La naturaleza de las organizaciones burocráticas

El análisis de las organizaciones burocráticas supone como precondición considerar su componente político donde el poder juega un rol importante en las etapas que conforman el ciclo de la política pública. De igual forma es preciso considerar su naturaleza organizacional propiamente dicha donde confluyen protocolos, jerarquías, estructuras y procesos establecidos formal e incluso legalmente. Así pues, la política pública se instala sobre la base de este andamiaje complejo en el cual es clave el equilibrio entre las correlaciones del poder y lo organizacional.

Para Arellano8, las organizaciones públicas “son un constructo social de la modernidad donde las acciones de los actores y grupos adquieren sentido; donde los recursos se movilizan y se aplican; donde las reglas, leyes y normas operan en la práctica; donde los marcos de interacción y de regulación dan

8

Arellano, David. Gestión estratégica del sector público. Del pensamiento estratégico al cambio

sentido y cierto nivel de certidumbre para la interpretación de las personas; donde la sociedad se relaciona con sus representantes e instituciones”.

El enfoque centrado en las organizaciones complementa el análisis institucional en la medida que rompe con el supuesto tradicional de entender a las organizaciones como un constructo mecanicista a la que solo es posible asimilar un ente racional básico con conciencia y propósitos definidos. Un aporte sustantivo que plantea Arellano tiene que ver con la idea del sustrato humano como base del andamiaje organizativo que permite aceptar la existencia de un conjunto de movimientos organizacionales a través de sus actores específicos que buscan espacios de libertad y se enfrentan a la ambigüedad, esquematizándose un escenario de tensión natural entre el peso de lo individual y lo institucional.

Dejar de lado este sustento implicaría quitarle materialidad y ese espíritu colectivo que caracteriza en esencia a las organizaciones. En este marco, son las organizaciones burocráticas o gubernamentales las que se inscriben en procesos múltiples que responde a una lógica no lineal y a diversos intereses. Es bajo esta lógica de articulación continua que las organizaciones burocráticas van constituyendo un contexto propio a partir de las redes inter- organizacionales particulares, valores, símbolos, normas y actores que generan sentido y la interpretación de la acción. Es por ello que Arellano alerta sobre la función primigenia de toda entidad pública que cumple un conjunto de funciones en relación a acuerdos que se adoptan para legitimar su acción y darle continuidad a su existencia a través de un soporte legal, social, político, económico e institucional.

Para comprender la propia lógica de las organizaciones gubernamentales, Arellano nos señala tres características esenciales:

‐ Las organizaciones burocráticas forman parte del gobierno como una

serie de estructuras organizacionales diferenciadas en medio de sociedades cada vez más complejas y plurales, y no como organizaciones que se adhieren de manera lineal a la lógica monolítica del gobierno. En tanto son organizaciones duales forman parte de una red, un tejido organizacional mayor de la cual depende y se encuentra en permanente relación, muy a pesar del conflicto o tensión natural que de ella se derive.

‐ Las organizaciones gubernamentales son duales porque

necesariamente deben de ser comprendidas más allá de la lógica legal, normativa o política. Estos son factores importantes, pero no se puede alejar del análisis el hecho de que existen actores que están inmersos en una dinámica organizacional. Por ello, recomienda Arellano, deben analizarse las organizaciones gubernamentales como determinadas tanto formal como legalmente en cuanto a sus objetivos, como organizaciones que, una vez construidos, adquieren una lógica propia, enfrentándose a su propio contexto y complejidad, desarrollando capacidades específicas.

‐ Una tercera característica radica en la idea de que forman parte de una

red. En el momento de la génesis de las organizaciones, además de tener una base formal-legal, se originan dentro de una estructura de organizaciones gubernamentales ya existentes con la cual tienen relaciones, una parte de ellas responde a los mandatos expresos de las

normas y leyes que la sostienen y legitiman, otras tantas emergen de la propia dinámica gubernamental que emerge de la propia gestión. Esto implica que las relaciones entre las organizaciones no sólo tienen como marco la ley, sino también el conjunto de acciones informales que se generan de manera natural en el aparato gubernamental.

Por su parte, Ramió (2002) considera que la imagen de la organización como un sistema político parte de la diversidad de actores organizativos, así como de la pluralidad de intereses y objetivos y de la distribución del poder entre las distintas unidades e individuos de la organización.

En ese sentido, las organizaciones son realidades plurales; son agregados de personas, conceptos, intereses y objetivos. Una organización abarca muchas racionalidades, y la racionalidad está siempre basada en un interés y cambia de acuerdo con la perspectiva desde la que se mira. Podemos afirmar que desde esta perspectiva la racionalidad es siempre política. De esta manera se abandona la idea de la organización unitaria que tenía tan solo un objetivo o una pluralidad de objetivos compatibles entre sí, en la que solo una instancia (la directiva) poseía el poder y en la que todos los actores invertían sus energías en la consecución de unos objetivos claros y definidos.

El enfoque político de la teoría de la organización considera, en cambio, las organizaciones como realidades complejas, las cuales persiguen una pluralidad de objetivos distintos y muchas veces incompatibles entre sí. Integradas por una variedad de actores (unidades, grupos e individuos) que poseen sus propias expectativas e intereses que no suelen corresponderse con los objetivos generales y unitarios de la organización. Cada actor posee una

cierta capacidad para llevar a cabo sus propias ideas u objetivos, capacidad que está en función de su posición, relación y conocimientos dentro de la organización. Es decir, está en función de su cuota de poder. El poder es el concepto básico de esta perspectiva de análisis organizativo.

Las organizaciones burocráticas son las que definen los límites de la política pública y para ello es clave identificar las instituciones relevantes en el análisis de la política pública. Según Wayne Parsons existen tres factores determinantes en la configuración institucional a tomar en cuenta: la burocracia gubernamental, los medios de comunicación y la comunidad de políticas públicas. La burocracia gubernamental, en la medida que goza de autonomía para la toma de decisiones. Los medios de comunicación en tanto constituyen un espacio fundamental en la política a través del cual la información fluye y se canaliza dinámicamente tanto al interior del Estado y su entramado complejo, como en la propia sociedad. Las comunidades de políticas públicas, en tanto representan grupos con grandes recursos para incidir en la agenda pública, o para brindar apoyo a las políticas públicas. Como bien señala Parsons, dichos grupos están concentrados en temas o aspectos más concretos (a diferencia de las redes que abarcan aspectos más amplios ligados a mayor controversia política).

En este modelo teórico también introduciremos el componente gerencial que brinda elementos para el análisis de las organizaciones burocráticas. De ese modo, podemos decir que como producto de la implementación de la política pública -a través de las organizaciones burocráticas- éstas inciden en la forma estructural que las organizaciones adoptan. Como señala Cortázar9, la       

9

Cortázar, Juan Carlos; Una mirada estratégica y gerencial de la implementación de los

fluidez y eficiencia de la implementación depende en buena medida de que la estructura de la organización o red de organizaciones que lo ejecutan sea adecuada a sus peculiaridades. Cortázar, citando a Martínez Nogueira, presenta dos criterios que resultan útiles para conocer mejor la implementación de las políticas públicas: la programabilidad de las actividades y el grado de interacción con el usuario. El primero remite al proceso de programación rutinaria, repetitiva y predecible de las actividades, mientras el segundo criterio guarda relación con la experiencia del servicio, en la medida que suponga mayor o menor cooperación activa del usuario.