La Ley de Procedimiento Administrativo no contiene ningún precepto sobre la gratuidad del procedimiento administrativo. Pero ésta se~desprende, en principio, y como regla general, del carácter inquisitivo de aquél. Unicamente, el artículo 81 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común impone el pago de los gastos que ocasionen las pruebas propuestas por el interesado, cuyo abono podrá serle exigido, incluso anticipadamente, a reserva de la liquidación definitiva.
7. LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El procedimiento administrativo, lo mismo que los procesos penales —y a diferencia de los civiles que se inician únicamente a instancia o demanda de parte—, se inicia de oficio, o petición o denuncia de un
particula~r o de otra Administración Pública. Así~lo dice el artículo 68 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: ·<el procedimiento podrá iniciarse de oficio o a instancia de persona interesada» Lo decisivo en la iniciación de oficio es, ante tódo, el acuerdo del órgáno competente, que actúa motu propio 0 que puede ser excitado para ello ·por orden s,uperior, moción razanada de los subordinados o por denunfia» (art. 68).
El acuerdo de iniciación del expediente es, claramente, un acto de trámite y por ello, en principio, no susceptible de recurso independiente del acto final resolutorio. No obstante, hay supuestos en que, ante la importancia y consecuencias inmediatas del procedimiento que este trámite inicia, se substantiviza a efectos de su impugnación separada, como ocurre con el acuerdo de las convocatorias y bases de los procedimientos de selección de funcionarios (art. 15 del Reglamento General aprobado por Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo).
La Ley admite que, como cautela antes de la iniciación de un expediente, el órgano competente recurra a la técnica de las diligencias previas que se descr~ben aquí como abrir «un per~odo de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el expediente» (art. 69.2).
Él derecho a instar la iniciación de los procedimientos tiene como presupuesto la obligación de resolver de todas las administraciones públicas y que se proclama sobre < cuantas solicitudes se formulen por los interesados, de la que sólo se exceptúan los procedimientos en que se produzca la prescr¿pc~ón, la caduc~dad, la renuncia o el desistimiento, as¿ como los relativos al ejercicio de derechos que sólo deban ser objeto de comunicación y aquellos en los que se haya producido la pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento» (art. 42).
El procedimiento se inicia, en este caso, con un escrito—que en el ienguaJe coman recibe, asimismo, el nombre de instancia—en que deberán constar las siguientes circunstancias:
a) Nombre, apellidos y domicilio del interesado, y, en su caso, además, la persona que le represente, así como la identificación del medio preferente 0 del lugar que se señale a efectos de notificaciones.
b) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud. c) Organo, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
Como variantes de las solicitudes de iniciación se admite la formulada en un solo escrito por varias personas ·`cuando las pretensiones corres
pond¿entes tençan un contenido idént¿co o sustancialmente s¿m¿lar>>. También se admite que las administraciones públicas establezcan modelos o sistemas normalizados, cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una serie de
procedimientos, sin perjuicio de que ·`los solicitantes acompañen los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, que deberán ser tenido$ en cuenta por el órgano al que se dirigen» (art. 70).
Del escrito de solicitud y de los demás escritos que presenten los interesados en las oficinas de la Administración podrán éstos exigir copias selladas y a la devolución de los documentos originales, lo que acordará el funcionario que instruya el procedimiento, dejando nota o testimonio, según proceda; pero si se trata del documento acreditativo de la representación y el poder fuese general para otros~suntos, deberá acordarse el desglose y devolución a petición del interesado en el plazo de tres d~as.
En cuanto a las vias o formas de presentación de las solicitudes, lo normal es presentar las instancias ante el ór~ano que ha de resolverla. Al tiempo, la Ley facilita la recepción de las mstancias en los registros de cualesquiera administraciones públicas, bien de la Administración del Estado, Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local, siempre, en este último caso, que se hubiera suscrito el correspondiente convenio. También se puede presentar ante las oficinas de correos ·en la forma que reglamentariamente se establezca». Por último, las instancias suscritas por los españoles en el extranjero podrán cursarse ante las representaciones diplomáticas o consulares españolas correspondientes, quienes las remitirán al organismo competente (art. 38).
Recibida la instancia, el órgano competente puede, si el escrito de iniciación no reuniera los datos antes dichos—y además el número de carnet de identidad, exigido por el Decreto 357/1962, de 22 de febrero— requerir a quien lo hubiese firmado para que, en un plazo de diez d~as, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos con apercibimiento de que, si así no lo hiciere, se archivará el expediente (art. 71).
Además, el órgano competente adoptará las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, siempre y cuando existieren suficientes elementos de juicio para ello y dichas medidas no causen perjuicios irreparables a los interesados, o impliquen violación de derechos amparados por las leyes (art. 72).
8. ,TRAMITACIÓN E INSTRUCCIÓN
|Iniciado el procedimiento, la Administración desarrollará los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y com probación de los datos, en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. Estos actos se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos (art. 78).
.Los actos de instrucción constituyen, sin dada—como dacia la Exposición de Motivos de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958—, los más importantes del procedimiento, por cuanto tienden a proporcionar al órgano decisorio los elementos de juicio necesarios para una adecuada resolución. Ello no implica que en todo procedim¿ento se den todos los actos de instrucción regulados en la Ley, pues en muchos casos bastarán las alegaciones aducidas por el interesado en su escrito inicial para que la Administración, sin más trámites, dicte la resolución procedente.»
La aportación de hechos y datos, que es la función primordial de esta fase del procedimiento para hacer posible la resolución, tiene lu~r a través de diversas técnicas, reguladas en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, como son las alegaciones de los interesados, el trámite de informoción pública, los informes, las pruebas y el trámite de audiencia.
| A) Las alegaciones escritas y aportación de documentos, vista oral y trámite de