Experiencias nacionales
V. Planes industriales y los desafíos del desarrollo sostenible en Brasil
4. La industria brasileña en el período 2004-
El equipo que asumió el gobierno en 2003 mantuvo inicialmente una política macroeconómica de orientación conservadora, con fuertes restricciones fiscales y monetarias. Gracias a una fuerte devaluación ocurrida antes del cambio de gobierno, la producción industrial brasileña encontró nuevamente en el mercado externo las mejores oportunidades de negocios. El aumento de las exportaciones reactivó una parte de la actividad industrial y abrió perspectivas favorables para retomar planes de inversión en los sectores exportadores. La implantación de programas sociales y la ampliación del acceso al crédito para las familias de bajos ingresos tuvieron impactos positivos sobre el consumo y reactivaron la demanda interna por productos industriales. A partir del año 2004, hasta la eclosión de la crisis global, la industria brasileña contó con una demanda interna de fuerte expansión, alimentada por la inclusión de millones de nuevos consumidores, por el aumento de los niveles de empleo y del ingreso de los asalariados, y por la ampliación del crédito. Como se muestra en el gráfico V.1, la crisis interrumpió el crecimiento en el año 2009, pero la demanda se recuperó y creció fuertemente hasta el año 2011. A partir de 2012 permaneció relativamente estancada aunque en niveles muy superiores a los del comienzo de la década.
Gráfico V.1
INDUSTRIA DE TRANSFORMACIÓN: CONSUMO APARENTE 1998-2014 (2002=100)
Fuente: Basado en datos de IPEA.
La producción de la industria de transformación (véase gráfico V.2) acompañó el crecimiento del consumo interno de bienes industriales, sufrió también los efectos de la crisis en 2009 y se recuperó rápidamente en 2010; pero, a partir de 2012 no pudo acompañar la demanda. En el gráfico 3 se muestra que, a partir de 2003, el uso de la capacidad instalada de producción osciló en niveles crecientes, hasta la crisis internacional, en 2008. El promedio fue de aproximadamente 82%. A partir del año 2012, la capacidad productiva ociosa en la industria fue aumentando progresivamente.
60 70 80 90 100 110 120 130 140 150 1998 1S19982S 19991S 19992S20001S20002S20012S 20021S 20022S20031S20032S 20041S 20042S20051S20052S 20061S 20062S22071S20072S 20081S 20082S20091S20092S 20101S 20102S20111S20112S 20121S 20122S20131S20132S 20141T
Gráfico V.2
INDUSTRIA DE TRANSFORMACIÓN: ÍNDICE DE LA PRODUCCIÓN FÍSICA-2002-2014 (2002=100)
Fuente: Basado en datos de IBGE,
Gráfico V.3
INDUSTRIA DE TRANSFORMACIÓN: ÍNDICE DE USO DE LA CAPACIDAD DE PRODUCCIÓN 2000-2015
(En porcentajes)
Fuente: Basado en datos de CNI.
Entre los años 2000 y 2010, el valor agregado de la industria de transformación aumentó de aproximadamente 162 a 292 mil millones de dólares (véase gráfico V.4). Esos valores representan un crecimiento de 80% del valor de la transformación industrial. La mayor parte de la expansión ocurrió entre 2003 y 2010, durante la vigencia de la PITCE y de la PDP. La crisis interrumpió la trayectoria de crecimiento. En 2011 y 2012 el valor agregado se redujo ligeramente y permaneció próximo a 275 mil millones de dólares.
60 70 80 90 100 110 120 130 140 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 72 74 76 78 80 82 84 86 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
158
Gráfico V.4
INDUSTRIA DE TRANSFORMACIÓN: VALOR AGREGADO 2000-2012
(Millones de dólares)a
Fuente: Basado en datos del IBGE y Banco Mundial.
a Tasa de cambio de paridad de poder de compra
El aumento de la producción estimuló fuertemente el crecimiento del empleo industrial (véase gráfico V.5). El número de personas ocupadas en la industria aumentó de aproximadamente 5,3 millones en el año 2000, para 8,6 millones en 2013. El crecimiento del empleo industrial comienza en 2003 y continúa hasta 2013. La crisis redujo el ritmo, pero no provocó, por lo menos hasta 2013, la caída del empleo industrial.
Gráfico V.5
INDUSTRIA DE TRANSFORMACIÓN: EMPLEO 1996-2013
(Millones de personas)
Fuente: Basado en datos del IBGE.
0 50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000 350 000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 VA USD 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Personas ocupadas
La notable expansión del valor agregado y del empleo en la industria brasileña no pudo impedir que su participación en la industria global cayera de 1,9%, en 2004 para 1,7% en 201356. La explicación reside en que el crecimiento de la industria brasileña fue inferior al de la industria china y en otros países asiáticos que se transformaron en la “fabrica mundial” en el mismo período.
Tampoco impidió que la participación de la industria de transformación en el PIB brasileño, a precios corrientes, sufriera fuerte reducción, como se muestra en el gráfico V.6. La participación estimada en 17,9% en 2004, cayó a 15% en 2010 y para 10,9% en 201457. En otras palabras, el crecimiento de la industria no acompañó el de otros sectores de la economía brasileña, como las actividades extractivas, la agropecuaria y de servicios. La pérdida de espacio de la industria de transformación en la economía brasileña y en la industria global alimentó, principalmente a partir de 2012, un intenso y poco productivo debate sobre la posibilidad de que estuviera ocurriendo un proceso de “desindustrialización” de la economía. Para observadores poco informados la expresión puede sugerir una retracción de la industria. En realidad, la industria brasileña creció, entre 2000 y 2014, a una tasa anual de 1,8%. Como en el mismo período la economía creció al 3,2% anual, la contribución de la industria de transformación al PIB se redujo.
Gráfico V.6
BRASIL; PARTICIPACIÓN DE LA INDUSTRIA DE TRANSFORMACIÓN EN EL PIB - 2000-2014
(En porcentajes)
Fuente: Basado en datos de la FIESP.
56 ONUDI (2014) Industrial Statistics, Viena, Nações Unidas.
57 FIESP (2015) A participação da indústria de transformação no PIB: novas séries, piores resultados. DECOMTEC, maio.
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Participación de la IT/PIB %
160
Independientemente del debate sobre la posible desindustrialización, el propio proceso de crecimiento económico y los cambios por los que atravesaba la economía mundial, trajeron a la superficie algunas fragilidades estructurales de la industria brasileña que pueden ser fácilmente constatadas en los flujos de comercio exterior.
En el gráfico V.7 se muestra que, entre 2004 y 2012, los términos del intercambio para la economía brasileña fueron extremamente favorables, reflejo del impacto positivo del aumento de la demanda mundial y de los precios de las materias primas y la caída simultánea de los precios de los bienes industriales, principalmente como resultado del crecimiento y de la industrialización acelerada de la economía china. El
aumento de los precios y del quantum de las exportaciones de commodities provocó una
rápida expansión de los superávits comerciales brasileños. Paralelamente, la política económica brasileña mantuvo la tasa de interés interna en niveles muy superiores a los internacionales, atrayendo por ese motivo volúmenes significativos de flujos financieros que también contribuyeron en el resultado de las cuentas externas, lo que significó fue una fuerte apreciación de la moneda brasileña entre 2004 y 2012 (véase gráfico V.8). A partir de 2012, con el fin del boom de los precios de las commodities, con la desaceleración china y con la amenaza del aumento de las tasas de interés en los Estados Unidos, el proceso se invierte y los términos del intercambio caen, en cuanto la moneda brasileña se deprecia.
Gráfico V.7
BRASIL; TÉRMINOS DEL INTERCAMBIO 1996-2013 (2006=100)
(En porcentajes)
Fuente: Basado en datos de FUNCEX.
70 80 90 100 110 120 130 140 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Gráfico V.8
BRASIL: TASA DE CAMBIO NOMINAL 2000-2014
(En porcentajes)
Fuente: Basado en datos del IPEA.
Desde la segunda mitad de los años noventa hasta 2014 la economía brasileña funcionó en condiciones de apertura creciente, con coeficientes de comercio exterior en aumento (véase gráfico V.9). Hasta 2005, las exportaciones crecieron más que el PIB brasileño y el coeficiente de exportación aumentó. El crecimiento del mercado interno, a partir de 2006 provocó la caída del coeficiente de exportación, en tanto que el coeficiente de importación continuó aumentando.
Gráfico V.9
BRASIL; COEFICIENTE DE COMERCIO EXTERIOR 1996-2014
(Porcentaje del PIB)
Fuente: Basado en datos del IPEA.
0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 5 7 9 11 13 15 17 19 21 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Coef. EX Coef. IM
162
Como consecuencia de la retracción de la economía mundial, especialmente de la
desaceleración de la economía china y de la expansión monetaria (Quantitative Easing) de
los países centrales, la crisis acentuó el desequilibrio entre los coeficientes de exportación y de importación a partir de 2012. La fragilidad estructural de la industria brasileña, que el crecimiento no fue capaz de revertir, tuvo un papel importante en este proceso, lo que acabó comprometiendo la capacidad de la economía a resistir la crisis global.
Las exportaciones industriales brasileñas no pudieron acompañar el crecimiento del total de exportaciones. En cuanto las exportaciones de commodities , con fuerte peso en el total, se beneficiaron del aumento de los precios de las materias primas que compensaba la apreciación cambiaria, los productores de manufacturas enfrentaban precios relativos desfavorables, tanto en el mercado externo como en el interno. En el gráfico V.10 se muestra que el valor de las exportaciones de manufacturados disminuyó entre 2008 y 2014. Simultáneamente hubo una caída de la participación de la industria en el valor total exportado.
En el mismo período, el valor de las importaciones de manufacturas aumentó significativamente (véase gráfico V.11). Como resultado, el saldo comercial de manufacturas que había arrojado 5,9 mil millones de dólares de superávit en 2004, registró déficit de 89 mil millones de dólares en 2014.
Gráfico V.10
BRASIL: EXPORTACIONES TOTALES Y DE PRODUCTOS MANUFACTURADOS 2000-2014
(Mil millones de dólares)
Fuente: Basado en datos de COMTRADE.
El déficit acumulado en el comercio de manufacturas revela las dificultades de los productores industriales locales para competir, tanto en el mercado externo como en el interno. Aunque sea razonable atribuir parte del resultado a la política cambiaria y a otras distorsiones de la economía local (por ejemplo carga impositiva elevada y deficiencias de la infraestructura,) no hay duda de que el perfil de la oferta de la industria brasileña también fue un factor determinante.
0 50 100 150 200 250 2000 2004 2008 2010 2014 Total Manufacturados
Gráfico V.11
BRASIL: IMPORTACIONES TOTALES Y DE PRODUCTOS MANUFACTURADOS 2000-2014
(Mil millones de dólares)
Fuente: Basado en datos de COMTRADE.
Tanto en las exportaciones como en las importaciones de manufacturas brasileñas predominan las de intensidad tecnológica media y alta (véase gráficos V.12 y V.13). La composición de las exportaciones es más diversificada, con mayor participación relativa de las manufacturas intensivas en trabajo y recursos naturales y de baja intensidad tecnológica. Las importaciones son fuertemente concentradas en manufacturas de media y alta intensidad tecnológica.
Gráfico V.12
BRASIL: COMPOSICIÓN DE LAS EXPORTACIONES DE PRODUCTOS MANUFACTURADOS 2000-2014
(En porcentajes)
Fuente: Basado en datos de COMTRADE.
Nota: T y RN = Intensivos en trabajo y recursos naturales; Baja = baja intensidad tecnológica; Media = media intensidad tecnológica; Alta = alta intensidad tecnológica
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 2000 20042 0082 0102 014
T y RN Baja Media Aita
0 50 100 150 200 250 2000 2004 2008 2010 2014 Total Manufacturados
164
Gráfico V.13
BRASIL: COMPOSICIÓN DE LAS IMPORTACIONES DE PRODUCTOS MANUFACTURADOS 2000-2014
(En porcentajes)
Fuente: Basado en datos de COMTRADE.
Nota: T y RN = Intensivos en trabajo y recursos naturales; Baja = baja intensidad tecnológica; Media = media intensidad tecnológica; Alta = alta intensidad tecnológica.
Las manufacturas de media y alta intensidad tecnológica constituyen el segmento más vulnerable de la industria brasileña. En el gráfico V.14 se muestra que allí se localiza la fragilidad estructural responsable por la explosión del déficit comercial de manufacturas que aumentó exponencialmente de 2004 a 2014. Las manufacturas de alta intensidad tecnológica contribuirán con más de 55 mil millones de dólares al déficit total de manufacturas en 2014. En el mismo año el déficit de las manufacturas de media intensidad tecnológica fue de 35 mil millones. Entre los productos de alta intensidad tecnológica el mayor déficit resulta del comercio de productos electrónicos, incluyendo partes y componentes y de productos farmo-químicos y farmacéuticos.
La fragilidad estructural de la industria brasileña puede ser también constatada observando la participación de los diversos sectores en el valor agregado de la industria. En el cuadro V.1 se muestra el aumento de la participación de las actividades extractivas en el período de 2003 a 2013, de 3,1% para 8,5% del total. Destaca el aumento de la participación de la extracción de petróleo y gas y de minerales metálicos. En el mismo período, la participación de la industria de transformación disminuye de 96,9% para 91,5% del valor agregado total de la industria.
0 10 20 30 40 50 60 2000 2004 2008 2010 2014 T y RN B M A
Gráfico V.14
BRASIL: SALDO COMERCIAL POR TIPO DE MANUFACTURADOS 2000-2014
(Mil millones de dólares)
Fuente: Basado en datos de COMTRADE.
Nota: T y RN = Intensivos en trabajo y recursos naturales; Baja = baja intensidad tecnológica; Media = media intensidad tecnológica; Alta = alta intensidad tecnológica
Cuadro V.1
BRASIL: PARTICIPACIÓN DE LAS INDUSTRIA EXTRACTIVAS EN EL VALOR AGREGADO DE LA INDUSTRIA
(En porcentajes)
1996 2003 2007 2013
Extracción de carbón mineral 0,10 0,10 0,10 0,10
Extracción de petróleo y gas natural 0,01 0,30 0,01 1,00
Extracción de minerales metálicos 1,50 2,20 3,00 6,60
Extracción de minerales no-metálicos 0,70 0,50 0,60 0,80
Total 2,31 3,10 3,71 8,50
Fuente: Basado en datos de IBGE.
Si bien la participación de la industria de transformación como un todo disminuyó, hubo notables diferencias en la evolución de algunos sectores. El cuadro V.2 muestra que la participación de los sectores intensivos en recursos naturales aumentó significativamente entre 1996 y 2003. Este grupo de sectores es responsable por la mayor cuota del valor agregado por la industria de transformación brasileña (60,2% del total en 2003). Aunque entre 2003 y 2013 hay diferencias en el comportamiento de la participación de los sectores (aumento en alimentos y bebidas y en fabricación de productos de minerales
-60- 50 -40- 30 -20- 10 01 02 0 2000 2004 2008 2010 2014 A M B T y RN
166
metálicos y no-metálicos; reducción en los otros sectores), la participación del grupo permanece elevada y relativamente estable, siendo de 58,5% del valor agregado en 2013.
Cuadro V.2
BRASIL: PARTICIPACIÓN EN EL VALOR AGREGADO DE LA INDUSTRIA DE TRANSFORMACIÓN SECTORES SELECCIONADOS
(En porcentajes)
1996 2003 2007 2013
Fabricación de productos alimentarios y bebidas 17,6 16,8 18,7 22,4
Fabricación de celulosa, papel y productos de papel 3,8 4,4 3,4 2,9
Fabricación de coque, de productos derivados del petróleo y de biocombustibles 7,1 15,2 10,5 9,7
Fabricación de productos químicos 12,9 12,5 10,3 9,7
Fabricación de productos de minerales no-metálicos 3,5 3,7 8,8 6,9
Metalúrgica 5,5 7,6 8,8 6,9
Total 50,4 60,2 60,5 58,5
Fuente: Basado en datos del IBGE.
La participación de los sectores fabricantes de equipos de transporte, entre los que predominan los productos de intensidad tecnológica media, como los automóviles, buses y camiones, permaneció relativamente estable a lo largo de todo el período (véase cuadro V.3).
Cuadro V.3
BRASIL: PARTICIPACIÓN EN EL VALOR AGREGADO DE LA INDUSTRIA DE TRANSFORMACIÓN SECTORES SELECCIONADOS
(En porcentajes)
1996 2003 2007 2013
Fabricación de vehículos automotores, remolques y carrocerías 8,1 7,6 9,5 8,8
Fabricación de otros equipos de transporte, excepto vehículos automotores 0,8 1,7 1,8 1,5
Total 8,9 9,3 11,3 10,4
Fuente: Basado en datos del IBGE.
En contraste con los sectores anteriores, los fabricantes de máquinas y equipos, principalmente los mecánicos, entre los que predominan los productos de alta intensidad tecnológica, tuvieron una reducción de su participación en el valor agregado entre 1996 y 2003, aunque recuperaron una parte de la pérdida hasta 2013 (véase cuadro V.4).
Cuadro V.4
BRASIL: PARTICIPACIÓN EN EL VALOR AGREGADO DE LA INDUSTRIA DE TRANSFORMACIÓN SECTORES SELECCIONADOS
(En porcentajes)
1996 2003 2007 2013
Fabricación de máquinas, aparatos y materiales eléctricos 2,7 2,1 3,1 3,1
Fabricación de máquinas e equipos 7,0 5,8 4,9 5,3
Total 9,7 7,9 8,0 8,4
Fuente: Basado en datos del IBGE.
La contribución de otros sectores fabricantes de productos de alta intensidad tecnológica, además de relativamente pequeña, disminuyó. La electrónica (fabricación de equipos de informática, productos electrónicos y ópticos) cuya participación fue, en 1996, de 5%, disminuyó para 3,5% del valor agregado total, en 2013. El peso de la industria farmacéutica (fabricación de productos farmo-químicos y farmacéuticos) era de 2,6% en 2007 y cayó a 2,0% en 2013. A pesar de las grandes dimensiones del mercado interno brasileño para productos de alta intensidad tecnológica, la contribución de los sectores correspondientes al valor agregado es relativamente baja porque muchos de los fabricantes se especializan en las etapas finales de ensamblaje o de embalaje a partir de insumos importados.
Cuadro V.5
BRASIL: PARTICIPACIÓN EN EL VALOR AGREGADO DE LA INDUSTRIA DE TRANSFORMACIÓN SECTORES SELECCIONADOS
(En porcentajes)
1996 2003 2007 2013
Fabricación de equipos de informática, productos electrónicos y ópticos 5,0 4,3 3,7 3,5
Fabricación de productos farmoquímicos y farmacéuticosa 2,6 2,0
Fuente: Basado en datos del IBGE.
a No hay datos desagregados para 1996 y 2003.
En resumen, el comportamiento de la industria brasileña en el período 2004-2014 muestra señales contradictorias. Del lado positivo, retomó una trayectoria de expansión, con fuerte aumento de la producción y del empleo. Sin embargo, no se registran evidencias de un cambio estructural significativo, ni en la composición de las exportaciones ni en la estructura del valor agregado industrial. Por el contrario, se verifica un significativo avance de las importaciones de manufacturas, principalmente las de mayor valor agregado. Durante el período de ejecución de la estrategia de desarrollo productivo con vistas a la sustentabilidad, la industria brasileña experimentó una fuerte expansión pero mantuvo, en gran medida su perfil de fuerte predominio de los sectores intensivos en recursos naturales y de baja o media intensidad tecnológica. Los sectores de alta
168
intensidad tecnológica perdieron espacio relativo en el valor agregado de la industria de transformación. Este perfil mostró ser incompatible con la sostenibilidad del crecimiento, pues la expansión del mercado interno provocó desequilibrios comerciales crecientes. El agravamiento de los desequilibrios internos y el deterioro de las condiciones externas acabaron desalentando las inversiones y diluyendo oportunidades para la diversificación de la producción.
A partir de 2012, después de recuperar el nivel de actividades anterior a la caída de 2009, la expansión de la industria brasileña fue perdiendo impulso progresivamente. Además, fueron surgiendo evidencias de que la propia economía brasileña enfrentaba restricciones al crecimiento, resultantes de estrangulamientos en la infra-estructura, insuficiencia de recursos humanos calificados, obstáculos burocráticos y regulatorios. Un proceso de cambio estructural más profundo hacia sectores industriales y productos más intensivos en tecnología podría haber contribuido para enfrentar en mejores condiciones el impacto de la crisis externa y a relativizar algunos de los límites al crecimiento.
Ante la ausencia de cambios estructurales más significativos, las condiciones económicas empeoraron y los desequilibrios fueron acumulándose. En 2014, al cabo de una década de políticas de desarrollo productivo, la actividad industrial se encontraba virtualmente estancada y no mostraba señales de haber superado las fragilidades estructurales que estaban presentes al comienzo de los años 2000.
5. La política de desarrollo sostenible en Brasil: balance