1988: 60). La dramatización del problema social es necesaria para llamar la atención y lograr revestirlo de la urgencia de la movilización en la competición con otros problemas. Son varios los recursos retó- ricos para que esta dramatización funcione: uno de ellos es la asociación con niños. Los dramas sociales constituyen una de las vías regias de la visibilidad de la infancia en el espacio público. En este punto se crea una simbiosis con los hábitos discursivos de la gran prensa: conforme la literatura muestra (Arfuch, 1997; Ponte, 2005), la infancia es noticia cuando se asocia a la vio- lencia, en calidad de víctima o de verdugo. El niño de más edad y el adolescente pueden ocupar
ambas posiciones. El niño de corta edad ocupa los medios, ya sea para el marketing de productos
y servicios de uso privado (generalmente niños rubios y bien nutridos), para el marketing polí-
tico (la omnipresente escena del político candidato con un niño en brazos), o como víctima, y
en este caso se puede usar también por el marketing social: fotos de niños pequeños escuálidos en
dinero”: “para algunos, los problemas sociales son nada más que un día más de trabajo” (Hilgartner y Bosk, 1988, p. 18).
5 Best (1995) es uno de los investigadores que más atención ha prestado a la retórica en la construcción
de problemas sociales, mereciendo citarse tanto la compilación que realizó (Images of issues: typinfying contemporary social problems, 1995), como sus estudios sobre la desaparición de niños en Estados Uni- dos (Rethoric in claims making: constructing the missing children problem,1987).
6 UDF son las siglas del partido conservador Unión para la Democracia Francesa.
7 El mismo fondo común se observó en los discursos sobre los “niños de la calle” a partir del análisis
transversal de discursos brasileños de las décadas de 1980 y 1990 (Rosemberg, 1995).
campañas en pro del “tercer mundo”; de niños de corta edad muertos en pro del alto el fuego en un conflicto armado.
La deconstrucción de esa retórica, especialmente del proceso de encuadramiento del problema social y del encasillamiento de personas o grupos sociales, ha llevado a algunos investigadores a cuestionar el calificativo de “subjetivista” atribuido a esta forma de enfrentarse a los problemas sociales. El término “subjetivista” “[...] sitúa la ‘realidad’ y el ‘discurso’ entre lo ‘real’ y las ‘repre- sentaciones’, cuando de hecho estamos tratando con una realidad perfectamente objetivable, la de la construcción social del problema, que no se confunde con la realidad social del problema social evocado por el discurso” (Lahire, 2005, p. 35).
En este sentido, esta dramatización no es inoperante desde el punto de vista de su impacto social, ya sea en la jerarquización de la agenda, en su enfoque o en la representación de los segmentos sociales dramáticamente etiquetados (Andrade, 2004; L. Lahire, 2005; Rosemberg, 1995). Los recursos humanos y financieros se destinan prioritariamente a los problemas socia- les que consiguen notoriedad, que ocupan el proscenio del foro de negociaciones de la agenda de políticas sociales. Se constata, además de eso y en algunos casos, una producción discursiva estigmatizadora contra los mismos grupos sociales a favor de los cuales la demarcación del problema social se propone defender. Es lo que hemos denominado las trampas de ese tipo de retórica (Andrade, 2004; Lahire, 2005; Rosemberg y Andrade, 2007). De ahí viene el interés académico de que se deconstruyan categorías nativas o etiquetas que pasan a demarcar seg- mentos sociales, de “des-evidenciar” los discursos no problematizados, según la expresión de Lahire (2005, p. 23). “¿Qué podemos hacer [nosotros los científicos sociales] sino explicitar lo implícito, derivar las consecuencias lógicas y sociales no pensadas de los discursos e intentar predecir sus posibles efectos inesperados?”.
Para incitar la atención pública, nosotros, los defensores de causas sociales, construimos un dis- curso apoyado en una retórica persuasiva, buscando convencer al público en lo que se refiere a la relevancia de las causas que nos movilizan. Algunos privilegian el drama (Hilgartner y Bosk, 1988; Lahire, 2005). Y la dramaticidad de una necesidad humana es intensificada por el uso retórico del niño, especialmente cuando se le asocia a la violencia (Best, 2008). Con frecuencia, nosotros –pro- fesionales, políticos, activistas y académicos de la causa infantil– pasamos el límite (que puede ser tenue) entre la publicitación de una necesidad social intensa y la dramatización espectacular de un problema social. Uno de los riesgos que deriva de pasar este límite es la canalización de recursos humanos y financieros hacia el espectáculo, en detrimento de otras urgencias con menor convoca- toria mediática. Con certeza, “sexo, droga y violencia” tienen más convocatoria mediática que la in- suficiencia de plazas en las guarderías. Especialmente, porque no las vemos. Especialmente, porque no nos cruzamos con niños de corta edad en los espacios donde nos movemos si no somos padres o profesionales de la primera infancia. Especialmente, porque no nos sentimos amenazados por niños de corta edad. Los bebés son noticia cuando son abandonados; las guarderías lo son cuando en ellas hay una situación crítica. Así, se produce un cortocircuito: pocos de nosotros, adultos, fuimos usua- rios de una guardería cuando éramos niños o con nuestros hijos; su visibilidad social es restringida y, cuando ocurre, tiende a estar asociada a la tragedia, a la desgracia.