PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ
ESCUELA DE GOBIERNO
“Luces y sombras en torno al Programa Articulado Nutricional. Analizando la
política pública desde la relación Estado–Sociedad Civil en el Perú, durante el
periodo 2000–2012”
Tesis para optar el grado de Magíster en Ciencias Políticas
con mención en Gestión pública y políticas públicas
AUTOR
Carlos Martín Arámbulo Quiroz
ASESOR
Javier AbugattásFatule
LIMA – PERÚ
El paradigma de la política, concebida en el sentido de una práctica de autodeterminación ciudadana, no es el mercado, sino el diálogo. Jürgen Habermas
(La inclusión del otro: estudios de teoría política;
Para Renzo Matías, mi colaborador secreto quien me ayudó a poner en práctica la teoría.
Para Sandra, mi compañera de mil batallas quien siempre creyó en este proyecto
y nunca dudó en apoyarme.
Para mis padres Calín y Tachi, esta investigación les pertenece
AGRADECIMIENTOS
Quiero aprovechar estas líneas para agradecer a los colegas, amigas y
amigos que han contribuido decisivamente en hacer que una curiosidad
académica se convierta en una investigación, proceso que no ha sido fácil y
que han estado ahí para ayudarme cuando más los necesitaba.
Un agradecimiento especial a Javier Abugattás quien desde la primera
vez que le hablé de mi propuesta no dudó en ser mi asesor y contribuir con sus
comentarios, cuestionamientos y propuestas a sacar adelante esta
investigación.
A Rosa Alayza, quien me ha acompañado en todo este proceso de idas
y vueltas. Agradezco principalmente su interés por leer los tantos borradores
escritos de esta tesis y su inagotable energía para brindarme siempre sus
comentarios y recomendaciones atinadas que han servido de base para
organizar mis reflexiones.
A Carmen Lora, Ariela Luna, Nelly Huamaní, Maruja Boggio, Federico
Arnillas, Félix Grández, Lena Arias, Walter Vílchez, Delia Haustein, Hugo
Brousset y Wendy Albán por ayudarme a construir una visión sobre un proceso
cada uno de ellas/os me han servido para organizar la vasta, compleja y
dispersa información con la que contaba al inicio.
A las organizaciones del Estado y de la Sociedad Civil que forman parte
de la Comisión de Seguimiento Concertado al Programa Articulado Nutricional
con quienes hemos discutido/analizado permanentemente las cifras
estadísticas y presupuestales así como los procesos de gestión hasta llegar a
recomendaciones concertadas. Especialmente quiero agradecer a los múltiples
profesionales del Ministerio de Salud y los buenos equipos que lo conforman en
la Dirección General de Salud de las Personas, Dirección de Atención Integral
de la Salud, Dirección de Promoción de la Salud, Dirección General de
Insumos, medicamentos y Drogas; CENAN; a la Dirección de Presupuesto
Temático de la Dirección General de Presupuesto Público del Ministerio de
Economía y Finanzas; al equipo que conforma el Fondo de las Naciones
Unidas para la Infancia (UNICEF); Acción Contra el Hambre; Asociación
Benéfica PRISMA; Care Perú; Programa Mundial de Alimentos;el Colegio de
Nutricionistas del Perú; Visión Mundial; el proyecto Políticas en Salud de
USAID. También quiero agradecer al Colectivo Anemia NO y a la Iniciativa
Contra la Desnutrición Infantil.
Al sistema nacional y descentralizado de Mesas de Concertación para la
Lucha Contra la Pobreza que me ha permitido conocer de manera más cercana
el proceso de relacionamiento entre el Estado y la Sociedad Civil en torno al
Programa Articulado Nutricional. Especialmente quiero agradecer las
facilidades brindadas por el equipo técnico nacional, la participación y el
diálogo con los miembros del Comité Ejecutivo Nacional y de los Comités
Huancavelica, La Libertad, Lambayeque, Lima Región, Loreto, Piura, San
ÍNDICE
AGRADECIMIENTOS……….……… 4
ÍNDICE ...……….………6
GLOSARIO………10
INTRODUCCIÓN ...……….12
a. Justificación y relevancia del estudio………....17
b. Alcances teóricos y metodológicos ….……… 20
CAPÍTULO 1: ASPECTOS CONCEPTUALES PARA ANALIZAR LA RELACIÓN ESTADO – SOCIEDAD CIVIL……….27
1.1. El ciclo de la política pública y la naturaleza de las organizaciones burocráticas..………..28
1.1.1. El ciclo de la política pública……….29
1.1.1.1. La definición del problema y formación de la agenda …………...30
1.1.1.2. La formulación de la política pública……….36
1.1.1.3. La implementación o gestión de la política pública ………...36
1.1.1.4. La evaluación ………...38
1.1.1.5. El análisis de la política pública ………....39
1.1.2. La naturaleza de las organizaciones burocráticas ………..41
1.1.3. La participación a partir de los enfoques de gestión pública ……….46
1.2. Sociedad Civil, Organizaciones de la sociedad civil y participación ……….50
1.2.1. Sociedad Civil, democracia y deliberación………..…………..51
1.2.3. Las Organizaciones de la Sociedad Civil y la Participación en las políticas públicas ……….. 59
1.3. La relación Estado – Sociedad Civil en el marco de una gestión
para resultados ………63
1.3.1. La relación Estado – Sociedad ………...63 1.3.1.1. Los aportes de Garretón al Modelo Estado – Sociedad ………...63 1.3.1.2. Nuevas formas de relación Estado – Sociedad. Los aportes de
Cunill ……….65 1.3.2. La relación Estado – Sociedad Civil en el marco de una gestión para
resultados ………...68 1.3.2.1. La gestión para resultados como marco de relación entre Estado y
la Sociedad Civil ………..69 1.3.2.2. El presupuesto basado en resultados ……….73
CAPÍTULO 2: AGENDACIÓN DE LA DESNUTRICIÓN CRÓNICA INFANTIL EN LA POLÍTICA PÚBLICA ………77
2.1. La herencia de los años noventa y la transición democrática del 2000 ………78
2.2. La participación en el proceso de la formación de la agenda: Campaña nacional por la infancia ……….90
2.3. Elecciones 2006 y la ventana de oportunidad: La desnutrición crónica infantil en el centro del debate ………100
2.3.1. De la propuesta a la incidencia: Los primeros pasos de la IDI …..105 2.3.2. La “trampa” de la Ley de Equilibrio Financiero y los primeros pasos
del seguimiento………108 2.3.3. Incidencia en la opinión pública ………...110
2.4. Del compromiso político a la política pública ………..111
2.4.2. La reducción de la desnutrición crónica infantil en el marco de las Políticas de Obligatorio Cumplimiento ………115
CAPÍTULO 3: LA POLÍTICA PÚBLICA EN MOVIMIENTO. LA IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA PRESUPUESTAL ARTICULADO NUTRICIONAL DESDE LA RELACIÓN ESTADO – SOCIEDAD CIVIL………117
3.1. La naturaleza del Programa Presupuestal Articulado Nutricional……….120
3.1.1. El contexto del diseño e implementación de la política pública……….120 3.1.2. Actores y espacios alrededor de la política pública……….132 3.1.3. La evolución en la asignación, modificación y ejecución
presupuestal………...140 3.1.3.1. Asignación presupuestal……….141 3.1.3.2. Ejecución presupuestal ………..145 3.1.4. Los resultados del presupuesto: Análisis de la evolución de los
indicadores del PAN ……….146
3.2. La relación entre Estado y Sociedad Civil en torno al Programa Articulado Nutricional ………159
3.2.1. La experiencia de Seguimiento Concertado al PAN desde la MCLCP………159 3.2.1.1. La constitución del Seguimiento Concertado al PAN (2008-2009)……….163 3.2.1.2. La especialización y consolidación de un seguimiento concertado en
red (2010-2012) ………..168 3.2.1.3. Calidad del gasto desde la concertación y la participación
social………..174 3.2.1.4. Los resultados del seguimiento en la política pública. Una mirada al
2012 ………..176 3.2.2. La IDI como espacio natural de ONGD y las agencias de cooperación
3.2.3. El Colectivo Anemia NO. Una nueva forma de incidencia ……….182
CAPÍTULO 4: EL PROGRAMA ARTICULADO NUTRICIONAL EN UN ESCENARIO DE CAMBIOS. ALGUNOS TEMAS PARA EL ANÁLISIS DE LA POLÍTICA PÚBLICA ………186
4.1. Análisis de la política pública en su proceso de agendación e implementación………..………..186
4.1.1. La desnutrición crónica infantil: una agenda institucional cristalizada……….….187
4.1.2. Análisis de la política pública a través de implementación: la puesta en marcha del Programa Articulado Nutricional ………190
4.2. La reforma silenciosa del presupuesto por resultados en el Perú. La experiencia del Programa Articulado Nutricional ………192
4.2.1. La discrecionalidad en la tecnoburocracia del MEF para implementar el presupuesto por resultados ……….193
4.2.1.1. Las concepciones del presupuesto por resultados ………...195
4.2.1.2. La (contra)reforma y su impacto en el diseño del programa ……...197
4.2.1.3. Cambios en la estructura funcional programática 2009 y 2012…...200
4.2.2. Nudos burocráticos: la necesidad de la articulación como función pública………..202
4.2.2.1. Articulación al interior del sector.………..204
4.2.2.2. Articulación entre niveles de gobierno ……….206
4.2.2.3. Articulación entre sectores ………209
4.3. El Programa Articulado Nutricional en un contexto de cambios políticos ……….212
4.3.1. Cambio de gobierno: Compromisos y la agenda por la concertación………213
4.3.2. La conducción del Programa Articulado Nutricional desde la tecnoburocracia: rediseño, participación de los gobiernos locales y tensiones……….217
4.4. Conclusiones ………...224
ANEXO 1……….238
ANEXO 2 ………239
GLOSARIO
ADRA
Agencia Adventista para el Desarrollo y Recursos
Asistenciales
ANC
Asociación Nacional de Centros de Investigación,
Promoción Social y Desarrollo
CDN Convención de los Derechos del Niño
CIAS Comisión Interministerial de Asuntos Sociales
CONADES Conferencia Nacional sobre Desarrollo Social
DCI Desnutrición Crónica Infantil
DGPP Dirección General de Presupuesto Público
ENDES Encuesta Demográfica y de Salud Familiar
ENSA Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria
ERSA Estrategia Regional de Seguridad Alimentaria
FOROSALUD Foro de la Sociedad Civil en Salud
GR Gobernanza Responsiva
IDI Iniciativa contra la Desnutrición Infantil
INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática
LOGR Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
MCLCP Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MIDIS Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social
MINSA Ministerio de Salud
MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
MIPV Ministerio de la Mujer y de Poblaciones Vulnerables
NGP Nueva Gestión Pública
NNUU Naciones Unidas
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
ONGD Organización No Gubernamental para el Desarrollo
OSC Organizaciones de la Sociedad Civil
PAN Programa Presupuestal Articulado Nutricional
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PDDC Planes Departamentales de Desarrollo Concertado
PIP Proyectos de Inversión Pública
PMA Programa Mundial de Alimentos
INTRODUCCIÓN
En el Perú la desnutrición crónica infantil ha sido y sigue siendo un
problema social que ha restringido a muchas generaciones la posibilidad de
desarrollar plenamente sus capacidades. Según el informe de la Encuesta
Demográfica y de Salud Familiar (ENDES) para el año 2000 se reportaba que
uno de cada cuatro niños y niñas menores de cinco años padecía de
desnutrición crónica (25.4%). Para el 2012 la ENDES reporta que se ha
reducido casi a la mitad (13.5%) la prevalencia de la desnutrición crónica. ¿Qué
ha pasado a lo largo de todo este periodo? ¿Cómo explicar estos resultados?
¿El Estado ha puesto en marcha políticas y programas sociales más agresivos
para revertir esa situación? ¿Qué roles han tenido el Estado y la Sociedad Civil
a lo largo de este proceso? ¿Se han generado puentes articuladores y
mecanismos de colaboración entre ambos?
A partir de estas primeras interrogantes queremos definir con mayor
precisión el campo teórico y metodológico en el que se va a abordar la
presente Tesis de Maestría. En ese sentido queremos tomar como experiencia
de caso el proceso de agendación e implementación del Programa
qué medida la relación Estado – Sociedad Civil potencia la acción
gubernamental de manera tal que se plasme en resultados de mejora de la
calidad de vida de las personas?
El PAN como programa presupuestal no es de larga data en el Perú. Su
diseño se empezó a gestar en el 2007 y la puesta en marcha se dio al año
siguiente, constituyendo la primera experiencia a través del cual se empezaba
a operar el presupuesto basado en resultados generando resistencias al interior
de la administración pública a la vez que expectativas.
Tomando como referencia el Programa Presupuestal Articulado
Nutricional, la tesis analizará dos momentos claves en torno de la política
pública, en la cual el periodo 2007-2008 puede ser considerado como el año
visagra que permite distinguir analíticamente dos procesos claves: el proceso de agendación del tema de la desnutrición crónica en la política pública y la
implementación de la política pública plasmada en el PAN. Es a partir de estos
dos procesos que nos interesa dar cuenta de la relación entre el Estado y la
Sociedad Civil, en la cual cada uno de estos actores va perfilando su accionar y
definiendo sus roles en los procesos planteados. Esto supone en la práctica la
afirmación de sus identidades y una cultura política específica, donde se
producen mecanismos de cooperación, a la vez que se da también un cierto
tipo tensión que fortalece las relaciones interinstitucionales.
En este marco, el espíritu de la tesis se centra en dar a conocer la
experiencia peruana que se produce sobre un problema social (la desnutrición
políticas, decisores, organizaciones sociales, ONGD, agencias de cooperación
y el entramado de organizaciones públicas vinculadas al tema.
La manera como se desarrollará esta reflexión se organiza sobre la base
de una introducción donde se precisa la justificación y relevancia del estudio,
así como los alcances teóricos y metodológicos. Es a partir de esta delimitación
que organizo la tesis en cuatro capítulos.
En el primer capítulo se presentarán los aspectos conceptuales en torno
a la relación Estado – Sociedad Civil. Para tal efecto hemos diferenciado
analíticamente el estudio en tres momentos. En primer lugar, analizaremos a
las organizaciones burocráticas y la naturaleza de las políticas públicas,
reconociendo las lógicas de poder que se construyen al interior de la
administración pública, definiendo a la vez el problema público y reconociendo
el ciclo de las políticas públicas tales como la formación de la agenda y la
implementación de la política pública. En segundo lugar, presentamos una
reflexión sobre la complejidad de la sociedad civil que destacará los conceptos
de participación y representación. Es sobre la base de estos dos elementos
primigenios que integramos el campo conceptual presentando las referencias
teóricas sobre los modelos de relacionamiento entre el Estado y la Sociedad
Civil, en el marco de la gestión por resultados.
El segundo capítulo analiza el contexto sociopolítico de los inicios del
nuevo milenio, explorando la herencia dejada de los años noventas con un
Estado desprestigiado por la corrupción y el autoritarismo, así como una
sociedad civil afectada por este proceso aunque activa en su tejido social. No
la Sociedad Civil encontraron mejores condiciones políticas e institucionales en
el marco del gobierno de transición (2000) que sirvió de base para activar los
mecanismos de participación ciudadana. Es así que sobre esa base se
generan las condiciones institucionales y de reapertura de los canales de
participación que se ven plasmadas en la articulación y movilización de un
conjunto de organizaciones civiles y sociales que progresivamente fueron
levantando agendas en la esfera pública (derechos humanos, reparaciones,
infancia, etc.). En el caso particular de la infancia, este tema fue posicionando
un conjunto de movilizaciones que cobraron fuerza y notoriedad en la campaña
nacional y descentralizada que se llevó a cabo entre el 2004 y el 2005 para
visibilizar la atención a la infancia e incidir en el presupuesto público. Las
elecciones del 2006 (nacional y sub nacionales) significó también la ventana de
oportunidad política donde se firmaron Acuerdos de Gobernabilidad para
agendar la importancia de reducir la desnutrición crónica infantil (DCI). Fruto de
este proceso movilizador se definirá en la Ley de Presupuesto Público del 2006
la atención a las once acciones prioritarias a la infancia. Se constituye así un
proceso acumulativo en el cual se agenda la lucha contra la DCI en la política
pública.
En el tercer capítulo explora un nuevo tipo de relacionamiento entre el
Estado y la Sociedad Civil a partir de la implementación del Programa
Articulado Nutricional (PAN). En principio se hace un análisis en torno a la
formulación del programa revisando sus indicadores, el diseño del programa y
el modelo causal. También se hace una exploración en torno a la asignación de
recursos destinados al PAN y, sobre la base de estas dos referencias, se
analiza la relación entre el Estado y la Sociedad Civil desencadenada a partir
de la implementación del PAN. Será la Mesa de Concertación para la Lucha
Contra la Pobreza (MCLCP) espacio de diálogo interinstitucional sobre el cual
ambos actores confluyen para realizar un seguimiento concertado a todo el
ciclo de la política pública (diseño, planificación, ejecución y evaluación). Este
análisis se complementará con los aportes diferenciados de instancias como la
Iniciativa contra la Desnutrición Infantil (IDI) y el Colectivo Anemia NO que han
estado vinculados al PAN.
El cuarto capítulo aborda una reflexión sobre el presupuesto por
resultados en el Perú a propósito de la implementación del Programa Articulado
Nutricional, ubicando el análisis desde los aspectos estructurales de la reforma
y el manejo discrecional de recursos y toma de decisiones de algunas
entidades del Estado. El análisis del Programa Articulado Nutricional se ubica
en el proceso mismo del cambio de gobierno a nivel nacional (2011),
generando algunos ajustes en el funcionamiento de la política pública, a la vez
que un probable tipo de relacionamiento entre el Estado y la Sociedad Civil.
La campaña de movilización por la infancia Fase de Agendación
Fase de Implementación
90’ 2000‐2001 2004‐2005 2007 2012
La herencia de los años noventa
La transición democrática y creación
de la MCLCP (2001) y Acuerdo Nacional
(2000)
2006
Incorporación de las 11 acciones prioritarias en la Ley de
Presupuesto Público
Elecciones 2006: Acuerdos en DCI
Inicios de la implementación del PpR y diseño
de los Programas Presupuestales,
entre ellos el PAN 2010 Creación del Grupo de Seguimiento Concertado al PAN
Creación del Grupo Anemia NO
Elecciones regionales y Acuerdos de Gobernabilidad
Cambio en el enfoque del PpR y en el clasificador de
gasto público
2008
El Flujo N°1 brinda una perspectiva sobre el conjunto de los temas que
abordaría la investigación en relación a la línea de tiempo correspondiente al
periodo 2000 – 2012.
a. Justificación y relevancia del estudio
Esta investigación es relevante por dos razones. En primer lugar nos
interesa profundizar en la problemática de la desnutrición crónica y las
consecuencias en el crecimiento y desarrollo del niño y en el desarrollo social
de un país. En segundo lugar, este estudio es relevante porque aporta con
evidencias a la relación que se da entre el Estado y la Sociedad Civil en torno a
la agendación e implementación del PAN que, como política pública, se
convierte en la excusa para analizar la relación que se da entre estos actores
en un contexto que atraviesa la transición democrática (2000), la movilización
de la sociedad civil para posicionar la infancia como prioridad (2004-2005) y la
reforma del Estado con la puesta en marcha del presupuesto por resultados
(2007 en adelante).
La desnutrición crónica infantil es un problema social que puede
convertirse en una de las principales amenazas a los países en vías de
desarrollo en la medida que sus secuelas postergan generaciones de acceder
a un íntegro desarrollo humano. Un país que presente altos niveles de
desnutrición crónica infantil se condena generacionalmente al subdesarrollo,
se reportan prevalencias de hasta un 70% en el ámbito rural, considerando las
diferentes mediciones realizadas a través de estudios transversales1. En los países de América Latina se constata que la desnutrición crónica es el principal
problema de salud pública, con prevalencias no menores al 20% en los
segmentos de población rural. Asimismo, se observan también zonas
periurbanas con prevalencias que oscilan entre el 30% y 50%, y similares
valores de prevalencia se reportan en las poblaciones migrantes e indígenas.
Según el censo nacional 2007 del Instituto Nacional de Estadística e
Informática (INEI), en el Perú habitan 2’724,620 de niños y niñas menores de
cinco años que representan aproximadamente el 10% de la población nacional.
La densidad de la población infantil supone una respuesta inmediata, oportuna
y eficaz a través de las políticas públicas que centren a la infancia como eje de
la acción gubernamental.
Tomando como referencia la estadística producida por la Encuesta
Demográfica y de Salud Familiar (ENDES), en el año 2000 la prevalencia de la
desnutrición crónica infantil era del 25.4%, cifra que no se ha movido
significativamente pues en el 2007 se registró un 22.6%. Este último dato ha
constituido la línea de base para la puesta en marcha del Programa Articulado
Nutricional, un programa presupuestal que se enmarca en el proceso de
reforma del Estado peruano orientado hacia una gestión y un presupuesto por
resultados. Actualmente, las últimas cifras que ha reportado la ENDES en el
2013 señala que el Perú ha mostrado evidencias de progreso, reduciéndose
del 22.6% en el 2007 al 13.5% en el 2013, según el patrón de referencia
NCHS. Considerando el patrón de referencia de la Organización Mundial de la
1
Salud (OMS) y que además es el patrón de referencia oficial del Estado
peruano, se reportó para este mismo periodo de tiempo que en el 2007 la
prevalencia de niños y niñas con desnutrición crónica era del 28.5% y para el
2012 se ha reducido al 18.1%. No obstante las tendencias estadísticas a la
baja, todavía se reproducen brechas al interior de los departamentos, siendo
preocupante el rostro rural, andino y amazónico de la desnutrición crónica
infantil en el Perú.
Sobre la base de esta problemática infantil la tesis busca abordar la
relación que se ha construido entre el Estado y la Sociedad Civil. En ese
sentido, la relevancia de la tesis se basa en desarrollar un análisis desde la
ciencia política que rescata las características propias de la experiencia
peruana, considerando su contexto histórico y sociopolítico en el que se
inscribe la política pública como es el PAN.
Un aspecto de fondo y bastante relevante para la investigación radica en
el aspecto institucional y con ello las diversas racionalidades, objetivos plurales
y relaciones de poder que se plasman en las relaciones formales e informales,
a través de relaciones de tensión/cooperación entre organizaciones
burocráticas y las organizaciones de la sociedad civil. Esta lógica institucional,
menos visible que los aspectos estadísticos ya mencionados, expresa de igual
forma la voluntad política del Estado y la sociedad que se llegan a materializar
en políticas, priorizando uno o más actores dentro del gran tejido social e
institucional.
La importancia de esta investigación también radica en la perspectiva
ejecución y evaluación), sino en relación dinámica con su entorno y su tiempo,
donde los actores (públicos y privados) están circunscritos en un campo mayor
de intereses y de correlaciones de fuerza.
Es en este marco que se intenta generar un puente articulador entre los
resultados alcanzados hasta el momento con esta política a nivel de mejoras
en la calidad de vida y también al interior del aparato público que supone
conocer el trasfondo institucional y su andamiaje complejo.
b. Alcances teóricos y metodológicos
Problema de investigación
Se va a analizar dos elementos claves que corresponden al ciclo de la
política pública: el proceso de agendación y la implementación del Programa
Articulado Nutricional. Si bien el ciclo de las políticas públicas se esquematiza
priorizando el orden lógico al cronológico, en ambos momentos se configura un
tipo de relación específica entre el Estado y sociedad civil, así como un tipo de
organización –con posibles intereses, tensiones y correlaciones de poder- al
interior de los aparatos público y privado.
Tomando en cuenta los elementos ya señalados, la tesis busca hacer
dialogar los enfoques teóricos sobre las políticas públicas en un terreno de
relación entre Estado y Sociedad Civil para analizar la agendación y puesta en
marcha del PAN. Como se ha mencionado líneas arriba, este programa es la
excusa para investigar los elementos convergentes (y no convergentes) que
Así pues, el objetivo central de la tesis consiste en realizar un análisis
político institucional del Programa Articulado Nutricional en su fase de
agendación(2000-2007) y puesta en marcha de la política pública (2008-2012).
Para desarrollar esta línea de análisis la pregunta matriz que se ha
formulado, y que la tesis va a responder a lo largo de la investigación, es la
siguiente: ¿Qué tipo de relación se construye entre el Estado y la sociedad civil
alrededor de la puesta en marcha del Programa Articulado Nutricional,
considerando la fase de agendación (2000-2007) y la implementación
(2008-2012)?De esta pregunta matricial se desprenden un conjunto de alcances
complementarios para potenciar las dimensiones de análisis en las dos fases
del ciclo de la política ya mencionado: ¿En qué contexto sociopolítico se
organizó la sociedad civil para incidir en el proceso de agendación del PAN?
¿Qué mecanismos de movilización progresiva se desarrollaron para levantar la
importancia de la lucha contra la desnutrición infantil? Ya en la siguiente fase
de implementación del PAN se formulan las siguientes preguntas: ¿De qué tipo
de diseño de política estamos hablando y cuál es el tejido político institucional
que lo sostiene? Tomando en cuenta los arreglos organizativos e
institucionales podemos indagar ¿en qué medida la puesta en marcha del
Programa Articulado Nutricional (en el periodo 2008-2012) visibiliza un cambio
institucional en el funcionamiento regular de los organismos públicos
competentes? Asimismo, ¿En qué medida la puesta en marcha del PAN
supone un nuevo tipo de relación entre las organizaciones involucradas que
representan al Estado y la sociedad civil? ¿Cuáles son los espacios
reconocidos por el Estado y la Sociedad Civil para tratar el tema de la lucha
proceso? ¿Cuáles son los componentes que hay que reforzar en esta relación
Estado-Sociedad Civil para potenciar la política pública, anteponiendo el interés
superior del niño y la niña?
Desde una mirada más evaluativa podemos preguntarnos ¿Qué
resultados concretos se evidencian en cuanto a la articulación interinstitucional
de los actores que participan en esta política y en qué medida contribuyen a la
mejora de la calidad de vida de los niños y niñas? Finalmente, una pregunta
centrada en la real dimensión de la Política Pública busca indagar ¿en qué
medida se puede considerar al Programa Articulado Nutricional como política
pública en el Perú?
En este marco, la tesis intenta identificar las principales características
de la política pública a fin de generar un debate en tres flancos. En primer,
aproximarnos a la relación entre el Estado y sociedad civil que sirve de marco
para entender el proceso de agendación del PAN; en segundo lugar,
desentrañar los tejidos institucionales de la política pública; en tercer lugar,
problematizar sobre el estatus de la política pública y cómo se la concibe en el
Perú, entendida como la expresión de un proceso relacional y dinámico. El
PAN es, en ese sentido, la excusa para reflexionar teórica pero también
políticamente sobre el rol que Estado y la Sociedad Civil deben tener en
relación a una política pública prioritaria que enfrenta un agudo problema social
de la infancia.
Hipótesis
La hipótesis nuclear que busca desarrollar la tesis se centra en la idea
que los vínculos en los que se basa la relación Estado – Sociedad han
propósito del gobierno transitorio del 2000 y la recuperación de la democracia
hasta el 2012. En este proceso lo que probablemente más ha cambiado son la
orientación de los actores y sus estrategias diferenciadas, cuyas racionalidades
se enmarcan en la lógica de la gestión por resultados. Si bien el Estado
peruano ha incorporado en su discurso y políticas el modelo de gestión por
resultados, en la práctica todavía subsisten formas de organización
burocráticas (en su sentido duro, peyorativo) y correlaciones de poder que
restringen su real funcionamiento. Desde el lado de la Sociedad Civil y, gracias
al apoyo de las agencias de cooperación internacional, se ha inyectado un
shock de inversiones que ha cambiado la lógica de los proyectos de desarrollo
en el que los temas predominantes se centran en la asistencia técnica y la
gobernabilidad, significando un giro en la lógica de intervención de los
proyectos que tenían una lógica de asistencia.
Para profundizar en la investigación se formulan tres hipótesis de trabajo
que servirán de ruta crítica para el análisis sobre el proceso de agendación, la
implementación y su importancia en los mecanismos de articulación, así como
la relación entre Estado y sociedad civil en los espacios de concertación para
incidir en la política pública:
1. Se sostiene que el proceso de agendación del Programa Articulado
Nutricional pasa por un proceso sistémico e institucional de movilización
social y política, expresando un entramado político complejo y de
tensión natural entre los actores de Estado y Sociedad Civil con
racionalidades específicas, en el que convergen espacios, intereses
institucionales y actores. Se trata de un proceso de maduración de
infancia como prioridad medular de la acción gubernamental y, sobre
esa base, posicionar el tema de desnutrición crónica.
2. En segundo lugar, queremos señalar que la implementación del
Programa Articulado Nutricional le imprime un rasgo particular a la
política pública en la medida que se genera una relación de cooperación
y corresponsabilidad entre las organizaciones del Estado y la Sociedad
Civil, a través de espacios mixtos de concertación, donde ambos actores
contribuyen en un mejor funcionamiento y gestión de la política pública.
3. Sostenemos que la implementación del presupuesto por resultados en el
Perú, visto desde la experiencia del Programa Articulado Nutricional, se
trata de una reforma silenciosa enfrentada, por un lado, a barreras
estructurales al interior de la administración pública como la
desarticulación, la discrecionalidad del MEF en la conducción de la
reforma; y por otro lado, el contexto de un cambio de gobierno que
instaura sus propias reformas, consolidando lo avanzado en política
social aunque en el proceso se develan tensiones creadas entre los
sectores competentes.
Estos planteamientos tienen por finalidad poner al centro el debate que
gira en torno a la política pública y la gestión pública desde un nivel teórico, y
también brindar elementos para la reflexión sobre cómo se viene pensando y
haciendo la política pública en el Perú.
En este estudio vamos a desarrollar cada una de las tres hipótesis
planteadas articulando los aspectos cualitativos y cuantitativos, de manera tal
que se cuente con herramientas que permita cubrir la complejidad de las
aristas que se producen en un proceso relacional y dinámico entre Estado y
Sociedad Civil en torno a la política pública.
En ese sentido, desde lo cualitativo se organizará la información a partir
de dos ejes. En primer lugar y desde una dimensión teórica se pasará revista a
la literatura escrita sobre gestión por resultados, gestión pública y políticas
públicas, así como la relación aspectos conceptuales vinculados a la
participación ciudadana. En segundo lugar, se hará una exhaustiva revisión a
los documentos de trabajo, leyes, directivas y/o lineamientos de política pública
referidos a la desnutrición crónica infantil que ha producido el Estado peruano.
En tercer lugar, se hará un análisis más a profundidad sobre la naturaleza de
los actores involucrados a partir de entrevistas a especialistas en el tema y
tomadores de decisión.
Desde el aspecto cuantitativo indagaremos sobre dos tipos de
información. En primer lugar se analizará la data estadística producida por la
ENDES en relación a los indicadores vinculados a la desnutrición crónica
infantil, identificando las brechas, inequidades y potencialidades de los
indicadores de resultado final, resultado intermedio y resultado inmediato. En
segundo lugar, analizaremos la información presupuestal que procesa el
información será clave para analizar la evolución de la asignación presupuestal
destinada al Programa Articulado Nutricional.
Sobre esta base se va a realizar una investigación de carácter narrativo-
analítico, describiendo los procesos sociohistóricos para la agendación e
implementación de la política pública, a la vez que haciendo un análisis en
CAPÍTULO 1: ASPECTOS CONCEPTUALES PARA ANALIZAR LA RELACIÓN ESTADO – SOCIEDAD CIVIL
El propósito de este capítulo consiste en delimitar los conceptos básicos
sobre los cuales desarrollaremos el análisis que centra al Programa Articulado
Nutricional. La idea es generar un análisis más comprehensivo sobre el marco
en el que se desarrolla la relación Estado – sociedad civil en un proceso de
puesta en marcha de la política pública. En ese sentido, definiremos cuatro
conceptos básicos: Organizaciones burocráticas, política pública, sociedad civil
y la relación Estado – sociedad civil en el marco de la gestión por resultados.
Los estudios que se han escrito sobre política pública exigen en principio
conocer la naturaleza de la administración pública y la organización burocrática
que la estructura para en un segundo momento profundizar en sus enfoques
centrales.
En ese sentido, en primer lugar analizaremos el ciclo de la política
pública a partir de los elementos teóricos brindados por Salazar quien define
los momentos específicos de su estructuración. Análisis que será
complementado con Aguilar, Wayne Parsons quienes contribuyen al análisis
desde una lectura política a los procesos. En un segundo momento analizamos
la naturaleza de las organizaciones burocráticas donde autores como Arellano
organizaciones burocráticas que difieren del funcionamiento de las
organizaciones privadas. El valor del análisis del poder tiene un peso relevante.
En segundo lugar desarrollamos las bases teóricas de lo que se
entiende por sociedad civil, reconociendo la complejidad de las discusiones
teóricas propuestas por Cohen y Arato y brindando un soporte que sirva de
base para comprender mejor el caso latinoamericano con los valiosos aportes
de Garretón. Es sobre este marco que nos aproximamos al análisis de las
organizaciones de la sociedad civil y el rol de la participación.
En tercer lugar, nos servirá de mucho analizar la relación Estado –
Sociedad Civil en el marco de una gestión por resultados. El solo hecho de
aproximarnos a los conceptos a partir de un relacionamiento nos brinda la
oportunidad de identificar los criterios claves para construir analíticamente los
campos de acción en los que se genera este nivel de relacionamiento, así
como los actores que forman parte del proceso.
Creemos importante que es más relevante partir de esquemas teóricos
flexibles que nos permitan la oportunidad de la deliberación antes que el propio
encasillamiento operacional de los conceptos.
1.1. El ciclo de la política pública y la naturaleza de las organizaciones burocráticas
Nos interesa desarrollar los principales alcances que se han propuesto
alrededor de la política pública como concepto y práctica. En ese marco,
recogemos los aportes teóricos de Lahera, Stein, Salazar, Aguilar y Kindomg
esta primera reflexión complementamos el análisis con los aportes de Aguilar,
Ramió y Arellano para destacar el valor de la política y sus implicancias al
interior del entramado de la administración pública, donde la racionalidad en
torno al poder es un elemento clave de análisis. Finalmente, integramos a este
análisis el carácter de la participación que se ha venido trabajando desde los
distintos enfoques de la gestión pública.
1.1.1. El ciclo de la Política Pública
Los estudios realizados sobre las políticas públicas coinciden en
considerar que la política puede ser vista como un proceso que se desenvuelve
por etapas que implica la participación de actores, intereses específicos y
correlaciones de poder en pugna. Asimismo, las políticas públicas constituyen
respuestas específicas del Estado para resolver asuntos públicos. En cualquier
sociedad siempre existen una serie de problemas a resolver y el Estado pondrá
en agenda aquellos que son prioritarios en función de la acción gubernamental,
y producto ya sea de la incidencia o la presión social que emerge en la etapa
de agendación de la política pública (Salazar, 1999).
Las políticas públicas (policies) se diferencian de la política (politics) en
la medida que esta última está referida a un concepto mucho más amplio,
relativo al poder en general. Las políticas públicas se desarrollan en una serie
de etapas que conforman un ciclo. Autores como Stein, Salazar y Wayne
Parsons coinciden en cuatro etapas fundamentales a tomar en cuenta:
agendación, diseño, gestión y evaluación. Estas etapas no son lineales y no se
suponen más un orden lógico que cronológico, que nos sirve analíticamente
para diferenciar un momento específico de otro, pero que en la realidad
muchas veces se superponen en eventos sucesivos y muchas veces es difícil
separarlos (Aguilar 2007: 15).
Para efectos del presentar ordenada y esquemáticamente las etapas
que conforman el ciclo de la política pública tomaremos como marco de
referencia los aportes de Salazar, Kingdom, Aguilar, Parsons y Lahera, a fin de
presentar una propuesta teórica más robusta de los procesos que supone la
política pública. En ese marco, proponemos cinco etapas que conforman el
ciclo de la política pública.
1.1.1.1. La definición del problema y formación de la agenda
Tiene lugar cuando un problema pasa a ser prioritario por el Estado, es
decir, cuando pasa a ser un problema socialmente considerado. Ahora, como
bien señala Lahera (2004) no todos los problemas entran en la agenda pues el
entorno social y político influye directamente en esta primera etapa, ocurriendo
muchas veces que en el proceso se pierdan elementos y se incorporen otros
en el paso que va de la discusión pública a la política pública, y de éste a la
agenda.
Como afirma Wayne Parsons, la definición del problema es parte del
problema: se pueden establecer acuerdos generales respecto a un tema, sin
embargo la formulación del problema puede variar en función a una serie de
factores contextuales, de percepción o de ubicación del actor con respecto al
debemos entender cómo es que llegó a definirse como tal, es decir cómo
pasan a ser problemas de política pública2.
Una vez definido el problema el siguiente paso es la incorporación del
mismo en la agenda pública. Este aspecto no es frecuentemente incorporado
en los análisis de política pública, sin embargo es de suma importancia en la
medida que nos permite entender los procesos de incidencia y presión política
y social que permitieron abordar el tema. Carlos Salazar plantea siete
preguntas básicas para analizar este aspecto: a) cual es el asunto, b) si
representa un enfoque nuevo (por ejemplo el tema de la articulación como
estrategia fundamental para el éxito de la política), c) como afecta el problema
al Estado, d) como hacer operativo el problema, e) que tan efectivo ha sido el
desarrollo del asunto, f) si el problema es nacional o local, y h) si tiene relación
con varios niveles de gobierno3.
La construcción de la agenda, como lo desarrolla Kingdom, supone la
hegemonía o dominio de un tema sobre otros que desde el enfoque de
“corrientes de políticas públicas es posible plantear la discusión. Así, este autor
plantea que para que se abra una ventana de oportunidad es necesario que confluyan tres corrientes: la corriente de problemas, es decir la aparición de un
tema relevante en una coyuntura determinada; la corriente de políticas
públicas, es decir los especialistas de un área determinada que generan una
propuesta de política; y la corriente de la política, es decir los cambios o
espacios favorables que se establecen en el entorno político institucional donde
se toman las decisiones4. En este marco, la ventana de oportunidad
2
Parsons, Wayne. Políticas Públicas: Una introducción a la teoría y la práctica del análisis de
las políticas públicas; México D.F. FLACSO; 815p; 2007
3
Salazar Vargas, Carlos. Políticas Públicas y Think Thank; Bogotá: Konrad Adenauer; 2008
4
representa la ocasión para impulsar un cambio y permanece abierta por un
tiempo muy corto. Es en este espacio que el problema es colocado en la
agenda política.
Ahora bien, la formación de la agenda de gobierno expresa en sí misma
la vitalidad de la vida pública y el sistema político de una sociedad que, a través
de la negociación, el diálogo y la concertación entre los actores sociales y
grupos de interés se define la acción gubernamental y las prioridades
específicas a ponerse en marcha por el aparato público.
Podemos decir también que el proceso de formación de la agenda deja
ver quiénes son los que efectivamente definen y justifican los problemas
públicos, cuáles grupos y organizaciones tienen efectivamente la fuerza de
transubstanciar cuestiones sociales en públicas y en prioridades de gobierno,
cuáles organismos y decisores gubernamentales están siempre prontos a
actuar frente a las demandas de determinados grupos, cuál es el firmamento
ideológico que otorga valor y propiedad de asunto público a cuáles cuestiones.
Revela, en suma, cuál es la estructura de poder que domina efectivamente la
hechura de una política (Aguilar, 2007: 27).
De igual modo, visto desde una perspectiva estrictamente política esta
fase es una de las más importantes pues en ella se define lo concerniente a la
elección de los asuntos públicos, las prioridades y los recursos asignados a
dichas acciones. Siguiendo a Aguilar podemos decir que el proceso de
elaboración de la agenda es el momento en que el gobierno decide si
intervendrá o no sobre un determinado asunto, en el que delibera y decide
intervenir o bien decide no intervenir, aplazar su intervención. Se trata entonces
poner o no en marcha toda su maquinaria de información, análisis,
concertación, legislación, movilización, operación. Es la crucial decisión de
decisiones como bien lo señala Aguilar5. La acción o la no acción sobre un
problema público es en sí misma una manifestación política del Estado sobre
un problema público en la medida que es el fruto de un análisis al interior de la
administración pública en la que se evalúan el conjunto de demandas sociales
y prioridades en ella estructuradas. En ese sentido, conviene señalar que si
bien pueden existir un conjunto de problemas que aquejan a la sociedad, un
conjunto de ellos son visibilizados y catalogados como problemas públicos, y
de estos solo algunos incorporados a la agenda de gobierno.
A la luz de estos primeros elementos de análisis, podemos decir que hay
un conjunto de definiciones en torno al concepto de agenda que se interesan
más en el proceso de su elaboración y conformación a través del cual es
posible identificar a los actores en pugna y los intereses político institucionales
que se ponen en juego. Centrar el análisis en una perspectiva de procesos
permite ampliar el panorama reflexivo sobre este fenómeno rompiendo la
mirada inercial y cronológica, y centrando el debate en la dinámica que le
imprime la política al proceso de agendación. Esto nos permite mirar el sistema
político en su conjunto y abrir el análisis hacia el entorno social de donde
emergen las tensiones, conflictos o necesidades con independencia del
gobierno o, incluso, en coordinación estrecha con él. Hay, como diría Aguilar,
una agenda de los ciudadanos, del estado o del sistema político, que puede
preceder y determinar la agenda del gobierno o ser inducida por las
preocupaciones y prioridades gubernamentales, que puede empatar con la del
5
gobierno o diferir de ella en mayor o menor grado. Los nexos o las
inconexiones entre las dos grandes agendas son propios de la dinámica de las
relaciones entre sociedad y estado6. Complementariamente a esta mirada,
Elder y Cobb señalan que esta multiplicidad de agendas que se desarrollan en
paralelo en el sistema político “expresa la dinámica de la sociedad y la
cohesión de su sociedad civil en el que se entrecruzan un conjunto de actores,
los cuales vienen y van, determinando el tiempo que dedican al proyecto a la
luz de los otros asuntos que deben y quieren atender” (Aguilar: 2007, 82).
Ahora bien, una forma esquemática propuesta por Elder y Cobb nos
permite organizar las agendas de gobierno en dos tipos específicos. Por un
lado, se encuentra la agenda “sistémica”, “pública”, “constitucional”; de otro
lado tenemos la “institucional”, “formal” o “gubernamental”. Aguilar, siguiendo a
estos dos notables autores, señala que la agenda sistémica “está integrada por
todas las cuestiones (…) de una comunidad política perciben comúnmente
como merecedoras de la atención pública y como asuntos que caen dentro de
la jurisdicción legítima de la autoridad gubernamental existente. Toda
comunidad política, local, estatal y nacional, tiene su propia agenda sistémica”.
El segundo tipo de agenda es la institucional, gubernamental o formal, la cual
puede ser definida como “el conjunto de asuntos explícitamente aceptados
para consideración seria y activa por parte de los encargados de tomar las
decisiones. Por lo tanto, cualquier conjunto de asuntos aceptados por cualquier
organismo gubernamental en el nivel local, estatal o nacional, constituirá una
agenda institucional” (Cobb y Elder, 1986:115-116; Cobb y Ross, 1976: 126.
Citados en Aguilar 2007: 31-32).
6
Aguilar profundiza en el análisis de los dos tipos de agenda. Por un lado,
la agenda sistémica “tenderá a integrarse con cuestiones abstractas,
generales, globales, que grandes números de población comparten
precisamente por su formulación genérica (la “contaminación”, la “pobreza
extrema”, la “seguridad nacional”) y que suelen ser indicaciones más que
definiciones de áreas de problemas a atender. En cambio, la agenda
institucional de las organizaciones y dependencias gubernamentales tiende a
ser más específica, concreta y acotada, indicando y definiendo problemas
precisos (el “sida”, el “analfabetismo”, el “narcotráfico”)” (Aguilar 2007: 33).
Ahora bien, esta diferenciación analítica es teóricamente relevante en la
medida que nos permite conocer el alcance y comportamientos específicos de
cada una de las agendas. Por un lado la “agenda sistémica” apunta a los
asuntos y problemas que logran expandirse hasta obtener visibilidad y un
consenso general en el sistema político; por otro lado, la “agenda institucional”
busca saber cómo determinados asuntos y problemas, independientemente de
si han despertado o no el reconocimiento e interés de la comunidad política,
logran obtener la atención de políticos y funcionarios, y logran ser aceptados
como objetos de su intervención. Como señala Aguilar7, en la primera de las
agendas interesa saber cómo a partir de un interés específico de un grupo de
interés se transforma luego en la “generalización de los intereses”. Mientras
que la segunda cuestión se orienta a saber cuál es el proceso decisional por el
cual el gobierno determina la estructuración de su agenda, cómo decide que tal
o cual asunto (público o no) deba ser incorporado a su agenda; en mucho,
7
como veremos, tiene que ver con “la definición de los problemas” y “las
oportunidades de elección”.
1.1.1.2. La formulación de la política pública
En términos de Salazar la formulación se produce cuando el problema
que ha entrado en agenda comienza a ser tratado por agentes políticos
capaces de generar acciones concretas que se orienten a él. Formular es
sistematizar, escoger herramientas, determinar cuáles son preferibles, cómo
serán utilizadas, qué efectos se busca lograr, qué costos –políticos,
económicos, sociales, etc.- tendrá la aplicación de la política y detectar
mecanismos causales.
Esta es la etapa donde mayor atención le brindan las organizaciones
públicas en el sentido que la acción gubernamental se debería sostener sobre
la base de evidencias. Por otro lado, la Sociedad Civil se mantiene alerta y en
constante interacción para que los aspectos que consideran relevantes atender
sean recogidos por el estado y se incorporen en la política pública.
Es la fase donde se cristalizan las correlaciones de poder y los procesos
de negociación de los actores, plasmados en política pública. Lahera alerta una
variante adicional a este proceso que tiene que ver con el aspecto financiero,
condición básica para que la política funcione. No incorporar los recursos
públicos necesarios atenta contra la política misma, convirtiéndola en una
declaración y no en una intervención del Estado.
Esta etapa ha sido poco valorada por los analistas de políticas públicas
bajo el entendido que una política pública bien diseñada no tendría por qué
modificarse una vez que se pone en marcha (Salazar, 1999). No obstante, la
propia implementación desnuda racionalidades, intereses que se contraponen
en el proceso mismo por los múltiples actores, a pesar que la política pública
tenga en sí misma un fin social.
La etapa de implementación ha capturado recientemente el interés de
las ciencias políticas en la medida que brinda elementos de análisis sobre
problemas públicos inherentes a la naturaleza de la política pública misma.
Una primera definición básica y operacional sobre lo que supone la
implementación de la política pública la encontramos en Aguilar (2007) quien
citando a Van Metter y Van Horn señalan que la implementación de las
políticas públicas abarca aquellas acciones efectuadas por individuos (o
grupos) públicos y privados, con miras a la realización de objetivos previamente
decididos. A estas acciones pertenecen tanto los esfuerzos momentáneos por
traducir las decisiones en propuestas operativas, como los esfuerzos
prolongados para realizar los cambios, grandes y pequeños, ordenados por las
decisiones políticas. A esta definición básica, los autores le añaden una nueva
dimensión en la medida que ofrece un punto de vista diferente sobre la manera
en que el sistema logra, o no, convertir los grandes objetivos generales de las
políticas en servicios públicos concretos y significativos.
Salazar pone énfasis a los procesos de gestión de la política pública
mediante un análisis transversal a los sistemas políticos que sirven de base para el establecimiento de la propuesta (a partir de la lectura de las condiciones
administrativos (es decir, la relación de procedimientos y plataformas administrativas, logísticas y presupuestales que posibilitan la puesta en marcha
de los procesos). Debido a la naturaleza de cada uno de estos aspectos, el
análisis de las condiciones en el sistema político estará ligado con mayor énfasis en la serie de procesos que conforman lo que hemos denominado la
“política” de desnutrición crónica; mientras que para el caso de los sistemas
administrativos, nuestra mirada virará hacia la estrategia que posibilita la
puesta en marcha de la política: el Programa Presupuestal Articulado
Nutricional.
1.1.1.4. La evaluación
En esta etapa se pone en perspectiva los resultados generados por el
programa. Comprende, como señala Salazar, la especificación de criterios de
juicio, la medición de sus datos, su análisis y la medición de recomendaciones.
La evaluación supone el proceso a través del cual se constatan los alcances
que la política pública ha generado a partir de su propia formulación,
identificando los logros, avances y dificultades. A este proceso técnico se suma
una variante política que bien lo señala Lahera y tiene que ver con la
intencionalidad de la evaluación que por razones partidarias o
gubernamentales se anteponen los intereses políticos en este proceso,
realizando una evaluación ad hoc o parcial para resultar conforme a una opción
elegida de antemano. O, todavía, pueden evaluarse políticas de menor
Es importante señalar que muchas veces tiende a confundirse la
evaluación de una política con el análisis de la misma, en la medida que ambas
están estrechamente relacionadas, pero conviene hacer aquí una distinción: la
evaluación de las políticas públicas busca comparar un determinado proceso o
unos resultados específicos con los propósitos u objetivos que fueron
establecidos en el origen. En ese sentido, evaluar significa confrontar la validez
de los procesos y resultados programados con los que se lograron al final.
La función más importante de la evaluación es proporcionar información
acerca del desempeño de las políticas públicas: “qué se hizo”. En este sentido
debe permitir detectar las discrepancias entre el desempeño real de las
políticas y el esperado en torno a su contribución al alivio de los problemas
públicos. Se trata de un ejercicio más descriptivo que busca mostrar lo que
sucedió e involucra necesariamente una visión retrospectiva.
1.1.1.5. El análisis de la política pública
Es considerado como un proceso sistémico que comprende las etapas
anteriormente mencionadas, que van desde la agendación del problema
público hasta la evaluación de los resultados de la misma, teniendo claro que el
abordaje por etapas ayuda a ordenar el análisis pero que en la realidad éstas
se pueden superponer.
A partir de la evaluación el análisis busca explicar por qué se dieron
esos resultados y cómo se lograron. Siguiendo a Carlos Salazar podemos decir
que no hay que perder de vista que la evaluación es un paso fundamental para
el mismo. Se trata de dos caras de una misma moneda: “…el estudio de las
opciones políticamente factibles en materia de acción gubernamental y el
estudio de los procesos y de las estructuras para la consecución de estas
opciones” (Salazar, 1999). Este autor nos propone tres sistemas a tomar en
cuenta para el análisis de toda política pública:
- El sistema social, en la medida que la política constituye una respuesta del Estado a los problemas, demandas y necesidades de una población
específica, en este caso los niños y niñas menores de cinco años.
- - El sistema político, dado que es en este ámbito en el que se toman las decisiones y por tanto interesa conocer cuáles han sido los factores
que permitieron la puesta en agenda del problema central que dio origen
a la política.
- - El sistema administrativo, en la medida que es donde finalmente se ejecutan y ponen en marcha las soluciones que tendrán un impacto en el
grupo beneficiario de la política.
Estos sistemas interactúan entre sí y permiten realizar un análisis global
de la política pública. Permite mirar los aspectos estratégicos, los factores
políticos y la gestión de la política pública como un todo orgánico y unitario,
superando los análisis fragmentados. En esta misma línea de análisis coincide
el enfoque de la Nueva Gestión Pública que estudia la política pública desde
una mirada integral y articuladora.
Carlos Salazar plantea la existencia de dos corrientes en el análisis de
aquellos procesos de toma de decisiones, y otra que pone énfasis en la
ejecución, es decir toda la etapa de gestión de la política pública. En este caso
interesa analizar ambas cosas, es decir tanto “lo que el Estado dice, como
aquello que hace”: El análisis de la política de desnutrición crónica infantil
buscará incorporar tanto el proceso de toma de decisiones, como la gestión de
la misma a través de la puesta en marcha de instrumentos que buscan
operativizar la política, tomando como base la evaluación de los medios y
resultados obtenidos, desde la relación Estado Sociedad.
1.1.2. La naturaleza de las Organizaciones Burocráticas
El análisis de las organizaciones burocráticas supone como precondición
considerar su componente político donde el poder juega un rol importante en
las etapas que conforman el ciclo de la política pública. De igual forma es
preciso considerar su naturaleza organizacional propiamente dicha donde
confluyen protocolos, jerarquías, estructuras y procesos establecidos formal e
incluso legalmente. Así pues, la política pública se instala sobre la base de este
andamiaje complejo en el cual es clave el equilibrio entre las correlaciones del
poder y lo organizacional.
Para Arellano8, las organizaciones públicas “son un constructo social de
la modernidad donde las acciones de los actores y grupos adquieren sentido;
donde los recursos se movilizan y se aplican; donde las reglas, leyes y normas
operan en la práctica; donde los marcos de interacción y de regulación dan
8
Arellano, David. Gestión estratégica del sector público. Del pensamiento estratégico al cambio
sentido y cierto nivel de certidumbre para la interpretación de las personas;
donde la sociedad se relaciona con sus representantes e instituciones”.
El enfoque centrado en las organizaciones complementa el análisis
institucional en la medida que rompe con el supuesto tradicional de entender a
las organizaciones como un constructo mecanicista a la que solo es posible
asimilar un ente racional básico con conciencia y propósitos definidos. Un
aporte sustantivo que plantea Arellano tiene que ver con la idea del sustrato
humano como base del andamiaje organizativo que permite aceptar la
existencia de un conjunto de movimientos organizacionales a través de sus
actores específicos que buscan espacios de libertad y se enfrentan a la
ambigüedad, esquematizándose un escenario de tensión natural entre el peso
de lo individual y lo institucional.
Dejar de lado este sustento implicaría quitarle materialidad y ese espíritu
colectivo que caracteriza en esencia a las organizaciones. En este marco, son
las organizaciones burocráticas o gubernamentales las que se inscriben en
procesos múltiples que responde a una lógica no lineal y a diversos intereses.
Es bajo esta lógica de articulación continua que las organizaciones burocráticas
van constituyendo un contexto propio a partir de las redes
inter-organizacionales particulares, valores, símbolos, normas y actores que generan
sentido y la interpretación de la acción. Es por ello que Arellano alerta sobre la
función primigenia de toda entidad pública que cumple un conjunto de
funciones en relación a acuerdos que se adoptan para legitimar su acción y
darle continuidad a su existencia a través de un soporte legal, social, político,
Para comprender la propia lógica de las organizaciones
gubernamentales, Arellano nos señala tres características esenciales:
‐ Las organizaciones burocráticas forman parte del gobierno como una
serie de estructuras organizacionales diferenciadas en medio de
sociedades cada vez más complejas y plurales, y no como
organizaciones que se adhieren de manera lineal a la lógica monolítica
del gobierno. En tanto son organizaciones duales forman parte de una
red, un tejido organizacional mayor de la cual depende y se encuentra
en permanente relación, muy a pesar del conflicto o tensión natural que
de ella se derive.
‐ Las organizaciones gubernamentales son duales porque
necesariamente deben de ser comprendidas más allá de la lógica legal,
normativa o política. Estos son factores importantes, pero no se puede
alejar del análisis el hecho de que existen actores que están inmersos
en una dinámica organizacional. Por ello, recomienda Arellano, deben
analizarse las organizaciones gubernamentales como determinadas
tanto formal como legalmente en cuanto a sus objetivos, como
organizaciones que, una vez construidos, adquieren una lógica propia,
enfrentándose a su propio contexto y complejidad, desarrollando
capacidades específicas.
‐ Una tercera característica radica en la idea de que forman parte de una
red. En el momento de la génesis de las organizaciones, además de
tener una base formal-legal, se originan dentro de una estructura de
organizaciones gubernamentales ya existentes con la cual tienen
normas y leyes que la sostienen y legitiman, otras tantas emergen de la
propia dinámica gubernamental que emerge de la propia gestión. Esto
implica que las relaciones entre las organizaciones no sólo tienen como
marco la ley, sino también el conjunto de acciones informales que se
generan de manera natural en el aparato gubernamental.
Por su parte, Ramió (2002) considera que la imagen de la organización
como un sistema político parte de la diversidad de actores organizativos, así
como de la pluralidad de intereses y objetivos y de la distribución del poder
entre las distintas unidades e individuos de la organización.
En ese sentido, las organizaciones son realidades plurales; son
agregados de personas, conceptos, intereses y objetivos. Una organización
abarca muchas racionalidades, y la racionalidad está siempre basada en un
interés y cambia de acuerdo con la perspectiva desde la que se mira. Podemos
afirmar que desde esta perspectiva la racionalidad es siempre política. De esta
manera se abandona la idea de la organización unitaria que tenía tan solo un
objetivo o una pluralidad de objetivos compatibles entre sí, en la que solo una
instancia (la directiva) poseía el poder y en la que todos los actores invertían
sus energías en la consecución de unos objetivos claros y definidos.
El enfoque político de la teoría de la organización considera, en cambio,
las organizaciones como realidades complejas, las cuales persiguen una
pluralidad de objetivos distintos y muchas veces incompatibles entre sí.
Integradas por una variedad de actores (unidades, grupos e individuos) que
poseen sus propias expectativas e intereses que no suelen corresponderse con
cierta capacidad para llevar a cabo sus propias ideas u objetivos, capacidad
que está en función de su posición, relación y conocimientos dentro de la
organización. Es decir, está en función de su cuota de poder. El poder es el
concepto básico de esta perspectiva de análisis organizativo.
Las organizaciones burocráticas son las que definen los límites de la
política pública y para ello es clave identificar las instituciones relevantes en el
análisis de la política pública. Según Wayne Parsons existen tres factores
determinantes en la configuración institucional a tomar en cuenta: la burocracia
gubernamental, los medios de comunicación y la comunidad de políticas
públicas. La burocracia gubernamental, en la medida que goza de autonomía
para la toma de decisiones. Los medios de comunicación en tanto
constituyen un espacio fundamental en la política a través del cual la
información fluye y se canaliza dinámicamente tanto al interior del Estado y su
entramado complejo, como en la propia sociedad. Las comunidades de
políticas públicas, en tanto representan grupos con grandes recursos para
incidir en la agenda pública, o para brindar apoyo a las políticas públicas. Como
bien señala Parsons, dichos grupos están concentrados en temas o aspectos
más concretos (a diferencia de las redes que abarcan aspectos más amplios
ligados a mayor controversia política).
En este modelo teórico también introduciremos el componente gerencial
que brinda elementos para el análisis de las organizaciones burocráticas. De
ese modo, podemos decir que como producto de la implementación de la
política pública -a través de las organizaciones burocráticas- éstas inciden en la
forma estructural que las organizaciones adoptan. Como señala Cortázar9, la
9
Cortázar, Juan Carlos; Una mirada estratégica y gerencial de la implementación de los
