6. La plasmación normativa de la justicia medioambiental: la Orden
6.2. La Orden Ejecutiva 12.898 sobre “Acciones Federales dirigidas
los documentos de acompañamiento de la Orden Ejecutiva 12.898.
Finalmente, aceptando las propuestas de Gore y Chasis, en febrero de 1994, el Presidente Bill Clinton aprueba la Orden Ejecutiva 12898, sobre “Acciones Federales dirigidas a la Justicia Medioambiental para Poblaciones Minoritarias y de Bajos Ingresos276”. La orden establece que toda oficina federal debe incluir la Justicia Medioambiental entre sus objetivos, y debe estudiar e identificar los efectos adversos y desproporcionadamente altos que sus programas, políticas y actividades tienen en la salud y en el medio ambiente de las minorías y los grupos sociales de bajos ingresos de los Estados Unidos. Para el seguimiento de estos objetivos, la Orden crea el Grupo de Trabajo Interdepartamental sobre Justicia Medioambiental (IWG), que ha establecido programas coordinados de aplicación a todas las agencias federales dirigidos a reducir la
275 HASLER, op. cit. p 418, sobre una noticia aparecida en el Orlando Sentinel el 19 de diciembre de
1992, p. D-11.
276 El título en ingles de la Orden es: “Federal Actions To Address Environmental Justice in Minority Populations and Low-Income Populations”. En este trabajo se ha optado por traducir la expresión
“Minority Populations and Low-Income Populations”, que define al sujeto pasivo de las acciones de justicia medioambiental, como “poblaciones minoritarias o de bajos ingresos”, expresión que es reiteradamente utilizada en este apartado de la tesis doctoral.
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disparidad en cuanto a la exposición a elementos nocivos como el plomo, pesticidas o desechos tóxicos entre las minorías y el público en general.
Indudablemente se trata de una norma programática, y así se afirma expresamente en su sección 609, al establecer que ni crea ningún beneficio, derecho o responsabilidad, sustantivo o procesal, exigible por ley o en equidad contra los Estados Unidos, sus agencias, sus oficiales, o cualquier persona.
En anexo al presente capítulo se transcribe el texto íntegro y traducido de la Orden Ejecutiva 12.898277, que constituye la primera vez que la justicia ambiental pasa del mundo de las ideas al del derecho positivo, y que aún, a fecha de hoy, representa la norma básica sobre la que en Estados Unidos se ha construido el sistema de Justicia Ambiental, tal y como se está exponiendo en esta tesis doctoral.
Junto a la norma, se adoptaron una serie de documentos complementarios cuyo examen se realiza a continuación.
a) El Memorándum de Entendimiento del Presidente:
Con la aprobación de la norma, en la misma fecha el Presidente Clinton dirige un memorandum a todos los directores de departamento y agencias en el que explica que el propósito de la orden es doble: por una parte, focalizar la atención en las condiciones de salud y medioambientales de poblaciones minoritarias y de bajos ingresos, con el objetivo de alcanzar una justicia medioambiental; y, por otro lado, promover la no discriminación en los programas federales que afecten a la salud humana y al medioambiente, dando oportunidades de acceso a la información y participación en estos ámbitos a las poblaciones minoritarias y de bajos ingresos.
277 El texto de la Orden Ejecutiva, así como del memorandum que la acompaña, están disponibles en
internet: http://www.porteis.com/project/documents_library/Appendix%20J%20- %20EJ%20Memo%20and%20EO.pdf. La traducción de la Orden es del autor de esta tesis.
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El principal interés del memorandum es que viene a dar una interpretación de la Orden, especialmente en relación con su sección 609 (Revisión judicial) que de alguna manera matizaría una interpretación literal del citado aparatado, esto es, que la norma tiene exclusivamente carácter interno y sería, por ello, de naturaleza programática.
Por ello, en el memorandum el Presidente Clinton subraya que ciertas disposiciones del derecho vigente proveen de cauces jurídicos para hacer frente a los riesgos de salud y medioambientales en las comunidades minoritarias o de bajos ingresos, y en el marco de las responsabilidades que la Orden asigna a las agencias federales (Sección segunda) deben aplicarse las disposiciones correspondientes, y en concreto:
a) El Título IV de la Civil Rights Act de 1964, de manera que cada agencia federal debe garantizar que cada programa o actividad que reciba fondos federales y que afecten a la salud o al medioambiente no utilice, directa o indirectamente, criterios, métodos o prácticas que supongan una discriminación fundada en la raza, color u origen nacional.
b) La National Environmental Policy Act de 1969, sección 4321 y siguientes, de manera que en cada declaración de impacto ambiental o en cada valoración medioambiental que conforme a dicha norma deba realizarse, se tengan en cuenta los efectos medioambientales, de salud y económicos sobre colectivos minoritarios y de bajos ingresos.
c) La Clean Air Act de 1970, sección 309, conforme a la cual cada vez que vayan a ser objeto de revisión los efectos medioambientales de las acciones propuestas por cualesquiera agencias federales en el ámbito de la contaminación ambiental, sean íntegramente analizados los efectos medioambientales sobre los colectivos minoritarios y comunidad de bajos ingresos.
d) Y, por último, conforme a la Sunshine Act de 1976 (sección 552,b), la Freedom of Information Act de 1970 (sección 552) y la Emergency Planning and Community Right-to-Know Act de 1986 (sección 11044), cada agencia
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federal debe actuar de manera que quede garantizado que el público en general, y las comunidades minoritarias y de bajos ingresos tienen un acceso adecuado a la información relativa al impacto sobre la salud humana o el medioambiente, cuando dicha publicidad sea exigible conforme a las tres normas referenciadas.
b) La Declaración Anexa de la Administradora de la EPA:
También el 11 de febrero de 1994, Carol Browner278, administradora de la Agencia de Protección Medioambiental (EPA) del Gobierno federal, formulaba una Declaración anexa a la Orden Ejecutiva 12898 279, en la que tras afirmar que “durante mucho tiempo las comunidades pobres o de colectivos minoritarios han arrastrado una carga desproporcionada de la vida industrial moderna”, tras la aprobación de la Orden Ejecutiva todas las agencias federales deberán afrontar la injusticia medioambiental y desarrollar estrategias dirigidas a todos los ciudadanos que están sufriendo cargas medioambientales desproporcionadas. En consecuencia, con la aprobación de la Orden se imponían, según la Declaración, dos ejes de actuación: una reforma del programa Superfunds280 que asegurase la canalización de las ayudas conforme a criterios de justicia medioambiental, y desarrollar estrategias que permita que los colectivos minoritarios o de bajos ingresos tengan oportunidad de participar en el diseño de políticas públicas que afecten a su salud o medioambiente.
Una lectura de conjunto tanto de la Orden 12898 de 1994, así como de las dos declaraciones anexas (el memorandum del Presidente Clinton y la Declaración de la
278 Carol Browner, abogada medioambientalista, fue administradora de la EPA durante los años 1993 a
2001. En 2009 fue nombrada directora del Departamento de Política Energética y Cambio Climático del Gobierno federal estadounidense, cargo que desempeñó hasta 2011.
279 Disponible en Internet: http://www.epa.gov/fedfac/documents/executive_order_12898.htm Ultima
consulta 1 de diciembre de 2012.
280 Superfunds es un programa establecido por la Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act de 1980 dirigido a eliminar lugares de almacenamiento de residuos peligrosos y que
permite a la EPA realizar la limpieza de estos lugares contaminados y compeler a las personas o entidades responsables a asumir los costes derivados de estas acciones. El programa Superfunds tiene sitio propio en internet: < http://www.epa.gov/superfund/index.htm>
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Directora de las Agencia) permiten entender que la Orden, por sí misma, no supone una innovación sustantiva del ordenamiento jurídico medioambiental federal, sino que supone una norma de “mejora de la gestión interna de los organismos administrativos” y que, por ello, tampoco “ crea ningún beneficio, derecho o responsabilidad, sustantivo o procesal, exigible por ley o en equidad contra los Estados Unidos, sus agencias, sus oficiales, o cualquier persona”, como así establece la sección 609 de la misma, de manera que en un sentido estricto lo que hace es dar una norma de actuación dirigida a determinados órganos administrativos (básicamente, las agencias federales integradas en el Grupo de Trabajo previsto en la sección 102, lo que en la práctica supone toda la estructura administrativa federal cuyas actividades pueden tener repercusiones medioambientales) en un doble sentido:
1. En un sentido positivo, identificando que los programas federales dirigidos a la protección medioambiental y de la salud humana incorporan el criterio de justicia medioambiental y que, en consecuencia, se ha valorado su impacto sobre colectividades minoritarias o de bajos ingresos. Este criterio positivo, recogido en la sección segunda de la Orden, es expresamente recogido en el memorandum presidencial (al enunciar la prohibición de discriminación en los programas medioambientales federales) y en la declaración de la directora de la EPA, al anunciar la reforma del programa Superfunds. Este sentido positivo podría resumirse en la incorporación de un mecanismo correctivo o compensatorio en los programas federales que aborden acciones medioambientales respecto de las poblaciones que son, según la orden ejecutiva, destinatarias de la justicia medioambiental.
2. En un sentido negativo, que se enuncia tanto en la sección 101 de la Orden 12898 como, sobre todo, en el memorandum presidencial, cuando se establece que el criterio de justicia medioambiental se incorpora a los controles medioambientales establecidos en el ordenamiento vigente (declaraciones de impacto ambiental, valoraciones medioambientales, control de contaminación atmosférica, derecho de acceso a la información medioambiental y no discriminación en el uso de fondos públicos, que son las competencias de
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control mencionadas en el referido memorandum). Indudablemente la enumeración normativa que se hace en el memorandum tiene un menor propósito enunciativo, no exhaustivo, pues del texto de la Orden Ejecutiva, y especialmente de su sección 101, resulta fuera de duda la incorporación de los criterios de justicia medioambiental a toda clase de actuaciones ambientales que se desarrollen bien en el marco de la normativa medioambiental sustantiva vigente al aprobarse la Orden 12898, como la que posteriormente pueda ser aprobada, con sólo dos limitaciones: (1) que se trate de programas federales (esto es, desarrollados por agencias federales) y (2) que tales actuaciones se realicen en territorio de los Estados Unidos (quedan fuera de su ámbito, por ello, las acciones de repercusión medioambiental que realicen las agencias federales en misiones internacionales, cuestión ésta muy relevante en el escenario internacional actual).
c) Las actuaciones de la Fiscalía General.
c.1) Instrucciones de actuación en materia de Justicia Medioambiental. El camino para dar plena efectividad jurídica a las prescripciones de la Orden Ejecutiva 12898 lo dio el Ministerio de Justicia, al aprobar la Fiscal General Janet Lenno, el 9 de enero de 1995, unas Instrucciones de actuación281 relativas a la justicia medioambiental que, tomando como base el texto de la orden y los criterios interpretativos del memorandum del Presidente, establece actuaciones concretas referidas a la Fiscalía en su función de defensora de la legalidad. Así, afirma que “la Orden Ejecutiva nº 12898 no crea un nuevo remedio legal. Como herramienta de gestión interna del Poder Ejecutivo, la Orden se dirige a las agencias federales para habilitar procedimientos y adoptar acciones que alcancen la justicia medioambiental como parte de su misión” , y “el memorandum no crea o impone obligaciones de
281 Disponible en internet, en el sitio del Departamento de Justicia, en:
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análisis medioambiental a las agencias más allá de las contenidas en el derecho vigente, sino que dirige a las agencias a tomar los pasos precisos y adecuados para asegurar que las normas vigentes son implementadas con carácter inmediato para corregir cargas medioambientales desproporcionadas” (apartado II de la Instrucción).
A partir de estas consideraciones, el Fiscal General explica que el Departamento de Justicia está analizando las disposiciones vigentes en la legislación medioambiental, civil, penal y de derechos civiles, de manera que puedan ser utilizadas para reducir la contaminación ambiental en toda clase de comunidades y a proveer una más equitativa distribución de las cargas ambientales inevitables.
Con ello, la Fiscal General asigna al Fiscal General Adjunto la responsabilidad directa de coordinar las unidades del departamento con responsabilidades medioambientales, asignándole los fines siguientes:
• La utilización de las leyes civiles, penales y de derechos civiles para la consecución de una protección medioambiental justa.
• Promover y proteger los derechos de participación e información de todos los miembros de la comunidad.
• Promover el completo y justo cumplimiento de las leyes ambientales, una vez considerado que el incompleto cumplimiento de las mismas es causa frecuente de discriminación ambiental.
Dentro de estos objetivos, la Fiscalía General se ocupa de definir lo que considera “materia de justicia ambiental”, como “cualquier asunto civil o criminal donde la conducta o acción en cuestión entrañe un efecto desproporcionado y adverso sobre el medioambiente o sobre la salud humana de una comunidad identificable de bajos ingresos o de grupo minoritario o de una tribu federalmente reconocida” (sección IV, B), enumerando con carácter enunciativo factores a considerar:
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• El padecimiento desproporcionado de efectos adversos sobre la salud o el medioambiente de ciertas personas individuales, o vecindarios determinados, derivados de la contaminación o de otros riesgos ambientales.
• La desproporcionada exposición de estos mismos sujetos o grupos a riesgos ambientales o riesgos derivados de la insuficiente aplicación, en el pasado, de las leyes ambientales.
• La denegación discriminatoria de participación o implicación de estos mismos sujetos o grupos en procesos decisorios en materia ambiental. • Y teniendo en cuenta que la mera presencia de riesgos ambientales en
una comunidad no entraña, por sí, un asunto de justicia medioambiental, sino que es necesario considerar otros factores como la acumulación de un número de riesgos o amenazas, la determinación del área afectada, la carencia de oportunidades de participación, la imposibilidad de otorgar una adecuada protección mediante la aplicación de la normativa ambiental y, sobre todo, la especial vulnerabilidad de la comunidad en cuestión a tales riesgos.
Sobre estos elementos, la Instrucción encarga a los fiscales la misión de estar alerta a cualesquiera factores que puedan significar un asunto de justicia medioambiental, informar de los que puedan detectar de esta naturaleza, considerar posibles soluciones amistosas o alternativas al litigio y, cuando se estime procedente, presentar informes amicus curiae282 en los asuntos de justicia medioambiental (Sección C).
282 Se trata de informes presentados por quien no es parte procesal en un asunto determinado y que tienen
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c.2) Estrategia de Justicia Medioambiental de la Fiscalía General.
Junto a esta Instrucción, el Departamento de Justicia aprobó en marzo de 1994, además, una Estrategia de Justicia Medioambiental283 basada en la aplicación del Título
IV de la Civil Rights Act de 1964 para la investigación, valoración y actuación en los asuntos de justicia medioambiental, articulándose esta estrategia en dos partes:
• La determinación de una estructura operativa, consistente en un Director de Justicia Medioambiental y un Grupo de Trabajo departamental en el que se integran las diversas Divisiones de la Fiscalía con funciones en la materia (las de Derechos Civiles, Medio Ambiente y Recursos naturales, FBI, Oficina Federal de Prisiones y el Servicio de Relaciones Comunitarias).
• Los componentes programáticos, consistentes en (1) las actividades litigiosas, a cargo de las Oficinas de Fiscales; (2) las actividades de investigación, a cargo del FBI; (3) las actividades de asesoramiento e información, a cargo de Servicio de Relaciones Comunitarias; y (4) las actividades educativas, a cargo de diverso personal del departamento y colaboradores externos.
d) Proceso de implementación de la Orden Ejecutiva 12.898.
Tras la aprobación de la Orden y de sus instrumentos complementarios se inició el proceso de implementación de la justicia medioambiental en el ámbito de las políticas públicas con impacto sobre la salud de los colectivos minoritarios o de bajos ingresos. En este proceso se pueden señalar algunos momentos de importancia:284:
283 Disponible en internet en el sitio del Departamento de Justicia:
<http://www.justice.gov/ej/docs/DOJ_Environmental_Justice_Strategy.pdf> Ultima consulta 12 de diciembre de 2012.
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• En el mismo año 1994 se constituye el Grupo de Trabajo Interdepartamental previsto en la sección 102 de la Orden, y además se crea el programa Environmental Justice Small Grants, destinado a conceder apoyo financiero a organizaciones sociales de base comunitaria que desarrollen funciones de gestión y solución de conflictos medioambientales o afectantes a la salud humana.
• En 1998 la Agencia de Protección Medioambiental (EPA) y el Consejo del Presidente para la Calidad Ambiental celebran la primera sesión pública en materia de justicia medioambiental.
• En 2001 se constituye la National Environmental Justice Training Collaborative. Además, la EPA aprueba el memorandum “Statutory and Regulatory Authorities under Which Environmental Justice Issues May Be Addressed in Permitting”285, instrumento de gestión de gran importancia ya que supone una guía para determinar qué autoridades o agencias federales deben en cada clase de asuntos responsabilizarse de las cuestiones de justicia medioambiental. La importancia del memorandum también radica en que amplía las normas medioambientales sustantivas que pueden servir de anclaje a los asuntos d ejusticia medioambiental, y concretamente cita las siguientes normas: Resource Conservation and Recovery Act, Clean Water Act, Safe Drinking Water Act, Marine Protection, Research, and Sanctuaries Act, y Clean Air Act.
• En el año 2002 comienza la implementación de los Planes de Actuación en materia de Justicia Medioambiental.
• En el año 2004 la EPA lanza el “EJ Collaborative Problem-Solving
Cooperative Agreement Program” 286 (conocido como “modelo CPS”),
285 Disponible en Internet, en el sitio de la EPA: <
http://www.epa.gov/compliance/ej/resources/policy/ej_permitting_authorities_memo_120100.pdf> Ultima consulta 1 de diciembre de 2012.
286 Disponible en internet en el sitio de la EPA:
<<http://www.epa.gov/compliance/ej/resources/publications/grants/cps-manual-12-27-06.pdf.>> Ultima consulta 13 diciembre de 2012.
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programa que establece apoyos técnicos y financieros para el desarrollo de estrategias cooperativas para solucionar conflictos en materia de justicia medioambiental y que constituye, aun a fecha actual, el instrumento básico de gestión que utiliza la EPA para gestionar en sede comunitaria esta clase de conflictos.
• En el año 2005 la EPA publica una guía para formular alegaciones en materia de justicia medioambiental.
• En 2009 la EPA aprueba la “Environmental Justice Showcase Communities Project Pilots”, iniciativa nacional dirigida a afrontar los problemas de justicia medioambiental en 10 áreas urbanas de los Estados Unidos, en las cuales las organizaciones sociales y comunitarias deben identificar los problemas más importantes en materia medioambiental y articular propuestas de solución de base cooperativa.
• En marzo de 2010 la EPA organiza el Primero Simposium Científico sobre Impactos Desproporcionados en Salud y Medioambiente, encuentro en cuyas conclusiones la comunidad científica avala que, en el actual estado de la ciencia, es posible sostener la existencia de desproporción en la distribución de las cargas ambientales siguiendo criterios de raza y de ingresos familiares y se reiteró la necesidad de intensificar la convergencia entre las políticas medioambientales y la investigación científica.287
• El 20 de abril de 2011 el Presidente Obama presenta un Memorandum de Entendimiento de la Justicia Medioambiental (Memorandum of Understanding Environmental Justice – MOU EJ288). El memorandum, aun sin valor jurídico sustantivo, tiene una doble eficacia: en el plano político, pues supone una
287 ONYEMAECHI C. et al. "Symposium on Integrating the Science of Environmental Justice into Decision-Making at the Environmental Protection Agency: An Overview" en American Journal of Public
Health. Vol 101, Supplemento 1: 2011. pp 20-26.
288 Disponible en internet en el sitio de la EPA:
<<http://www.epa.gov/compliance/ej/resources/publications/interagency/ej-mou-2011-08.pdf>> Ultima consulta 1 de diciembre de 2012.
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reafirmación de los principios de la justicia ambiental por parte de la Administración Obama; y, en el plano jurídico-administrativo, su relevancia se sitúa en el hecho de que nuevas agencias y organismos federales se adhieren a los principios de la justicia ambiental, tal y como están enunciados en la Orden Ejecutiva de 1994 y, en consecuencia, asumen entre los principios rectores de su