La experiencia anterior

“Ya lo intentamos antes; pero no funcionó”

Con frecuencia los responsables de la formulación de políticas se ven desanimados por las experiencias del pasado. Según señalan, ya se habían realizado actividades similares anteriormente, pero los programas no obtuvieron los resultados esperados. Aunque los fracasos del pasado pueden obedecer a muchas razones (entre ellas los problemas antes descritos), algunos de los más importantes se refieren a la secuencia y al enfoque.

Al desarrollar programas de aprendizaje de adultos, por ejemplo, la secuencia de las intervenciones tiene una importancia decisiva. Es necesario tener presente no sólo la faceta de la oferta (oportunidades de aprendizaje), sino también la de la demanda (deseo y necesidad de aprender). Muchos programas de alfabetización de adultos encaminados a afrontar el hambre han fracasado por centrar la atención

exclusivamente en la oferta de capacitación, ofreciendo cursos de alfabetización o de generación de ingresos en lugares donde no existe una verdadera oportunidad de aplicar los conocimientos para afrontar el hambre. La demanda no surge a menos que haya algo nuevo que gestionar —a menos que la posibilidad de mejorar la producción, acumular recursos o asumir nuevas responsabilidades pueda tomar forma a nivel local—. Los programas de instrucción de adultos cobran todo su sentido cuando se basan en un cierto grado de potenciación

económica local, tal como demuestra la experiencia de las “Escuelas de campo de agricultores” (véase el Recuadro 6.6).

A veces, la secuencia es la correcta, pero es preciso mejorar el enfoque. Una lección que se desprende de muchos países que han tenido éxito es que al principio no tenían el enfoque correcto, pero terminaron encontrándolo gracias al deseo de aprender y de cambiar de rumbo. En Uganda (véase el Intermezzo 4), hicieron falta varios intentos hasta desarrollar un programa de alfabetización de adultos que realmente

satisficiera las necesidades de la población. El Gobierno de Bangladesh ha experimentado con diferentes combinaciones de alimentación escolar, raciones para llevar a casa y

transferencias de efectivo para mejorar la matriculación y el rendimiento escolar en su país (Ahmed, 2004). En Chile, el Gobierno intentó crear un Consejo de Nutrición Nacional, pero éste rápidamente quedó estancado en disputas interministeriales. Finalmente se disolvió, y se ideó un enfoque mucho más eficaz dirigido a

ministerios específicos (Mönckeberg, 2005). En Tailandia, el enfoque inicial centralizado y desde arriba aplicado por el Gobierno logró escasos progresos en lo relativo al problema de la malnutrición. Sólo tras un giro radical del programa se obtuvo el asombroso éxito del sistema basado en mayor medida en las comunidades (véase el Intermezzo 6).

6. Decisiones políticas

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Intermezzo 6: Movilización de las

comunidades para erradicar la

desnutrición en Tailandia

Tailandia, como otras varias naciones del sudeste asiático, ha tenido un éxito notable en reducir la prevalencia de la desnutrición en su país. Pero su éxito no fue inmediato: tuvo que hacer varios comienzos en falso para descubrir que la manera más eficaz de abordar el problema era un enfoque multisectorial que contara con las comunidades.

En menos de un decenio, entre 1986 y 1995, Tailandia redujo la prevalencia de niños con insuficiencia ponderal en el país en más de 10 puntos porcentuales y redujo casi a la mitad la tasa de retraso del crecimiento (véase la Figura 6a). Estos avances se produjeron al doble de velocidad que en otros países donde no se había invertido en

programas de nutrición. ¿Cómo logró Tailandia unos resultados tan impresionantes? El proceso, que se prolongó durante varios decenios, empezó de hecho en la década de 1960, pero cobró impulso en la de 1980, cambiando de rumbo cuando era necesario.

Los comienzos

En la década de 1960, una primera encuesta nacional de nutrición mostró que la malnutrición era un problema grave y extendido, que afectaba aproximadamente a la mitad de todos los niños menores de cinco años. Esto motivó que en el primer

Plan de Desarrollo Económico Nacional del país se señalara que era absolutamente necesario especificar “medidas para hacer frente a la malnutrición que se produce con frecuencia entre la población rural a causa de la ignorancia y de la falta de una dieta equilibrada”.

Basándose en estos hallazgos y recomendaciones, las organizaciones no gubernamentales, el sector privado y los medios de comunicación tomaron la iniciativa en la creación de concienciación pública sobre la desnutrición en el país. Contaron con el apoyo de la Familia Real, aunque costó más convencer a los políticos electos. Tras diez años realizando una labor de concienciación, parece que los esfuerzos comenzaron finalmente a dar sus frutos: el primer Plan nacional de alimentos y nutrición de 1976 reconoció que la nutrición era una cuestión multisectorial que no se podía abordar suficientemente dentro del sector de la salud, sino que requería su propio plan, además de recursos específicos.

Se creó un plan de acción empleando un enfoque dirigido desde el Gobierno central; pero,

lamentablemente, los resultados no fueron especialmente llamativos: el 50% de los niños en edad preescolar continuaron sufriendo de malnutrición proteinoenergética. El resultado más positivo fue que el plan elevó la concienciación sobre los problemas de nutrición en los sectores público y privado y ayudó a generar un compromiso político por parte de los responsables de la formulación de

Prevalencia nacional de la insuficiencia ponderal y el retraso del crecimiento entre los niños menores de 5 años en Tailandia

P o rc e n ta je d e n iñ o s m e n o re s d e 5 a ñ o s Fuente: Heaver, 2002. Año Insuficiencia ponderal moderada (<-2 DE) Retraso del crecimiento (<-2 DE)

Figure 6a — Tailandia ha realizado rápidos progresos en la reducción de la malnutrición proteinoenergética

políticas de la nación. Con el tiempo, se forjó una especie de consenso nacional en el sentido de que hacer frente a la desnutrición representaba una inversión decisiva en el futuro de los individuos, las comunidades y la nación. Pero se reconoció asimismo que el enfoque que se estaba aplicando no

funcionaba. Con una apertura y una autocrítica sorprendentes, el Gobierno abandonó dicho enfoque y desarrolló una nueva estrategia.

Finalmente en el buen camino

La nueva estrategia multisectorial combinaba un enfoque desde la base con algunos elementos críticos desde arriba. Por un lado, se dio gran autonomía a las comunidades. Éstas se involucraron enormemente en el proceso de evaluar su situación, aplicar

soluciones y observar los avances. Un innovador enfoque basado en las “necesidades mínimas fundamentales” facilitó que las aldeas pudieran utilizar un índice para medir su situación actual, así como para señalar intervenciones apropiadas. A fin de conseguir el máximo alcance con unos recursos limitados, se hizo una movilización de voluntarios a gran escala para que ayudaran en la puesta en práctica. En 1989, el número de

voluntarios entrenados alcanzaba los 500.000. Se les dio un número de casos manejable (unos 10 hogares por voluntario), lo que les permitía desempeñar sus obligaciones, manteniendo al mismo tiempo sus otros trabajos. Su recompensa era en forma de

reconocimiento local más que financiera. Las comunidades contribuyeron además a sufragar los costos de casi todas las intervenciones.

Al mismo tiempo, algunos elementos del programa seguían siendo dirigidos desde el Gobierno central. Éste asignó recursos a las regiones más necesitadas e imprimió al enfoque cierta coherencia (por ejemplo, mediante el empleo de voluntarios y el enfoque basado en el concepto de necesidades básicas mínimas). Estos elementos centralizados dotaron al programa de coherencia a escala nacional.

Contribución del apoyo técnico

Al igual que en Chile, las universidades desempeñaron un importante papel en el éxito del programa. En concreto, el Instituto de Nutrición de la Universidad de Mahidol prestó apoyo técnico para las intervenciones. Contando con la aceptación y la confianza del Gobierno, pero también con independencia administrativa e intelectual, el Instituto pudo ofrecer asesoramiento que se tomó en serio. Las universidades cumplieron además otra importante función, ya que formaron a muchos de los funcionarios que pondrían en práctica los programas.

El hincapié que había hecho anteriormente el Gobierno en la educación primaria y secundaria benefició asimismo al programa. Hizo posible

encontrar voluntarios con instrucción suficiente como para ejecutar el programa en las aldeas y

comunidades.

Posibilidad de obtener resultados con poca ayuda externa

Los logros obtenidos por Tailandia fueron especialmente singulares porque el país pudo financiar su programa nacional de nutrición mediante recursos nacionales, sin recurrir excesivamente a la ayuda extranjera. Se hizo hincapié en que el país tuviera acceso al apoyo técnico necesario, y no en obtener recursos financieros externos para las intervenciones. En lugar de ello, el país confió en programas de bajo costo, ejecutados gracias a una gran participación de las comunidades. Cuando el exitoso programa comenzó en la década de los 70 y principios de los 80, Tailandia era un país en desarrollo

relativamente pobre cuyo posterior crecimiento económico aún estaba en ciernes.

Fuentes: Heaver y Kachondam, 2002; Ismail y otros, 2003.