1.4 APROXIMACIÓN A LOS PRINCIPALES TEMAS OBJETO DE ESTUDIO.
1.4.2 LA PLANEACIÓN EN LAS REFORMAS ADMINISTRATIVAS.
Debido a las implicaciones que pueden tener los procesos de reforma administrativa, se ha identificado la planeación como un elemento de especial importancia en el estudio de las mismas. Según el Diccionario de la lengua Española, la pala a pla ea i pli a t aza o fo a el pla de u a o a, e te die do po pla la ela o a ió de u odelo sistemático de una actuación pública o privada, que se elabora anticipadamente para dirigirla y encauzarla 115.
113 POLLIT, C. y BOUCKAERT, G. (2004). Public Management Reform: A Comparative Analysis. Citado por
WAISSBLUTH, Mario. La Reforma del Estado en América Latina – Guía abreviada para exploradores en la jungla . En: Polis: Programa Latinoamericano de Gerencia Pública. [en línea]. [consultado 25. Oct. 2012]. Disponible en: http://logotec.cl/descargas/reforma_en_america.pdf
114 Ibid., p.6. 115
Diccionario de la Lengua Española – Real Academia Española. Disponible en: http://lema.rae.es/drae/?val=planeaci%C3%B3n
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De este modo, en términos generales puede sostenerse que la planeación implica una forma de actuación anticipada en un determinado contexto, que se delimita con la finalidad de dirigirla hacia uno o varios objetivos.
Tal y como lo desarrolla Ignacio Pichardo Pagaza116, si bien la planeación de las actuaciones administrativas (incluyendo las reformas administrativas) ha estado presente de una u otra forma en la historia de las instituciones, desde la terminación de la segunda guerra mundial y hasta la caída del socialismo en Europa, las técnicas de planeación central (incluyendo los planes quinquenales y de largo plazo) fueron bastante populares entre los gobiernos del mundo. Estas técnicas de planeación de la mano con el proceso de globalización previamente analizado, dieron lugar a la implantación de numerosos programas de reforma administrativa en el mundo, no solo desde una perspectiva nacional sino también desde una perspectiva local.
Uno de los temas comunes que abordaron estos programas fue el diseño de u idades u organismos de planeación económica y social de alto nivel, y de los procedimientos para la elaboración de los planes 117. De este modo, se crearon al interior de los gobiernos comisiones de planeación a partir de reconocidos modelos como la Comisión de Planeación India y el Comisariado del Plan francés.
De otro lado, fue tal el grado de absorción de las técnicas de planeación en los gobiernos, que fue o i o po adas e la elaboración de los presupuestos nacionales y en los planes institucionales y sectoriales 118. Así lo destaca Ignacio Pichardo Pagaza:
E el se to pú li o se o side a u a e esidad i p es i di le, ho e día, el a álisis del sistema de toma de decisiones estratégicas, de la formulación e implantación de las estrategias gubernamentales. Esta función abarca al gobierno en su conjunto y a cada una de las instituciones que lo integran. La conclusión es que el proceso de modernización en la función pública contemporánea, debe incluir la revisión de los procedimientos para la formulación e implantación de la estrategia o de la toma de decisiones estratégicas al más alto nivel gubernamental e institucional. 119.
De este modo, es posible identificar que la planeación es una herramienta esencial sobre la que se estructuran los actuales procesos de reforma administrativa. En este contexto, y ante los efectos más evidentes del proceso de globalización en el mundo, los expertos en
116 PICHARDO PAGAZA, Ignacio. Modernización Administrativa. Propuestas para una reforma inaplazable.
México D.F.: El Colegio Mexiquense, 2004.p.86. [en línea]. [consultado 7. Nov. 2012]. Disponible en:
http://ras.sagepub.com/content/71/1/167.extract
117 Ibid., p.86. 118
Ibd., p.87.
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administración pública incorporaron en la función administrativa distintos modelos de planeación.
Si bien existen diversos modelos de planeación, algunos de los más conocidos que se han sido aplicados en distintos procesos de reforma administrativa son120: la planeación estratégica, el Balanced Scorecard, el Activity Based Costing, el Cuadro de Mando Integral (CMI) y el Cuadro de Mando. De estos modelos, quizás el más conocido e implementado por los gobiernos y entidades locales en el mundo es el modelo de planeación estratégica. Por esta razón, nos detendremos puntualmente a realizar un análisis general de los principales elementos de la planeación estratégica.
La planeación estratégica PE ha sido definida como un método que permite reaccionar de forma efectiva ante nuevas situaciones, concebida como u esfue zo dis ipli ado, sujeto a u esquema encaminado a generar decisiones y acciones fundamentales, capaces de moldear la naturaleza, la orientación y el manejo de la actividades de cualquier tipo de organización y de t o de los lí ites legales 121.
Tal y como lo ha resaltado Rosa Pineda122, el origen de la PE se le ha atribuido a Igor Ansoff con la publicación en 1965 del libro denominado Est ategias Co po ati as . Para este autor, El i te és e la est ategia fue esultado de haber reconocido que el entorno de las empresas había cambiado y se había vuelto discontinuo con el pasado y que, por consiguiente, los objetivos ya no eran suficientes por si mismos como reglas de decisión para guiar la reorientación de las empresas en su proceso de adaptación a los desafíos cambiantes, a las a e azas las opo tu idades 123.
“i ie la est ategia es u o epto ue e o ta sus o íge es a los a tiguos ilita es o teóricos de la guerra, para Luis Aguilar124 su inclusión en el concepto de PE implica el conjunto de acciones que una organización pone en movimiento en un determinado tiempo frente a opositores o competidores con el fin de vencerlos o superarlos para así obtener beneficios de su interés o para afirmar valores de su convicción. Por su parte, el aporte de la planeación a la est ategia o siste e oto ga a la est ategia el se tido de la go plazo de la go alie to del
120 PINEDA, Rosa. El sistema de desarrollo administrativo en la administración pública colombiana. Trabajo
de grado Maestría en Derecho Administrativo. Bogotá D.C.: Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. Facultad de Jurisprudencia, 2007. p.171 [en línea]. [consultado 25. Oct. 2012]. Disponible en:
http://repository.urosario.edu.co/handle/10336/2347
121 CÁRDENAS, Jorge Hernán y CETINA, William Zambrano. Gobernabilidad y Reformas del Estado, Bogotá
D.C, 1994.
122
PINEDA. Op. cit., p.171
123 ANSOFF, Igor. Business Strategy. Citado por AGUILAR VILLANUEVA, Luis. Gobernanza y Gestión Pública.
México D.F.: Fondo de Cultura Económica, 2006. p. 245.
124
AGUILAR VILLANUEVA, Luis. Gobernanza y Gestión Pública. México D.F.: Fondo de Cultura Económica, 2006. p. 248.
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que carece o parece carecer y en referirla a causas de mayor envergadura, por encima de e efi ios i ediatos 125.
Con ocasión de los trabajos efectuados sobre PE, Luis Aguilar ha identificado como principales componentes de la PE los siguientes:126
(i) La definición de la misión y visión de la organización.
(ii) El registro del interno (ambiente interno) y entorno (ambiente externo) de la organización.
(iii) El Análisis del FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas) en aras de relacionar las situaciones del entorno con las del interno para identificar las cuestiones de valor estratégico y establecer la posibilidad, el costo y la agenda de realización de la misión-visión.
(iv) La elaboración de las estrategias.
(v) La determinación del esquema de dirección estratégica: programación, presupuestario, seguimiento, acompañamiento, sistema de información y medición, evaluación, corrección, incentivos, etc.
De este modo, la PE parte de la comprensión sobre el origen y finalidades de las organizaciones, para que por medio de un completo autoanálisis (tanto interno como del entorno) se puedan determinar las estrategias a ser implementadas y sus esquemas de dirección. De los distintos componentes de la PE, quizás uno de los más importantes desde una perspectiva organizativa es la fase de autoanálisis o de comprensión del ambiente interno y externo de la entidad.
Así, en las labores de diseño organizativo que pueden verse inmersas en los procesos de reforma administrativa, se ha expuesto por expertos127en el tema que bajo la concepción de o i ada e fo ue o ti ge te del diseño o ga izati o, la estructura debe adaptarse a las demandas del entorno de trabajo. Por esta razón, han dicho los expertos di e uál es tu entorno y te diré cuál debe ser tu estructura organizati a 128.
125 Ibíd., p.248.
126
Ibíd., p.272.
127 ECHEBARRIA, Koldo. La división de la administración pública en los programas de modernización
administrativa . En: CÁRDENAS, Jorge Hernán y CETINA, William Zambrano. Gobernabilidad y Reformas del Estado, Bogotá D.C, 1994. p.430.
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Sin embargo, se ha identificado129 que el trabajo de diseño organizativo es como tal un proceso de aprendizaje en la medida que busca la adaptación constante de la organización a unas demandas internas y externas que son necesariamente variables. Por esta razón, Metcalfe130 ha señalado que el diseño organizativo se concibe como un proceso de aprendizaje continuo e interactivo, que regula las transacciones entre la organización y el entorno y es regulado por ellas.
Teniendo en cuenta el alcance de la PE y su importancia para estructurar la actuación y organización de las entidades en los procesos de reforma administrativa, John Bryson131 identificó como principales ventajas de la PE las siguientes: pensar estratégicamente, clarificar la próxima actuación, tomar decisiones presentes a la luz de consecuencias futuras, desarrollar una base coherente y sustentable para defender las decisiones adoptadas, poder ejercer la máxima discrecionalidad en las áreas sujetas a control organizacional, resolver los problemas más graves de la entidad, mejorar el desempeño en general, etc.
De este modo, es posible observar que la PE ha tenido un importante rol en los procesos de reforma administrativa alrededor del mundo. De hecho, la OCDE efectuó un interesante estudio comparativo sobre las decisiones estratégicas que motivaron distintos procesos de modernización administrativa en 25 países, identificando las siguientes decisiones estratégicas que fueron comunes en varios de estos países132: (i) limitación del tamaño del sector público, (ii) privatizaciones, (iii) introducción de métodos del mercado para toma de decisiones y asignación de recursos, (iv) nuevas funciones para los órganos del gobierno central, (v) replanteamiento de la administración de los recursos financieros públicos (reforma presupuestal), (vi) replanteamiento de la administración de los recursos humanos y (vii) administración de la tecnología de la comunicación e información.
Sin perjuicio de un análisis detallado que es posible realizar sobre las motivaciones que llevaron a estructurar cada una de las referidas decisiones estratégicas, es posible resaltar que la limitación del tamaño del sector público y el proceso de privatización de numerosas entidades públicas, ha obedecido, en otras razones, a justificaciones de naturaleza fiscal y a diversos conceptos sobre la eficiencia y el papel de la intervención del Estado en el mercado. Así mismo, el replanteamiento de la funciones de las entidades públicas, de la administración del personal, de las políticas de administración de recursos y del uso de las tecnologías de la
129 Ibíd., p.132.
130 METCALFE, L. Designing Precarious Partnerships. Citado por CÁRDENAS, Jorge Hernán y CETINA, William
Zambrano. Gobernabilidad y Reformas del Estado, Bogotá D.C, 1994. p.132.
131 BRYSON, John. Un proceso de planeación estratégica para entidades públicas y organizaciones sin ánimo
de lucro. En: CÁRDENAS, Jorge Hernán y CETINA, William Zambrano. Gobernabilidad y Reformas del Estado, Bogotá D.C, 1994. p.430.
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comunicación y la información, obedecen lineamientos delimitados en muchos casos por los paradigmas previamente abordados.
Como se puede extraer de las anteriores decisiones estratégicas comunes, no solo se puede destacar la forma en que los estados han estructurado sus principales decisiones políticas a partir de la PE, sino que igualmente es posible comprender las tendencias de distintos gobiernos en los procesos de reforma administrativa como una respuesta a la necesidades y retos que impone la globalización.